Мудрый Юрист

Перестройка деятельности государственных органов на решение задач военного времени в 1941 - 1945 гг. (по материалам сталинградской, саратовской, астраханской областей)

Перестройка государственного аппарата в центре и на местах предусматривала изменения в характере, структуре, организационных формах работы государственных органов, для того чтобы приспособить их к условиям войны. Основными направлениями в деятельности городских комитетов обороны, местных Советов и их исполкомов были: мобилизация военнообязанных; оборонно-массовая работа, участие в строительстве оборонительных сооружений; помощь фронту - сбор теплых вещей и белья, подарков для бойцов и командиров армии и флота; оказание помощи семьям фронтовиков, а также больным и раненым военнослужащим; трудовое и бытовое устройство инвалидов войны; организация помощи военному командованию в работе военно-медицинских учреждений; охрана общественного порядка и укрепление законности; участие в местной противовоздушной и противохимической обороне, в комплектовании истребительных рот и батальонов; организация партизанского движения; формирование отрядов народного ополчения; всеобщее военное обучение, подготовка боевых резервов; борьба с пожарами, эпидемиями; укрепление единства фронта и тыла, создание фонда обороны, продовольственного фонда; сбор средств на строительство боевой техники и вооружения; перевод народного хозяйства страны на военный лад; массово-политическая работа.

Основными направлениями перестройки деятельности государственного аппарата в военный период были: усиление роли государства в решении важнейших вопросов; создание новых органов, необходимых для решения задач военного времени, сосредоточение в их руках властно-распорядительных полномочий с целью объединения усилий фронта и тыла - Государственного комитета обороны и городских комитетов обороны на местах; усиление единоначалия во всех звеньях государственного аппарата; сокращение государственного аппарата. Так, Саратовский ГорКО определял сроки готовности саратовских оборонительных рубежей, вынес постановление о введении в ноябре 1941 г. угрожающего положения с воздуха, принял решение об обеспечении режима полного затемнения Саратова, усилил надзор за соблюдением порядка <1>. Астраханский городской Совет в 1943 г. провел пять сессий, посвященных вопросам об оказании помощи семьям фронтовиков, о развитии подсобных хозяйств в городе, о благоустройстве, бюджетно-финансовым вопросам, вопросам о подготовке жилищно-коммунального хозяйства к зиме <2>.

<1> РГАСПИ. Ф. 17. Оп. 88. Д. 489. Л. 1; Д. 490. Л. 5 - 6; Д. 504. Л. 28, 60; Д. 527. Л. 12; Ф. 22. Оп. 2. Д. 10. Л. 1 - 3, 5.
<2> ГААО. Ф. 1095. Оп. 3. Д. 925. Л. 39.

Перестройка государственного аппарата основывалась на Указе Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня "О военном положении", директиве СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 29 июня "Партийным и советским организациям прифронтовых областей", речи по радио председателя ГКО И.В. Сталина 3 июля 1941 г. Ее проявлением стало создание 30 июня 1941 г. Государственного комитета обороны (ГКО). Особенность ГКО состояла в том, что это был чрезвычайный орган верховного руководства страной, созданный в силу условий военного времени; он сосредоточил главные функции по управлению страной, непосредственно связанные с ведением войны. Его распоряжения, директивы и постановления имели статус законов военного времени с обязательным исполнением всеми государственными, советскими гражданскими и партийными органами. Создание ГКО внесло изменения в сложившуюся практику деятельности государственных органов. Из Совнаркома в ГКО передавался ряд подразделений, непосредственно связанных с ведением войны.

О деятельности ГКО можно судить по принятым им Постановлениям: "О всеобщем обязательном обучении военному делу граждан СССР"; "О мероприятиях по усилению противовоздушной обороны"; ряд постановлений о снабжении теплыми вещами личного состава Красной армии; "О партизанском движении"; "Об охране важнейших промышленных предприятий" <3>.

<3> РГАСПИ. Ф. 644. Оп. 1. Д. 6. Л. 49, 50 - 53; Д. 10. Л. 5, 1 - 3; Д. 36. Л. 235 - 236; Д. 3. Л. 137 - 138; Д. 58. Л. 5 - 7; Д. 147, Л. 44 - 60; Правда. 1941. 18 сентября.

В прифронтовой зоне и в ближайшем тылу создавались местные комитеты обороны, особенно это касалось прифронтовых регионов, каким было Нижнее Поволжье в разгар Сталинградской битвы, когда усложнялись управленческие задачи, вводился комендантский час, происходило формирование истребительных батальонов, народного ополчения, развертывалась система МПВО. Опыт работы Сталинградского, Астраханского, Саратовского комитетов обороны показывает, что это были чрезвычайные органы власти, наделенные правами, определенными Указом Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 г. "О военном положении" <4>.

<4> Ведомости Верховного Совета СССР. 1941. N 29.

В соответствии с Постановлением ГКО N 830с от 22 октября 1941 г. "О городских комитетах обороны" они создавались "в интересах сосредоточения всей гражданской и военной власти и установления строжайшего порядка в городах и прилегающих районах, представляющих ближайший тыловой район фронта" <5>. Власть ГорКО распространялась на территорию города и на близлежащую к нему местность. Так, Сталинградский ГорКО охватил своей деятельностью практически всю территорию области <6>. 23 октября Сталинградский обком ВКП(б) и облисполком вынесли решение о создании комитетов обороны в Сталинграде, Астрахани, Камышине <7>, а 26 октября - о создании ГорКО в Саратове <8>. Саратовский комитет обороны действовал около двух лет, что вызывалось чрезвычайной обстановкой, связанной с бомбардировкой Саратова вражеской авиацией, которую она предприняла накануне Курской битвы. Сталинградский комитет обороны работал до 7 сентября 1945 г., направляя внимание на восстановление разрушенного войной хозяйства, на увеличение производства военно-оборонной продукции <9>.

<5> РГАСПИ. Ф. 644. Оп. 1. Д. 12. Л. 180.
<6> ЦДНИВО. Ф. 171. Оп. 1. Д. 9. Л. 3.
<7> РГАСПИ. Ф. 17. Оп. 88. Д. 507. Л. 1; Правда. 1941. 2 ноября.
<8> ЦДНИСО. Ф. 594. Оп. 1. Д. 2298. Л. 57; Коммунист (Саратов). 1941. 28 октября.
<9> Данилов В.Н. Городские комитеты обороны России в годы Великой Отечественной войны // Россия в 1941 - 1945 гг.: проблемы истории и историографии: Межвузовский сборник научных статей. Самара, 1995. С. 71.

Тяжелая обстановка лета - осени 1942 г., связанная с выходом противника к Сталинграду и в районы Северного Кавказа, обусловила новый этап в создании городских комитетов обороны. Начало ему положило Постановление ГКО N 2129с от 1 августа 1942 г., которое разрешало создать комитет обороны в г. Балашове, поскольку данный город на северо-западе Саратовской области летом 1942 г., войдя в зону оперативного тыла Сталинградского и Воронежского фронтов, стал крупным пунктом переформирования воинских частей и распределения грузов <10>. Вольский ГорКО стал функционировать летом 1943 г. в соответствии с Постановлением ГКО N 2291с <11>. Таким образом, процесс создания городских комитетов обороны имел несколько этапов, что обусловливалось изменениями военно-стратегической обстановки на фронте.

<10> РГАСПИ. Ф. 644. Оп. 1. Д. 48. Л. 161.
<11> Цемент (Вольск). 1943. 22 июня.

Городские комитеты обороны состояли из председателя (секретарь обкома или горкома партии), заместителя (председатель исполкома облсовета или горсовета), старших военачальников, представителя НКВД, военных комендантов городов. Специального рабочего аппарата они не имели и при решении тех или иных вопросов опирались на сотрудников партийного комитета, исполкома Совета, штаба МПВО. В распоряжение комитетов обороны передавались подразделения местных гарнизонов, войска НКВД, милиция, народное ополчение и истребительные батальоны. При ГорКО создавались оперативные группы, особо уполномоченные и чрезвычайные комиссии, штабы. Сталинградский ГорКО за время своего существования образовал 6 оперативных групп и 9 особоуполномоченных комиссий <12>.

<12> РГАСПИ. Ф. 17. Оп. 88. Д. 507, 530, 533.

В связи с изменением обстановки, вызванным войной, перестраивали свою работу и Советы депутатов трудящихся. Сфера полномочий Верховного Совета, Президиума Верховного Совета, Совета народных комиссаров СССР в области военного строительства, обороны была ограничена ввиду передачи ими части своих полномочий ГКО. Высшим органом государственной власти оставался Верховный Совет СССР, состоящий из двух палат - Совета Союза и Совета национальностей. Созыв очередных сессий Верховного Совета СССР предусматривался два раза в год. Высшим органом власти в период между сессиями Верховного Совета СССР являлся подотчетный ему Президиум Верховного Совета СССР, который в военный период продолжал осуществлять свои конституционные правомочия. Правительство СССР - Совет народных комиссаров, являясь высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти, образовывался Верховным Советом и с самого начала войны объединял и направлял работу наркоматов, занимался вопросами гражданского, капитального и жилищного строительства, ведал организацией социально-культурного строительства.

Органами государственной власти на местах являлись Советы депутатов трудящихся, избираемые на два года. Согласно Конституции, местные Советы руководили деятельностью подчиненных им органов управления, обеспечивали охрану государственного порядка, соблюдение законов, руководили местным хозяйственным и культурным строительством, устанавливали местный бюджет <13>. Исполнительными и распорядительными органами областных, городских, районных и сельских Советов являлись избираемые ими исполнительные комитеты в составе председателя, его заместителей, секретаря и членов. К решению задач военного времени была приспособлена структура аппарата местных Советов. Многие вопросы, которые в мирное время решались на сессиях Советов, теперь стали рассматриваться их исполкомами. Многие функции исполкомов выполнялись единолично их руководителями - председателями и заместителями председателей, а также руководителями отделов. Ввиду того что большое количество членов исполкомов и их руководителей ушли на фронт, в годы войны действовали так называемые суженные сокращенные исполнительно-распорядительные органы Советов. Были и такие Советы, где малочисленность депутатского состава не давала возможности проводить сессии. В подобных случаях исполкомы Советов депутатов трудящихся практиковали периодический созыв общих собраний граждан. На собраниях обсуждались вопросы быстрейшего восстановления народного хозяйства, культурно-бытового обслуживания трудящихся и т.д. По обсужденным вопросам принимались соответствующие постановления, обязательные для всех граждан, проживающих на территории данного Совета.

<13> Конституция Союза ССР и союзных республик. М., 1937. С. 35; Из истории деятельности Советов. М., 1966.

При выполнении мероприятий оборонного характера Советы сразу же столкнулись с проблемой трудовых ресурсов. Так, ушел на фронт 5031 депутат Советов Сталинградской области <14>. В годы войны использовались такие формы обучения кадров, как курсы: от 5-дневных до 1,5-месячных, семинары, совещания, школы, комбинаты советской работы, позволившие в течение 1941 - 1945 гг. постоянно регулировать численный состав Советов, всех их органов, оказать помощь районам, областям, подготовить руководителей постоянных комиссий. В 1941 - 1945 гг. при Астраханском областном Совете успешно работали курсы председателей сельских и поселковых Советов, где было подготовлено 229 человек <15>.

<14> ГАВО. Ф. 2115. Оп. 1. Д. 750. Л. 58 - 68; Из истории деятельности Советов. М., 1966. С. 59.
<15> ГААО. Ф. 2233. Оп. 7. Д. 3. Л. 7, 19.

Перестройка организационно-массовой работы Советов затронула деятельность постоянных комиссий, отделов, бюро. В соответствии с Конституцией при местных Советах имелись постоянно действующие комиссии: здравоохранения, культуры, народного образования, социального обеспечения, сельского и коммунального хозяйства, финансовой, местной промышленности, общественного питания и торговли, агитационно-массовые комиссии. Военные условия способствовали появлению чрезвычайных комиссий, занимающихся военными вопросами. Таковыми были оборонные комиссии, ведавшие вопросами всеобщего военного обучения, организацией ПВО и ПВХО, оборонных работ, народного ополчения, истребительных рот и батальонов, участвующие в сборе подарков для Красной армии. Так, в планах работ оборонной комиссии Астраханского исполкома горсовета на первый квартал 1943 г. были запланированы следующие мероприятия: о культурно-бытовом обслуживании семей военнослужащих; о ночных дежурствах в городе; о состоянии противопожарных мероприятий; о подготовке к очередному призыву; о состоянии убежищ и их охране; о ходе военного обучения на предприятиях; о состоянии групп самозащиты по учреждениям и предприятиям; о состоянии светомаскировки по городу; о состоянии разбора жалоб семей военнослужащих <16>. В Сталинградской области в 1941 г. насчитывалось 3968 постоянных комиссий <17>, а в Саратовской - свыше 3380 <18>.

<16> ГААО. Ф. 6. Оп. 2. Д. 281. Л. 4.
<17> ГАВО. Ф. 2115. Оп. 1. Д. 75. Л. 58 - 68.
<18> ГАСО. Ф. 594. Оп. 1. Д. 6. Л. 39.

Таким образом, в военный период аппарат Советов сокращался, но появились новые структурные образования. В 1941 г. были созданы комиссии по эвакуации, карточные и контрольно-учетные бюро, комиссии по назначению пенсий и пособий. В целях обслуживания эвакуированного населения при исполкомах Советов создавались отделы, эвакуационные пункты и эвакуационные группы. В структуру Советов были введены отделы по государственному обеспечению и бытовому устройству семей военнослужащих. Трудовым устройством и организацией обучения новым профессиям инвалидов занимались особые комиссии при исполкомах краевых, областных и городских Советов. В связи с введением карточной системы распределения продовольствия в исполкомах были созданы бюро по выдаче продовольственных и промтоварных карточек. Для борьбы с беспризорностью детей в ряде Советов работали комиссии по устройству детей, оставшихся без родителей. Комиссии по созданию фонда обороны, шефству над госпиталями, по приему и отправке в армию и на флот подарков от населения, по сбору теплых вещей для фронтовиков создавались из представителей партийных и общественно-политических организаций. В составе исполкомов Советов были образованы службы местной противовоздушной обороны, а для ликвидации серьезных последствий вражеских бомбардировок - аварийно-восстановительные отряды ПВО.

Следует подчеркнуть, что постоянно действующие комиссии в ряде Советов либо работали нерегулярно, либо вовсе прекратили свое существование. Так, из пяти постоянно действующих комиссий, существовавших при Сталинском райсовете Астраханской области, регулярно работали только две <19>.

<19> ГААОО. Ф. 1095. Оп. 1. Д. 741. Л. 12.

Вся деятельность государственных органов проходила под непосредственным руководством обкомов партии, в тесном взаимодействии с командованием фронтов и армий. Документы и решения ВКП(б) периода войны были обязательны для всех, в том числе и для сферы военной деятельности органов власти. С одной стороны, Советы и их исполкомы стали опираться на общественность, привлекая народ к решению многих задач, но с другой - усилилось партийное руководство, контроль и проверка принятых решений. К началу войны всевластие партийно-государственного аппарата утвердилось окончательно. Партия стала играть роль идеологизированного органа, деятельность ее становилась все более догматичной, а органы советской власти постепенно становились придатками партии, народ отчуждался от власти. Парткомы все чаще вмешивались в деятельность органов власти, что отрицательно сказывалось на их работе, на самих партийных организациях. Некомпетентность в работе ряда руководителей Советов не могла дать положительные результаты их всеобъемлющей военной работы.

Оценивая в целом значение военной деятельности государственных органов Нижнего Поволжья, можно сделать вывод, что местные органы власти региона, несмотря на недостатки в своей работе, справились с задачами, поставленными перед ними войной. В чрезвычайных условиях военного времени система государственных органов Нижнего Поволжья содержала в себе большие мобилизационные возможности, позволила сплотить все звенья управления в единый механизм, направив их на решение главнейшей задачи, стоящей перед государством, - привлечения всех сил и средств на борьбу с врагом.