Мудрый Юрист

Рост налогового потенциала территорий как способ сокращения различий в социально-экономическом развитии субъектов РФ

Гаджиева М.А., аспирантка кафедры "Налоги и налогообложение" ДГУ.

Вследствие географических и историко-экономических предпосылок уровень пространственной неоднородности российской экономики является одним из самых высоких в мире. Плотность населения, объемы валового внутреннего продукта на душу населения, климатические условия, природные ресурсы и т.п. - по всем этим и многим другим показателям регионы Российской Федерации (какой бы критерий ни использовался при их выделении) различаются сильнее, чем в любой другой стране. Так, межрегиональные различия по показателю ВВП в России более чем в шесть раз выше, чем в европейских странах, что предполагает качественно иную роль регионального фактора и в процессах проведения экономических преобразований <1>.

<1> Бурьков С.М. Механизм интеграции регионов России в систему мировой экономики // Экономика региона. 2005. N 2. С. 51.

Сравнительная оценка социально-экономического положения регионов позволяет выделить в качестве приоритетной проблемы совершенствования межбюджетных отношений необходимость уменьшения дифференциации социально-экономического развития субъектов Федерации.

Проблемы ослабления региональной дифференциации могут решаться разными путями.

Первый - использование мер господдержки, дополняющих и стимулирующих рыночную активность в слабых регионах. Второй - формирование собственного финансового, налогового потенциала региона.

Выделяя методы выравнивания для обеспечения развития регионов, многие исследователи в этой области различают два основных направления выравнивания: вертикальное и горизонтальное.

Вертикальное выравнивание ориентировано на преодоление несбалансированности между бюджетами разных уровней и увязано в основном с разграничением функций по уровням власти и обеспечением необходимости соответствия между функциями и источниками финансирования, необходимыми для их выполнения <2>.

<2> Алиев В.Г. Формирование механизма межбюджетного регулирования. Махачкала, 2000. С. 101.

Суть горизонтального выравнивания заключается в обеспечении равных финансовых возможностей для получения населением стандартного (для данных условий) набора социально необходимых жизненных услуг путем преодоления бюджетных диспропорций между регионами. Что может реализоваться, во-первых, посредством подтягивания уровня доходности региональных бюджетов до средних по стране показателей; во-вторых, путем гарантированного обеспечения определенных объемов расходов по установленному перечню государственных услуг. Однако в чистом виде эти подходы не реализуются.

Для решения проблемы выравнивания межрегиональных диспропорций были сформированы:

Однако на сегодняшний день сложилась следующая ситуация: чем ниже темпы роста экономики региона и наполняемости бюджета, которые, в свою очередь, связаны не только с объективными причинами, но и плохой организацией работы администрации и финансовых органов, тем большую финансовую поддержку ему оказывает федеральный бюджет. А регионы, наращивающие свой налоговый потенциал, в результате получают сокращение финансовой помощи, что сводит на нет все их усилия.

Новации, как отмечает заместитель Министра финансов РФ А.Г. Силуанов, подготовлены в русле Бюджетного послания Президента РФ на 2007 г. и Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в 2006 - 2008 гг. <3>, суть которых заключается в том, что при расчете дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов с динамично растущей экономикой за базу принимается не достигнутый им высокий уровень, а среднероссийский показатель роста. То есть прогнозируемые доходы таким регионам будут просчитаны в меньшем объеме, чем они сложатся по факту, в результате чего помощь из федерального бюджета будет больше, чем если бы ее объем определяли по старому принципу.

<3> Межбюджетные отношения-2007: регионы получат больше денег. Интервью заместителя Министра финансов РФ А.Г. Силуанова // Финансы. 2006. N 9. С. 3.

Таким образом, межбюджетные трансферты будут стимулировать субъекты Федерации зарабатывать собственные средства, стремиться к наращиванию своего налогового потенциала, а не создавать иждивенческие настроения.

Налоговый потенциал характеризуется экономической структурой региона и его обеспеченностью налогооблагаемыми ресурсами, определяемой налоговыми базами <4>.

<4> Коломиец А.Л. Анализ концептуальных подходов и методов оценки налогового потенциала регионов // Налоговый вестник. 2000. N 2. С. 2.

Ряд авторов предлагают считать этот показатель как отношение налоговых доходов бюджетной системы к внутреннему региональному продукту (ВРП). Однако использование данной методики крайне затруднено. Это связано с тем, что, во-первых, расчет ВРП сложен, а во-вторых, квартальные и годовые оценки ВРП многократно корректируются и конечные числа порой отличаются на 20% от первоначальной оценки.

Другая точка зрения сводится к тому, что налоговым потенциалом нужно считать максимально возможную сумму поступлений налогов в условиях действующего налогового законодательства. Очевидно, что сложность расчета этого показателя и низкая достоверность полученного значения снижают ценность такого подхода к определению налогового потенциала.

Наконец, ряд специалистов считают, что налоговый потенциал - это максимально возможная в условиях действующего налогового законодательства сумма начислений налогов. Последняя учитывает суммы налогов, подлежащих уплате в рассматриваемом периоде, и доначисленные налоги по результатам контрольной работы налоговых органов.

Учитывая, что потенциал (от лат. potentia - сила) обозначает возможности либо средства, которые могут быть использованы, понятием "налоговый потенциал" можно охарактеризовать такие возможности привлечения налогов в бюджет <5>.

<5> Алехин С.Н. Методика оценки налогового потенциала территорий // СПС "КонсультантПлюс".

К сожалению, такой важнейший показатель экономики до сих пор не является общепризнанным экономическим показателем, а методика его роста окончательно не разработана.

При оценке налогового потенциала целесообразно разграничивать два аспекта данного понятия: налоговый потенциал в узком и широком смысле.

Налоговый потенциал в узком смысле - это финансовые ресурсы, которые подлежат аккумулированию в бюджет через налоговые платежи в соответствии с действующей в стране системой налогообложения.

Налоговый потенциал в широком смысле представляет собой совокупность финансовых ресурсов, которая может быть эффективно мобилизована через налогообложение в системе "население - хозяйство - территория", в координатах которой протекают основные процессы жизнедеятельности общества в границах региона. То есть это максимум налоговых поступлений, которые может при идеальных условиях обеспечить территория.

На процесс формирования налогового потенциала региона оказывают существенное влияние следующие ключевые блоки <6>:

<6> Волошина А.Н., Федорова Т.И. Анализ налогового потенциала Белгородской области и пути повышения эффективности его использования // СПС "КонсультантПлюс".

Первый блок - нормативно-законодательный, к которому относятся налоговое законодательство, структура и полномочия налоговых органов, система налогового контроля и, что особенно важно для оценки налогового потенциала, налоговые ставки. При этом нормативный блок дифференцируется на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

В свете долгосрочной стратегии налоговой политики Правительства РФ на постепенное создание либеральной налоговой системы с 2001 г. вступила в действие часть 2 Налогового кодекса Российской Федерации (НК РФ), позволившая снизить налоговую нагрузку на налогоплательщиков и повысить ответственность налоговых органов за развитие налогового потенциала региона и увеличение собираемости налогов <7>.

<7> Там же.

На региональном уровне нормативный блок определяется комплексом основных положений, возведенных в ранг общепринятых и юридически оформленных требований и правил, соблюдение которых является обязательным для всех субъектов налогового права региона.

Второй блок - экономический, связанный с основными макроэкономическими параметрами развития реального сектора экономики, влияющего на развитие налоговой базы региона и налоговую нагрузку в целом и по отраслям экономики.

Третий блок - происходящие в бюджетно-налоговом законодательстве изменения в отчислениях налогов в разные уровни бюджетов.

Доходы консолидированного бюджета области (как субъекта Федерации) состоят из собственных доходов, т.е. полностью или частично закрепленных на постоянной основе за региональными и местными бюджетами налогов и иных платежей; отчислений от регулирующих налогов, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) на очередной финансовый год, а также на долгосрочную перспективу (не менее чем три года) безвозмездных либо возмездных перечислений в разных формах из средств вышестоящего бюджета.

Безусловно, закрепленные налоги имеют преимущества перед регулирующими в части укрепления собственной доходной базы региона, однако надо учитывать, что немногие субъекты РФ имеют экономическую базу для этого. Необходимо разумное сочетание закрепленных и регулирующих налогов. Снижение нормативов отчислений от регулирующих налогов или полная их отмена восполняются на местах не увеличением доли собственных доходов, а дотационными формами межбюджетного регулирования.

Результаты исследований, проводимых в области межбюджетных отношений, показывает, что более 80% налоговых доходов региональных и местных налогов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Установление единых нормативов отчислений в бюджеты субъектов Федерации без учета особенностей и специфики территорий практически не способствуют выравниванию уровня их развития, приводят к росту количества дотационных бюджетов. В Российской Федерации в связи с резким различием регионов по уровню экономического развития, как отмечает Х.М. Мусаева, целесообразно дифференцировать нормативы отчислений от регулирующих налогов по субъектам Федерации, но при этом должны применяться единые критерии дифференциации <8>.

<8> Мусаева Х.М. Формирование механизма налогового регулирования экономики. Махачкала, 2001. С. 108.

Нельзя забывать, что налоговые органы, являясь активными проводниками налоговой политики, преследуют ее основную цель - постоянный поиск путей увеличения налоговых доходов в бюджеты всех уровней. То есть эффективно организованная работа налоговых органов влияет на рост налогового потенциала территорий.

В ходе мероприятий налогового администрирования налоговые органы способствуют развитию симулирующей функции межбюджетных отношений и в немалой мере способны противостоять элементам иждивенчества органов власти на местах, принимая меры по привлечению средств в бюджеты в соответствии с их потенциальными возможностями <9>.

<9> Алехин О.Н., Федорова Е.А., Черных И.А. Территориальные налоговые органы на современном этапе развития экономики России // Государство. Экономика. 2006. Ст. 126.

В свою очередь, эффективное решение задачи оценки налогового потенциала как на региональном уровне, так и на местном возможно при использовании данных, которые содержатся в отчетных формах налоговых органов. Эти сведения можно признать достаточно надежными, поскольку территориальные налоговые органы подают их в ФНС России регулярно. Кроме того, руководители налоговых органов несут ответственность за полноту и достоверность указанной информации <10>.

<10> Алехин С.Н. Методика оценки налогового потенциала территорий // СПС "КонсультантПлюс".

В настоящее время существует множество методов оценки налогового потенциала территории, каждый из которых имеет как достоинства, так и недостатки.

Количественное определение налогового потенциала необходимо в первую очередь для повышения обоснованности рассчитываемой налоговой нагрузки на экономику региона либо муниципального образования.

Еще одним фактором, влияющим на доходную базу регионов, является регулирование вопросов совместного ведения в области налогообложения, то есть распределение налоговых полномочий по вопросам установления и введения региональных и местных налогов между центром и субъектами РФ.

В соответствии с Конституцией право субъектов РФ по установлению налогов всегда носит производный характер, поскольку субъекты РФ связаны общими принципами, установленными государством, то есть права субъектов РФ сводятся к возможности вводить на своей территории налоговые платежи согласно закрытому перечню, установленному на уровне Федерации. То есть регионы не имеют право устанавливать дополнительные налоги для увеличения собственной доходной базы.

Оправданием для явного смещения федеральных полномочий в сторону их расширения по отношению к полномочиям субъектов РФ и органов местного самоуправления может являться лишь то, что местное самоуправление является еще весьма слабо и неравномерно развитым институтом <11>.

<11> Карасев М.Н. Налоговая политика и правовое регулирование налогообложения в России. М.: Вершина, 2004. С. 127.

Однако, как отмечает М.Н. Карасев, в результате тотального ограничения налоговых полномочий органов власти регионального и муниципального уровня возникает ситуация, при которой отсутствуют экономическая инициатива и инвестиционная активность снизу. Что, в свою очередь, влияет на возможный рост налогового потенциала территорий.

Необходимость в предоставлении органам власти субфедерального уровня определенной самостоятельности при установлении и введении соответствующих налогов и сборов во многом связана с рядом проблем, обусловленных характером социально-экономического развития, особенностями исторического различных регионов и других местных особенностей.