Мудрый Юрист

Государственная корпорация - специфика правового регулирования

Цимерман Юлий Соломонович, советник управляющего директора филиала АО "Ренова Менеджмент АГ" (Швейцария) в Российской Федерации. Профессор МГЮА. Доктор юридических наук, заслуженный юрист РСФСР. Специалист по хозяйственному праву.

Родился 6 ноября 1931 г. в г. Винница. В 1953 г. окончил Одесский государственный университет им. И.И. Мечникова.

Автор более 100 статей по проблемам правового регулирования хозяйственной деятельности, организации правовой работы в народном хозяйстве и следующих книг: "Управление отраслью промышленности" (1980); "Производственная единица - правовое положение и хозяйственные связи" (1983); "Хозяйственные связи производственных объединений" (1988).

Создание государственных корпораций вызвало продолжающуюся и в настоящее время дискуссию <1>, в том числе о роли государства в экономике, о самой возможности присутствия государства на рынке.

<1> См.: Семенов А., Серегина Т. Особенности правового положения государственной корпорации // Право и экономика. 2008. N 2; Курбатов А. Государственная корпорация как организационно-правовая форма юридического лица // Хозяйство и право. 2008. N 4; Богданов Е. Правовой режим имущества государственной корпораций // Хозяйство и право. 2008. N 5; Кудашкин В.В. Мифы и реальность госкорпораций // ЭЖ-Юрист. 2008. N 24; Ефимова Л. О правовой природе госкорпораций // Хозяйство и право. 2008. N 8.

Некоторые представители, главным образом бизнеса, полагают, что роль государства в экономике должна быть прописана. Об этом, в частности, говорил Президент Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП) А.Н. Шохин на встрече Президента РФ Д.А. Медведева с членами бюро правления РСПП. Естественно, возникает вопрос: в какой стране с развитой рыночной экономикой бизнес может ставить вопрос подобным образом? На мой взгляд, ни в какой. Как отметил Президент РФ на этой встрече, по его мнению, никаких четких обязательств государства перед бизнесом в концепции долгосрочного развития страны до 2020 г. прописывать не нужно <2>.

<2> См.: Бизнесмены атаковали Медведева // Независимая газета. 2008. 9 апреля.

На вопрос корреспондента, полезно ли для экономики создание государственных корпораций, А.Н. Шохин ответил: "Государство, конечно, вправе присутствовать в секторах, связанных с национальной безопасностью. Но их надо обозначить" <3>. По сути, речь идет о том же: необходимо определить "рамки" присутствия государства в экономике. Отсюда следует, что за пределами этих "рамок", по мнению А.Н. Шохина, государству делать нечего. С этим согласиться нельзя хотя бы потому, что меняются важнейшие стратегические направления, определяющие экономический потенциал государства, и это отражается на объемах его рыночного присутствия.

<3> См.: Бархатная удавка для большого бизнеса // Аргументы и факты. 2008. N 6.

Была также дискуссия по вопросу: для чего было необходимо создавать государственные корпорации, если их функции могут выполнять коммерческие структуры? Дело в том, что коммерческие структуры эти функции выполнять не могут. Это связано со многими причинами. Во-первых, из-за отсутствия у них огромных инвестиций, которые необходимо вложить для перехода к модернизации ключевых отраслей промышленности. Во-вторых, нельзя не учитывать, что бизнес никогда не разместит свои инвестиции в те отрасли экономики, эффект от вложения в которые будет (если будет!) через неопределенное время. Подобного рода риски (финансовые, экономические, юридические, маркетинговые, производственные, экологические и др.) бизнесу ни к чему. Это не недостаток бизнеса, а его суть, так как цель бизнеса - скорейшее получение прибыли. На это направлена дивидендная политика большинства акционерных компаний. Значит, в эти отрасли экономики должно пойти государство, которое обязано не только декларировать необходимость перехода к инновационной политике, но и решать вопросы, в том числе организационно-правового плана, обеспечивающие такой переход. У государства нет другого выхода, как вкладывать средства для создания инновационного общества.

Первый вице-премьер И.И. Шувалов, выступая на Петербургском международном экономическом форуме 8 июня 2008 г., возразил тем, кто высказывался против чрезмерного вмешательства государства в экономику. "В инновационном обществе избыток государства так же "опасен", как и его недостаток, - отметил он. - Мы считаем, что госкорпорации нужны как раз для регулирования там, где рыночные агенты самостоятельно действовать не могут" <4>.

<4> См.: Комсомольская правда. 2008. 9 июня.

Другое дело, что вопрос может быть поставлен в иной плоскости. Не может ли государство инвестировать ресурсы в действующие организационно-правовые формы - акционерные общества, унитарные предприятия, общества с ограниченной ответственностью, т.е. могло ли государство использовать указанные организационно-правовые формы для решения глобальных задач рыночной экономики? Конечно, государство могло быть учредителем акционерного общества и в связи с этим участвовать в его уставном капитале, как это предусмотрено п. 4 ст. 7 Федерального закона "Об акционерных обществах".

Государство могло дополнительно передать огромную собственность в управление унитарным предприятиям, однако ни первым, ни вторым государство не воспользовалось по ряду объективных причин, важнейшими из которых, на мой взгляд, являются следующие.

Акционерные общества как коммерческие организации основной целью ставят получение прибыли. Однако такая цель не может обеспечить реализацию поставленной государством задачи по переходу на инновационную экономику. Для акционерного общества характерна значительная регламентированность законом сроков проведения управленческих и иных аспектов деятельности, обязательных отношений с рядом центральных органов управления. Нарушение этих сроков означает появление конфликтных ситуаций, разрешаемых в судебных инстанциях. Для принятия глобальных решений, когда государство вкладывает в структуру миллиардные суммы, позволяющие обеспечить реализацию целей, это неприемлемо.

Что касается унитарных предприятий, то, во-первых, это также коммерческие организации, с учетом своих особенностей; во-вторых, идет ли речь об унитарных предприятиях, основанных на праве хозяйственного ведения (федеральные государственные предприятия), либо об унитарных предприятиях, основанных на праве оперативного управления (федеральные казенные предприятия), но образовавшаяся по результатам их деятельности часть прибыли перечисляется собственнику и учитывается в соответствии с Бюджетным кодексом РФ в доходах бюджета; в-третьих, управление унитарными предприятиями осуществляется единолично руководителем, который организует выполнение решений собственника; в-четвертых, унитарные предприятия существенно ограничены в распоряжении имуществом, которое государственное предприятие не вправе продавать, сдавать в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника имущества государственного предприятия. Если же речь идет о федеральных казенных предприятиях, то они вправе распоряжаться имуществом предприятия только с согласия Правительства РФ или уполномоченного им федерального органа исполнительной власти.

Мы останавливаемся так подробно на правовом статусе унитарных предприятий только по той причине, что их имущество формируется государством - собственником указанного имущества. Это напоминает порядок формирования имущества государственных корпораций. Однако особенности, о которых было упомянуто выше, позволяют сделать вывод, что действующие организационно-правовые формы предприятий не могли быть использованы для реализации целей, которые государство поставило для модернизации экономики.

Таким образом, требовалось создание организации такой организационно-правовой формы, которая бы сочетала возможность осуществления предпринимательской деятельности, но лишь для достижения целей, ради которых она создана, и соответствующих этим целям стратегических задач, но при этом была бы лишена недостатков.

В результате Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" был дополнен ст. 7.1 в редакции Федерального закона от 8 июля 1999 г. N 140-ФЗ, которая предусматривала возможность создания не предусмотренной Гражданским кодексом РФ государственной корпорации как некоммерческой организации со своей индивидуальной структурой управления, которая для достижения определенных целей может осуществлять предпринимательскую деятельность.

Первая государственная корпорация - Агентство по реструктуризации кредитных организаций (АРКО), была ликвидирована в июле 2004 г., и Федеральным законом от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ была создана действующая до настоящего времени государственная корпорация - Агентство по страхованию вкладов. В течение 2007 г. были созданы еще шесть государственных корпораций вследствие принятия Законов "О банке развития" (далее - ГК "Банк"), "О Российской корпорации нанотехнологий" (далее - ГК "Нанотехнологий"), "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" (далее - ГК "Фонд"), "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи" (далее - ГК "Олимпийский"), "О Государственной корпорации "Ростехнология" (далее - ГК "Ростехнология"), "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" (далее - ГК "Росатом").

Создание государственных корпораций не означает, что только государство может быть эффективным управленцем. Оно означает только то, что другого варианта не было. Указанная организационно-правовая форма не лишена недостатков, и прежде всего в плане непрозрачности в управлении ресурсами. Но и теория, и практика не знают идеальных организационно-правовых форм управления. И в Законы об акционерных обществах, об обществах с ограниченной ответственностью постоянно вносятся изменения и дополнения, отражающие обобщенную практику их применения. И в законы о создании государственных корпораций также необходимо будет внести изменения и дополнения. Это обычный законодательный процесс.

Важнейшими проблемами, которые служат предметом дискуссии, являются следующие: госкорпорация как юридическое лицо и собственность госкорпорации на переданное ей Российской Федерацией имущество.

***

Федеральным законом от 12 января 1996 г. "О некоммерческих организациях", законами о создании госкорпораций предусмотрено, что они являются юридическими лицами. Однако при анализе этого факта нельзя не обратить внимания на два обстоятельства. Первое обстоятельство состоит в том, что не все признаки юридического лица свойственны госкорпорациям. Речь идет, например, о ст. 65 ГК РФ ("О несостоятельности (банкротстве) юридического лица") и Федеральном законе от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) юридического лица", которые не распространяются на госкорпорации; о ст. 52 ГК РФ, так как учредительными документами госкорпорации не являются ни устав, ни учредительный договор и устав, ни общее положение о госкорпорации, так как каждое из них действует на основании специального закона о ее создании (целесообразно это или нет - другой вопрос); о ст. 56 ГК РФ, поскольку ответственность, например, ГК "Росатом" по обязательствам распространяется не на все принадлежащее ей имущество, поскольку Законом о ее создании предусмотрено, что на имущество, перечень которого утверждается Правительством, взыскание не может быть обращено; о п. 1 и п. 2 ст. 60 ГК РФ, поскольку при реорганизации (например, ГК "Росатом") согласие кредиторов на перевод их требований не требуется. Госкорпорации могут быть реорганизованы или ликвидированы на основании специального федерального закона, определяющего порядок и сроки реорганизации или ликвидации. При этом указанный Федеральный закон должен определить порядок использования имущества корпорации после ее ликвидации. Что же касается ГК "Росатом", то при ее ликвидации имущество поступает в федеральную собственность без установления такого порядка. При ликвидации ГК "Фонд" (либо до окончания периода ее деятельности, если средства Фонда в полном объеме, предназначенные для осуществления его деятельности, будут использованы) средства, оставшиеся после удовлетворения требований кредиторов к Фонду, перечисляются в федеральный бюджет в порядке, установленном Законом о создании ГК "Фонд". На ГК "Банк" как на юридическое лицо не распространяются основные положения законодательства о банках и банковской деятельности, которые характерны для банков - юридических лиц.

Приведенные примеры позволяют сделать вывод: госкорпорация как юридическое лицо обладает определенной спецификой в сравнении с организацией - юридическим лицом.

Второе обстоятельство, и в этом состоит специфика госкорпораций, заключается в том, что все госкорпорации выполняют большой объем публичных функций. Так, ГК "Росатом" обеспечивает проведение государственной политики в ряде областей, осуществляет оперативно-правовое регулирование и выполняет иные функции публичного характера. Совместно с Министерством обороны РФ ежегодно представляет Президенту РФ доклад о состоянии ядерного оружейного комплекса Российской Федерации, заключает международные договоры межведомственного характера по вопросам, входящим в ее компетенцию. В числе основных функций ГК "Ростехнология" значится привлечение инвестиций в организации различных отраслей промышленности, а также участие в реализации государственной политики в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами и государственной программы вооружения. Целью ГК "Нанотехнология" является содействие реализации государственной политики в сфере нанотехнологий; одной из целей ГК "Банк" служит повышение конкурентоспособности экономики Российской Федерации. ГК "Фонд" для осуществления возложенных на нее функций осуществляет взаимодействие с субъектами фонда и не входит в гражданские правоотношения ни с юридическими, ни с физическими лицами. Целью деятельности ГК "Олимпстрой" является осуществление управленческих и иных общественно-полезных функций, необходимых для проведения XXII зимних Олимпийских игр. Таким образом, государственные корпорации, с одной стороны, являются хозяйствующими субъектами, а с другой - выполняют функции органов управления. Выполнение публичных управленческих функций, функций в области государственного управления, не свойственных юридическому лицу в его нынешнем значении, является не менее важным в реализации той государственной идеи, для которой и созданы госкорпорации, чем вступление их в гражданские правоотношения.

Если в соответствии со ст. 91 ГК РФ высшим органом управления общества с ограниченной ответственностью - наиболее распространенной формой юридического лица в Российской Федерации (85% юридических лиц зарегистрировано в организационно-правовой форме ООО) и в соответствии со ст. 103 ГК РФ высшим органом управления акционерного общества является общее собрание участников (акционеров), то этот орган управления в госкорпорациях вообще отсутствует, а высшим органом управления госкорпорации является наблюдательный совет (совет директоров), председатель которого назначается Президентом РФ (ГК "Росатом", ГК "Ростехнология") или Правительством РФ (ГК "Олимпстрой", ГК "Нанотехнология" и ГК "Фонд"), председателем наблюдательного совета ГК "Банк" является Председатель Правительства РФ, а председатель совета директоров ГК "Агентство" избирается советом директоров по представлению Правительства РФ. Аналогичный порядок назначения единоличных исполнительных органов госкорпораций - президента или генерального директора. Генеральный директор ГК "Агентство" назначается на должность советом директоров по представлению председателя совета директоров.

Количественный и персональный состав наблюдательного совета и коллегиального исполнительного органа - правления госкорпорации определяется Президентом РФ или Правительством РФ. Таким образом, управление госкорпорацией как юридическим лицом существенно отличается от управления такими юридическими лицами, как акционерное общество или общество с ограниченной ответственностью.

Применительно к госкорпорации мы имеем дело с юридическим лицом, выполняющим не только частные, но и значительные публичные функции, которые позволяют эффективно реализовать частные функции. Организационно-правовую форму госкорпорации нельзя осмыслить, используя только понятие юридического лица в его нынешнем понимании.

Ситуация, когда юридическое лицо выполняет публичные функции, анализировалась многими учеными. Однако единого мнения по этой проблеме не выработано. По мнению Е.А. Суханова, "юридические лица, в которых Российская Федерация и/или ее субъекты являются единственными либо заведомо господствующими участниками, преследуют в первую очередь цели удовлетворения определенных общественных (публичных) потребностей (в сфере транспорта, связи, энергетики и др.), а не ограничения собственной имущественной ответственности. Полный контроль публичного собственника за их деятельностью делает в большой степени формальным их статус как юридических лиц частного права" <5>. Таким образом, Е.А. Суханов делает акцент на полном контроле публичного собственника.

<5> См.: Суханов Е.А. Проблемы правового регулирования отношений публичной собственности и новый Гражданский кодекс. Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика / Отв. ред. А.Л. Маковский. М., 1998. С. 219, 220.

В связи с этим возникают вопросы: кто определяет, является ли контроль публичного собственника полным? что в принципе означает полный контроль? это 100%-ный контроль? а если он менее 100%?

Из аргументации Е.А. Суханова следует, что поскольку в госкорпорациях речь не идет о полном контроле публичного собственника, то их статус как юридических лиц частного права не является формальным, т.е. статус госкорпорации является реальным статусом обычного юридического лица. С этим согласиться нельзя по соображениям, о которых речь шла выше.

Оставаясь на тех же цивилистических позициях, более четко высказался В.П. Мозолин, который полагает, что, с одной стороны, "действующее гражданское законодательство не предусматривает категории публичных юридических лиц". С этим следует согласиться. С другой стороны, по его мнению, "нет необходимости вводить категорию публичного юридического лица и в будущем" <6>. С этим согласиться нельзя, так как при такой постановке вопроса неясно, как определить статус хозяйственной структуры, выполняющей частноправовые и публично-правовые функции.

<6> См.: Мозолин В.П. Современная доктрина и гражданское законодательство. М.: Юстицинформ, 2008. С. 99, 100.

Интересный анализ этой проблемы провел В.Е. Чиркин, который сформулировал признаки юридического лица, выполняющего публичные функции - юридического лица публичного права <7>.

<7> См.: Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М.: Норма, 2007. С. 76, 94.

Л. Ефимова, соглашаясь с категорией "юридическое лицо публичного права", полагает, что эту категорию "допустимо использовать для обозначения группы юридических лиц, целью создания которых является "решение общих дел". Для достижения этой цели они могут наделяться властными полномочиями" <8>.

<8> См.: Ефимова Л. О правовой природе госкорпораций // Хозяйство и право. 2008. N 8. С. 65, 66.

Разделяя теорию юридического лица публичного права, которыми являются госкорпорации, хотелось лишь заметить следующее: масштабность и особая важность задач, выполняемых госкорпорациями, позволяет мне сделать вывод, что юридические лица публичного права, организационно-правовой формой которых являются госкорпорации, должны обладать властными полномочиями, перечень которых, учитывающий специфику госкорпорации, определяется при их создании. Для госкорпорации, выполняющей значительный объем публичных функций, реализации только правоспособности юридического лица частного права будет недостаточно.

Представляется, что при кодификации законодательства о госкорпорации следует учесть указанные обстоятельства.

***

Проблема собственности, пожалуй, одна из центральных при анализе госкорпораций. Это и понятно, так как имущество, переданное Российской Федерацией госкорпорациям в виде имущественного взноса Российской Федерации, как это предусмотрено и Федеральным законом "О некоммерческих организациях", и федеральными законами о создании всех госкорпораций, становится их собственностью. Общий лейтмотив критиков создания госкорпораций следующий: идет ликвидация государственной собственности, происходит ее приватизация. С этим выводом согласиться нельзя.

Процесс отчуждения государственной собственности в собственность частную, в собственность юридических лиц нам известен, и он носит название "приватизация". Однако при приватизации отчуждение имущества носит возмездный характер. Ни законодательство, ни практика его применения не знает безвозмездной приватизации. Поэтому из анализа передачи Российской Федерацией имущества госкорпорациям понятие "приватизация" должно быть исключено, поскольку возмездность здесь не предусматривается. При передаче государственного имущества госкорпорациям речь не идет о трансформации государственной собственности в частную, как полагают некоторые авторы. Нельзя согласиться с мнением об отнесении права собственности госкорпорации к числу частной собственности юридических лиц <9>. Оно не вытекает из Федерального закона "О некоммерческих организациях".

<9> См.: Семенов А., Серегина Т. Указ. соч. С. 8.

Собственнику, как это предусмотрено п. 1 ст. 209 ГК РФ, принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам. И действительно, Федеральным законом "О некоммерческих организациях", законами о госкорпорациях подчеркивается их право в соответствии с целями своей деятельности совершать все виды сделок, приобретать и реализовывать ценные бумаги, имущественные и неимущественные права, предоставлять займы, осуществлять инвестиции в российские и иностранные организации, отчуждать находящееся в собственности имущество, сдавать имущество в аренду и т.д. Однако имеется два "но". Первое "но" заключается в том, что имуществом, принадлежащим госкорпорациям на праве собственности, оно может распоряжаться не вообще, как это вправе делать юридические лица, а только для достижения целей своей деятельности, предусмотренной законами о создании госкорпораций. Так, ГК "Ростехнология" вправе совершать все виды сделок, приобретать и реализовывать ценные бумаги, имущественные и неимущественные права, а также выдавать поручительства за третьих лиц и представлять займы, но только для достижения одной конкретной цели, указанной в ч. 1 ст. 3 Закона о "Ростехнологии". Эта же госкорпорация вправе участвовать в уставных капиталах хозяйственных обществ, имуществе иных некоммерческих организаций, но только если целью их деятельности являются разработка, производство и экспорт высокотехнологичной промышленной продукции. ГК "Нанотехнология" осуществляет финансирование проектов в сфере нанотехнологий, предусматривающих внедрение нанотехнологий или производство продукции в сфере наноиндустрии, но только для достижения целей своей деятельности. ГК "Банк" приобретает доли (акции, паи) в уставном капитале хозяйственных обществ, а также инвестиционных и паевых инвестиционных фондов, но опять-таки только постольку, поскольку это служит достижению целей Внешэкономбанка. ГК "Росатом" вправе за счет своего имущества участвовать в уставных капиталах хозяйственных обществ, а также в других организациях, но только в порядке, установленном федеральным Законом о создании корпорации.

Таким образом, говорить о неограниченной возможности госкорпорации осуществлять по своему усмотрению правомочия собственника нельзя, так как госкорпорация в отношении принадлежащего ей имущества связана целями своей деятельности. Здесь нет своего усмотрения. Это усмотрение законодателя, которое прописано в каждом законе о создании госкорпорации.

Второе "но" заключается в том, что в акционерном обществе, в обществе с ограниченной ответственностью участвовать в принятии решения общим собранием может только акционер (участник). Состав совета директоров (наблюдательного совета) акционерного общества также состоит в основном из акционеров. В основном, так как член совета директоров (наблюдательного совета) по Закону об акционерных обществах может не быть акционером, но количественно в совете директоров акционеров значительно больше, чем не акционеров. Поэтому орган управления АО или ООО ассоциируется с этим юридическим лицом, выполняя функции применительно к своей компетенции. В госкорпорации ситуация несколько иная. Да, наблюдательный совет и правление госкорпорации являются органами юридического лица. Но особый порядок их создания позволяет сделать вывод, что решения о распоряжении значительной частью имущества госкорпорации принимают назначаемые представители властных структур. Например, к компетенции наблюдательного совета ГК "Ростехнология" и ГК "Нанотехнология" относится принятие решений о заключении сделки и/или нескольких взаимосвязанных сделок, связанных с приобретением, отчуждением либо возможностью отчуждения ГК имущества, балансовая стоимость которого составляет 1% и более балансовой стоимости активов госкорпорации. Аналогичное право имеет и наблюдательный совет ГК "Олимпстрой", однако речь здесь идет об имуществе, балансовая стоимость активов которого составляет до 10% балансовой стоимости активов. Указом Президента РФ от 1 июля 2008 г. N 1052 "Вопросы государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной продукции "Ростехнологии" полномочия наблюдательного совета в указанной области расширены и ему предоставлено право утверждать перечень совершения сделок, влекущих отчуждение недвижимого имущества госкорпорации <10>.

<10> См.: Российская газета. 2008. 16 июля.

Наблюдательный совет ГК "Банк" принимает решение по этому вопросу, когда речь идет об имуществе, балансовая стоимость которого составляет 10% и более размера собственных средств (капитала) Внешэкономбанка. Только наблюдательный совет этой госкорпорации принимает решение о размещении временно свободных средств в банковские вклады. Наблюдательный совет ГК "Нанотехнология" определяет количественные ограничения на приватизацию. Наблюдательный совет ГК "Росатом" принимает решение о заключении сделки, стоимость имущества которого превышает установленный наблюдательным советом размер, а перечень имущества госкорпорации, совершение сделок с которым вообще подлежит согласованию с Правительством РФ, утверждает Правительство РФ.

Таким образом, специфика создания органов управления госкорпораций из представителей властных структур, которые распоряжаются весомой частью имущества госкорпораций, не позволяет сделать вывод, что распоряжение собственностью принадлежит госкорпорации.

Анализируя проблему госкорпораций и касаясь того, что решения о совершении сделок с имуществом принимают наблюдательные советы госкорпораций и даже Правительство РФ, А. Курбатов делает вывод, что "в данной ситуации единый подход при правовом регулировании отсутствует" <11>. Это, конечно, так, но мне представляется, что главное здесь заключается в том, что при такой ситуации не только госкорпорация распоряжается имуществом.

<11> См.: Курбатов А. Государственная корпорация как организационно-правовая форма юридического лица // Хозяйство и право. 2008. N 4. С. 116.

В то же время нельзя не учитывать, что третьи лица вступают в правоотношения с госкорпорацией как с собственником, который отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ей имуществом.

Е. Богданов считает, что "передача государством имущества в собственность государственных корпораций не преобразовывает государственную собственность в частную. Данное имущество остается государственной собственностью и находится одновременно у двух собственников: самого государства и государственной корпорации" <12>.

<12> См.: Богданов Е. Правовой режим имущества государственной корпорации // Хозяйство и право. 2008. N 5. С. 115.

Представляется, что формулировка п. 1 ст. 7.1 Закона о некоммерческих организациях, признающего, что имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерации, является собственностью государственной корпорации, не позволяет согласиться с выводом Е. Богданова о том, что данное имущество остается государственной собственностью и находится одновременно у двух собственников: государства и государственной корпорации. Полагаю, что парадоксальность правового статуса госкорпорации заключается в том, что, с одной стороны, она и только она является собственником всего находящегося на ее балансе имущества, но, с другой стороны, распоряжение им осуществляет как госкорпорация, так и не являющееся собственником государство.

***

Следующая проблема, связанная с созданием госкорпораций, - это привлечение капитала бизнес-структур. Несмотря на огромные бюджетные средства, передаваемые в виде имущественного взноса Российской Федерации в госкорпорации, для реализации намеченных целей их недостаточно. Большинство госкорпораций ставит перед собой задачу привлечь денежные средства бизнеса. Более того, по мнению главы ГК "Роснанотех", соотношение государственных средств и средств бизнеса должно составить 1:7, т.е. соинвестирование в проекты. Естественно, что риски бизнеса в инновационной сфере должны быть компенсированы. Речь идет о финансовых и экономических рисках (изменение валютных курсов, процентных ставок, цен на сырье и энергию; возможные изменения налогового законодательства, экспортных и импортных пошлин; изменения в трансфертной схеме ценообразования; финансовое состояние контрагентов; изменение тарифов естественных монополий и др.); о маркетинговых рисках (проблемы/перебои с поставщиками сырья, готовой продукции, увеличение затрат на транспортировку и др.); о юридических рисках (попытка передела собственности, изменения в законодательстве, проблемы с лицензированием, ответственность перед третьими лицами и др.); о производственных рисках (аварии, трудовые конфликты, ремонт оборудования и др.); об экологических рисках (пожары, взрывы, природные катаклизмы и катастрофы, штрафы и пени за загрязнение окружающей сферы, воздуха, водных ресурсов и др.).

Угроза возможных рисков бизнеса приводит к однозначному выводу: риски требуют компенсации. Она может быть разной: возможно, требуется определить договорной процент для бизнеса пропорционально вложенному им капиталу. Возможна передача в собственность бизнесу каких-то создаваемых объектов, о чем должны быть заключены соответствующие соглашения, возможны государственные гарантии и поддержка. Ясно одно: госкорпорации должны быть открыты для бизнеса и ему должны быть созданы все необходимые условия для эффективной работы и получения прибыли.

Представляется, что эксперимент, решение о котором приняло Правительство РФ, о передаче в управление частным компаниям двух федеральных целевых программ (ФЦП), объем финансирования которых превышает 600 млрд. руб., - ФЦП социального и экономического развития Дальнего Востока и ФЦП подготовки научных кадров в части создания стимулов бизнесу - также может быть использован при привлечении инвестиций бизнеса в госкорпорации.

***

Реализация масштабных задач, стоящих перед госкорпорациями, требует эффективного управления ими. Однако в случаях, когда авторы рассматривают вопрос управления государственными корпорациями, они ограничиваются лишь анализом "аппаратных" органов управления - наблюдательного совета (совета директоров), правления и генерального директора (председателя, президента) <13>. Это делать необходимо, но недостаточно.

<13> См.: Курбатов А. Указ. соч. С. 118, 119.

С точки зрения сложности управления госкорпорации можно разделить на две группы. Первая группа - монохозяйствующие субъекты. К ней следует отнести пять госкорпораций: ГК "Нанотех", ГК "Банк", ГК "Арко", ГК Фонд", ГК "Олимпстрой". Их система управления не отличается особой сложностью, так как она включает лишь филиалы и представительства, хотя и не исключено наличие юридических лиц, право на создание которых имеют ГК "Олимпстрой", ГК "Банк" и ГК "Нанотех".

Ко второй группе следует отнести две госкорпорации: ГК "Росатом" и ГК "Ростехнология". Их отличительная особенность - крупные хозяйственные системы, в состав которых входят сотни хозяйствующих субъектов различных организационно-правовых форм и разной хозяйственной направленности. Так, в состав ГК "Ростехнология" Российская Федерация передала более 180 федеральных государственных унитарных предприятий, преобразуемых в открытые акционерные общества, 228 открытых акционерных обществ, включающих в том числе внешнеэкономические объединения, оборонные предприятия, предприятия машиностроения, металлургической, медицинской и других отраслей промышленности, научно-исследовательские институты, конструкторские бюро, пансионаты. Такое количество предприятий было далеко не во всех министерствах СССР. Естественно, управление ими в условиях четкого регулирования законами входящих в систему государственных корпораций акционерных обществ должно осуществляться с учетом этих законов. Время покажет, какие при этом возникнут проблемы.

Аналогичная и, пожалуй, более сложная структура управления в ГК "Росатом", в состав которой входят холдинг ОАО "Атомэнергопром" с акционерными обществами и федеральными государственными унитарными предприятиями, преобразуемыми в открытые акционерные общества, 15 предприятий и организаций ядерного оружейного комплекса, 11 институтов фундаментальной и прикладной науки, семь отраслевых вузов, семь предприятий и организаций в сфере ядерной и радиационной безопасности.

Управление входящими в состав указанных госкорпораций акционерными обществами может осуществляться по двухзвенной системе управления: общество - госкорпорация или трехзвенной системе управления: общество - холдинг - госкорпорация.

В первом варианте возможны два варианта управления. Первый, когда акционерные общества не передают госкорпорации полномочия единоличного исполнительного органа акционерного общества. В этом случае госкорпорация в соответствии с правами, предоставленными ей законом, и с соблюдением Федерального закона "Об акционерных обществах" осуществляет управление акционерными обществами. При этом госкорпорация должна учитывать, что у акционерного общества нет вышестоящей организации. Однако возможен и второй вариант, когда госкорпорация в соответствии с договором, заключенным с акционерным обществом, будет выполнять функции управляющей организации, которая осуществляет права и исполняет обязанности единоличного исполнительного органа акционерных обществ в том объеме и с теми ограничениями, которые установлены уставами этих обществ, иными внутренними документами обществ, принятыми или одобренными общим собранием акционеров обществ. В этом случае, с одной стороны, госкорпорация будет осуществлять по отношению к акционерному обществу все права, предоставленные ей законом, но с соблюдением Федерального закона "Об акционерных обществах", а с другой стороны она как управляющая организация будет осуществлять управление всей текущей деятельностью управляемого общества и решать все вопросы, отнесенные уставом управляемого общества и действующим законодательством к компетенции единоличного исполнительного органа акционерного общества.

Иначе будет решаться проблема управления при трехзвенной системе управления. Здесь надо иметь в виду, что законодательством проблема правового статуса холдинговой организации не определена <14>. Поэтому экономико-правовые отношения между холдингом и госкорпорацией будут регулироваться в соответствии с определенными законом правомочиями госкорпорации, которая по существу является вышестоящим органом холдинга. Управление с использованием холдинговой модели предполагается использовать в ГК "Ростехнология". Как сообщает ее генеральный директор С. Чемезов, "все передаваемые предприятия будут объединены более чем в 30 холдингов" <15>.

<14> О правовом положении холдингов см.: Шиткина И.С. Холдинги: правовое регулирование и корпоративное управление. М.: Волтерс Клувер, 2006.
<15> См.: Чемезов С. Капитал // Коммерсантъ. 2008. 14 июля.

Анализ правомочий госкорпорации и ее органов управления позволяет сделать вывод о том, что независимо от моделей звенности управления госкорпорация в соответствии с законом, с одной стороны, наделена полномочиями по отношению ко всей системе. Так, в соответствии с Законом о ГК "Атом" и ГК "Ростехнология" она утверждает основные направления деятельности и финансово-экономические показатели деятельности корпорации, финансовый план деятельности корпорации, принимает решения об участии корпорации в уставных капиталах хозяйственных обществ, а также в других организациях и определяет условия такого участия и др. С другой стороны, госкорпорация решает свои аппаратные вопросы: утверждает положения о правлении, о ревизионной комиссии, утверждает аудиторскую организация, заключает трудовой договор с генеральным директором и др.

Многозвенность управления, многоотраслевая структура указанных госкорпораций требуют постоянного совершенствования их центрального аппарата, имея в виду четкое и обоснованное определение ответственности функциональных подразделений за принимаемые решения.

***

Надо отметить и следующую проблему. Законодательная техника правового регулирования статуса госкорпораций не выдерживает критики. Ее авторы не сочли для себя возможным использовать советский опыт регулирования деятельности таких органов управления, как министерства СССР. Суть этого регулирования заключалась в том, что общие для всех министерств положения были сосредоточены в Общем положении о министерствах СССР, а особенности - в Положении о конкретном министерстве. Если бы этот подход учитывался при подготовке законов о госкорпорациях, то не было бы необходимости в каждом из них предусматривать множество одинаковых статей и загромождать в связи с этим текст каждого закона.

Представляется необходимым давать более четкие формулировки в законах о госкорпорациях, определяющих, в частности, их полномочия. Так, к полномочиям наблюдательного совета ГК "Росатом" относится принятие решения по принципиальным вопросам деятельности подведомственных предприятий. Неясно, кто определяет, является ли вопрос принципиальным, что следует понимать под предприятием, так как в числе основных понятий, используемых в Законе о ГК "Росатом", есть понятие "учреждение", "общества", "организации", но нет понятия "предприятие".

К числу полномочий ГК "Росатом" в области государственного управления использования атомной энергии относится проведение проверок акционерных обществ. Естественно, возникает вопрос: каким образом могут быть реализованы предписания госкорпорации руководителю акционерного общества по результатам проверок с тем, чтобы при этом не нарушался Федеральный закон "Об акционерных обществах"? Этот же вопрос возникает при реализации полномочий генерального директора корпорации при издании приказов, положений, инструкций и распоряжений по вопросам деятельности корпорации.

Имеются и другие проблемы, на наличие которых обращают внимание и законодатели, и ученые - юристы, экономисты. Это и отсутствие контроля за деятельностью госкорпорации, в частности, за расходованием средств (исключение составляет ГК "Росатом", в Законе о создании которой предусмотрено, что Счетная палата РФ и иные государственные органы в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляют контроль над деятельностью корпорации), и о возможности контроля со стороны Федеральной антимонопольной службы не только за входящими в состав госкорпораций акционерными обществами и холдингами, но и самой госкорпорацией, недостаточно четкие формулировки целей госкорпорации.

Представляется, что совершенствование законодательства о госкорпорациях пройдет два этапа: первый - в самое ближайшее время, когда будут внесены уточнения в законы о создании госкорпораций, и второй через 2 - 3 года, когда будет проведен анализ практики работы государственных корпораций и, безусловно, возникнут новые проблемы, требующие законодательного урегулирования.