Регистрация по месту пребывания и месту жительства как правовая форма управления в миграционной сфере

Илезов М.Б., соискатель кафедры административного и служебного права Северо-Кавказской академии государственной службы.

Автор в статье выявляет определенную тенденцию снижения контрольного потенциала регистрации. Одобряя обретение регистрационной системой качеств, превращающих ее в правовую форму управления, адекватную сущности правового государства, полагается несколько поспешным утрата ею контрольного элемента в той мере, в которой он способствовал решению задачи защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

Динамично развивающееся современное общество требует оперативного анализа и управления многообразными социально-экономическими процессами. В связи с этим перед любым государством стоит проблема количественного и качественного учета населения. В условиях обширной территории России, сложного, многонационального состава ее населения она представляется особо актуальной. Как отмечается в литературе, "демократическое общество существует для людей (народа), в интересах наиболее полного удовлетворения потребностей законопослушной части населения. Чтобы удовлетворять потребности населения территории, региона, страны, необходимо, по крайней мере, знать количество и состав этого населения" <1>. Решению указанной задачи, в частности, служит система государственной регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания. Данный вид государственной регистрации уходит своими историческими корнями в институт прописки, воплощавший в советский период идею тотального государственного контроля миграционными (в широком смысле) процессами. Появившись как правовая форма учета населения жилищными органами, система прописки к 1932 г. стала элементом единой паспортной системы и была передана в ведение органов внутренних дел. С 1933 по 1935 г. уведомительный характер прописки постепенно меняется на разрешительный, превращая последнюю в форму прямого государственного управления. Реализованная в рамках жесткой разрешительной системы, прописка не просто ограничивала, а сводила на нет всякую возможность определения гражданином своего места жительства помимо воли государства.

<1> Страхов А.Ф. Концепция создания интегрированной системы учета населения // КомпьюЛог. 1998. N 1.

Изменение системы взаимоотношений между государством и личностью в ходе политической и экономической реформ в конце XX в., провозглашение личности, ее прав и свобод главной ценностью в Российском государстве потребовали принципиального изменения подходов к построению системы учета населения. В соответствии с ч. 1 ст. 27 Конституции Российской Федерации <2> каждый, кто законно находится на территории РФ, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Указанное право отнесено к числу естественных прав и свобод личности, реализация которых может сопровождаться введением обоснованных ограничений в соответствии с основаниями и порядком, установленными ст. ст. 55 (ч. 3) и 56 Конституции Российской Федерации: ограничение права на выбор места жительства может вводиться только федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства <3>. Таким образом, создание системы учета населения как объективно необходимого элемента государственного управления возможно лишь при соблюдении условий ограничения прав, установленных ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.

<2> Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 25.12.1993.
<3> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1998 г. N 4-П "По делу о проверке конституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 года N 713" // СЗ РФ. 1998. N 6. Ст. 783.

Правовую основу регистрационного учета населения заложил Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 г. "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" <4>. Этот Закон установил ряд конститутивных элементов государственной регистрации, а именно: уведомительный характер регистрации, требования к перечню документов и информации, предоставляемой для регистрации, а также отсутствие правоустанавливающего значения государственной регистрации. Кроме того, в Законе были закреплены конкретные основания, при которых возможно ограничение права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации. Таким образом, были созданы правовые предпосылки для создания эффективного механизма учета населения, построенного на принципах баланса частных и публичных интересов. Однако достичь баланса в полной мере удалось далеко не сразу в связи с тем, что нормативное регулирование правового механизма государственной регистрации определялось на уровне органа исполнительной власти. В итоге созданная в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. N 713 <5> система регистрации отражала в первую очередь интересы субъекта управления и оказалась максимально бюрократизированной и удобной для регистрирующего органа исполнительной власти. Усилиями органов исполнительной власти был, по сути, восстановлен разрешительный режим регистрации, преодолевать который на протяжении ряда лет вынужден был Конституционный Суд Российской Федерации <6>.

<4> Закон РФ от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" (с изм. от 18 июля 2006 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 32. Ст. 1227.
<5> Правила регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. N 713 (с изм. от 28 марта 2008 г.) // СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2939; РГ. 09.04.2008.
<6> Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное место жительство в названные регионы" // СЗ РФ. 1996. N 16. Ст. 1909.

Проблема усугублялась и на уровне российских субъектов. Отнесение административного законодательства к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции России) дало возможность корректировать регистрационный режим на уровне регионального нормотворчества, отражающего интересы субъектов Федерации. Такие перекосы привели к установлению четырех типов региональных режимов регистрации. Тип первый - принятие собственных нормативных правовых актов, прямо, открыто и вопреки федеральному законодательству ограничивающих регистрацию граждан и неграждан России по месту жительства и пребывания, а также привязывающих реализацию прав и свобод к наличию местной регистрации. Тип второй - принятие собственных нормативных правовых актов, ограничивающих регистрацию завуалированно, путем увязывания регистрации с нормами гражданского и жилищного законодательства (норма жилой площади, режим жилого помещения); классическим примером здесь служит Москва. Тип третий - установление специальных условий регистрации по месту пребывания лиц из стран СНГ, но не граждан Российской Федерации. Тип четвертый - номинальное использование только федерального законодательства.

Нарушение конституционного права на свободу передвижения, свободный выбор места пребывания и места жительства органами государственной власти обусловлены не только противоречием нормативных актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству, регулирующему данное конституционное право, но и не соответствующей закону правоприменительной практикой. Основная причина, на наш взгляд, состоит в том, что на сегодняшний день существует известное противоречие между сущностью административно-правового института регистрации и функциональным назначением органа, ее осуществляющего. В силу существующей потребности (выражаемого органом интереса) в решении текущих управленческих задач, стоящих перед органами регистрационного учета, регистрация неизбежно будет приспосабливаться к решению этих задач, подчиняясь распорядительной деятельности, осуществляемой соответствующим органом методами, далеко не всегда адекватными сущности регистрации. В итоге последняя превращается в процедуру выдачи разрешений, а сфера отношений, к которым относятся объекты регистрации, рискует перейти из сферы, регулируемой на основании принципа общего дозволения, в сферу частного дозволения и общего запрета.

Выраженный государственным органом интерес в непосредственном распорядительстве не является субъективной категорией. Это определенная общественная потребность, уравновесить которую с потребностью индивидов должно право посредством системы правоотношений по государственному контролю и надзору за деятельностью регистрационных органов. Контроль и надзор, осуществляемые органами исполнительной власти, прокуратуры, уполномоченным по правам человека и судебными органами, направлены на обеспечение тождества фактически осуществляемой регистрационными органами деятельности установленному законом ее качеству как деятельности регистрационной, а не распорядительной. Без участия внешнего регулятора регистрационные органы системно обеспечить это тождество не в состоянии. Регистрационные органы управления, в отличие от юрисдикционных, не являются независимыми от вышестоящих органов, осуществляя, кроме того, свою деятельность в рамках административной и политической конъюнктуры.

На сегодняшний день действующее законодательство определяет два вида регистрации индивидуальных субъектов административно-правовых отношений: регистрация по месту пребывания и регистрация по месту жительства. Для осуществления данных видов регистрации необходим определенный перечень документов: документ, удостоверяющий личность; заявление установленной формы о регистрации; документ, являющийся основанием для проживания гражданина в указанном жилом помещении (договор найма (поднайма), социального найма, заявление лица, предоставившего гражданину жилое помещение, иной документ, подтверждающий право гражданина на проживание в жилом помещении); для военнообязанных граждан необходимо предоставление документов, подтверждающих их постановку на учет; письменное согласие лиц, имеющих право собственности или право пользования указанным жилым помещением.

Представление гражданином соответствующих документов порождает у органа регистрационного учета не право, а обязанность зарегистрировать гражданина в жилом помещении, которое он избрал местом своего жительства. Введение же дополнительных требований о представлении каких-либо иных документов является незаконным, что было подтверждено Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1998 г. N 4-П. Граждане, прибывшие для временного проживания в жилых помещениях, не являющихся их местом жительства, на срок свыше 90 дней, обязаны по истечении указанного срока обратиться к должностным лицам, ответственным за регистрацию, и представить необходимые для регистрации документы. Органы регистрационного учета в трехдневный срок со дня поступления документов регистрируют в установленном порядке этих граждан и выдают им свидетельство о регистрации по месту пребывания. Регистрация граждан по месту пребывания в гостинице, санатории, доме отдыха, пансионате, кемпинге, больнице, на туристической базе, а также в ином подобном учреждении осуществляется по их прибытии администрацией этих учреждений на основании документов, удостоверяющих личность.

В первоначальной редакции п. 10 Правил ограничивал срок регистрации по месту пребывания 6 месяцами; тем самым срок временного пребывания был поставлен в зависимость не от волеизъявления гражданина, а от усмотрения органов регистрационного учета (органов миграционного ведомства или местной администрации). Данный пункт являлся предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. Его Постановлением от 2 февраля 1998 г. N 4-П данный пункт Правил признан неконституционным. В мотивировочной части Постановления указано, что установление срока, по истечении которого гражданин обязан покинуть место пребывания, является вмешательством органов исполнительной власти и других органов регистрационного учета в гражданские, жилищные и иные правоотношения, складывающиеся на основе согласия сторон, и ограничивает конституционное право граждан на свободу выбора места пребывания и жительства. Срок нахождения в том или ином месте временного пребывания должен определяться самим гражданином. Его установление государством недопустимо, поскольку означает ограничение волеизъявления при выборе места пребывания. При этом по смыслу Закона РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" определение гражданином места своего пребывания и срока нахождения в нем не обязательно связано с наличием соответствующего жилого помещения в качестве места пребывания.

Процедура регистрации граждан по месту жительства имеет ряд особенностей по сравнению с вышеизложенной процедурой регистрации граждан по месту пребывания. Во-первых, изменение места жительства связано со снятием с регистрационного учета по прежнему месту жительства, о чем делается соответствующая отметка в паспорте. Во-вторых, срок для обращения за регистрацией составляет 7 дней со дня прибытия на новое место жительства. Должностные лица, ответственные за регистрацию, в 3-дневный срок со дня обращения граждан передают документы, необходимые для регистрации, вместе с адресными листками прибытия и формами статистического учета в органы регистрационного учета. Органы регистрационного учета в 3-дневный срок со дня поступления документов регистрируют граждан по месту жительства и производят в их паспортах отметку о регистрации по месту жительства. Гражданам, регистрация которых производится по иным документам, удостоверяющим личность, выдается свидетельство о регистрации по месту жительства.

Существующий в настоящее время механизм регистрации граждан не предусматривает возможности отказа в регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания: п. п. 12, 21 Правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, в которых первоначально были определены основания для такого отказа гражданам Постановлением Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1998 г. N 4-П, были признаны не соответствующими Конституции России. Впоследствии они были исключены из Правил Постановлением Правительства РФ от 14 августа 2002 г. <7>. Таким образом, сложилась ситуация, когда в законодательных актах не предусмотрено возможности органам регистрационного учета отказать гражданам в регистрации.

<7> Постановление Правительства РФ от 14 августа 2002 г. N 599 "О внесении изменений и дополнений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" (с изм. от 27 ноября 2006 г.) // Российская газета. 31.08.2002.

Полагаем, что полная утрата органами регистрационного учета контрольной функции не вполне оправданна, ибо в условиях российской действительности может привести к нарушению прав и законных интересов собственников жилых помещений, в которых регистрируются граждане (например, в случае регистрации гражданина в отсутствие соглашения с собственниками жилых помещений и т.п. субъектами - при регистрации по месту пребывания или непредставлении документа - основания для вселения при регистрации по месту жительства); судебный контроль за соблюдением норм гражданского и жилищного законодательства при вселении в жилые помещения, находящиеся в частной собственности граждан и юридических лиц, не всегда эффективен в силу его недостаточной оперативности и последующего характера.