Мудрый Юрист

Проблемы статуса административных комиссий в аспекте разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами

Замотаева Е.К., доцент кафедры конституционного и муниципального права Государственного университета - Высшей школы экономики, кандидат юридических наук.

В настоящее время усиливается законодательная активность субъектов Российской Федерации в сфере разграничения полномочий между ними и Российской Федерацией по вопросам административного законодательства. Так, ряд субъектов Федерации <1> через свои законодательные (представительные) органы уже выступили в Государственной Думе с инициативой наделения субъектов Российской Федерации полномочием по образованию административных комиссий в целях привлечения к административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Это предполагалось сделать за счет включения указанного полномочия в перечень полномочий, финансируемых за счет средств бюджетов субъектов Федерации (без учета субвенций из федерального бюджета), содержащийся в статье 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. <2> N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <3>, с возможностью передачи данного полномочия органам местного самоуправления.

<1> Республика Хакасия, Кемеровская, Кировская, Ростовская области.
<2> Нормативные правовые акты приводятся по состоянию на 1 сентября 2008 г.
<3> Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 42. Ст. 5005; 2008. N 30. Ч. 1. Ст. 3613.

Одной из юридических предпосылок внесения соответствующих законопроектов в нижнюю палату российского парламента стал содержащийся в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" <4> запрет передачи органами государственной власти субъектов РФ органам местного самоуправления государственных полномочий по образованию административных комиссий (абз. 4 п. 18).

<4> Российская газета. 2007. 8 декабря.

Прежде чем провести юридический анализ данной ситуации с точки зрения действующего законодательства, дадим краткий исторический обзор появления административных комиссий, вспомним об их правовой природе и предназначении.

Административные комиссии возникли в РСФСР в 1929 г. В соответствии с Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 3 июня 1929 г. они образовывались при городских или районных Советах и районных исполнительных комитетах. С 1931 г. создание таких комиссий становится обязательным. Повсеместно административные комиссии при исполкомах местных Советов депутатов трудящихся были учреждены Указом Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. "О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке". В 1961 - 1962 гг. указами Президиумов Верховных Советов союзных республик были утверждены специальные нормативные акты, регулирующие организацию и деятельность административных комиссий <5>. В РСФСР таким актом стало Положение об административных комиссиях при исполнительных комитетах районных, городских Советов депутатов трудящихся и о порядке производства по делам об административных нарушениях, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 30 марта 1962 г. <6>.

<5> См.: Клюшниченко А.П., Шергин А.П. Административные комиссии. М.: Юрид. лит., 1975. С. 4 - 5.
<6> Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1962. N 13. Ст. 166.

В советское время статус административных комиссий получил весьма детальную разработку в законодательстве <7>. В результате издания Указа от 21 июня 1961 г. административные комиссии при исполкомах местных Советов "стали основой системы органов административной юрисдикции" <8>. Они являлись коллегиальными органами, создаваемыми специально для рассмотрения и разрешения дел об административных правонарушениях. Комиссии рассматривали значительную часть дел об административных правонарушениях, ответственность за которые устанавливалась актами высших органов государственной власти и государственного управления Союза ССР, союзных и автономных республик, а также решениями местных Советов депутатов трудящихся и их исполкомов <9>. Впоследствии это нашло отражение и в Кодексе РСФСР об административных правонарушениях (далее - КоАП РСФСР) <10>.

<7> См.: Бахрах Д.Н. Административная ответственность. Пермь, 1966. С. 167.
<8> Клюшниченко А.П., Шергин А.П. Указ. соч. С. 5.
<9> Там же.
<10> Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1984. N 27. Ст. 909.

В юридической литературе называются три основные особенности правового положения административных комиссий как элементов советской административно-юрисдикционной системы:

  1. комиссии являлись органами межведомственной компетенции и состояли при органах общей компетенции - исполкомах местных Советов. Для них не было характерно сочетание надзорных и юрисдикционных полномочий, как для большинства ведомственных, отраслевых органов административной юрисдикции. Они осуществляли исключительно юрисдикционные функции;
  2. комиссии - коллегиальные органы, их деятельность имела "последовательно коллегиальный характер";
  3. комиссии рассматривали самые разнообразные дела, в отличие от ведомственных, отраслевых органов, которым присуща определенная специализация <11>. В этом смысле административные комиссии можно назвать юрисдикционными органами универсальной компетенции.
<11> Клюшниченко А.П., Шергин А.П. Указ. соч. С. 7 - 9.

Из сказанного видно, что зарождение и становление административных комиссий как органов административной юрисдикции изначально происходило при местных органах власти.

Перейдем к действующему российскому законодательству и посмотрим, как изменился статус данных комиссий.

Прежде всего хотелось бы отметить, что, несмотря на то, что административные комиссии сохранены в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) <12> в качестве органов административной юрисдикции, их полномочия ограничены по сравнению с КоАП РСФСР. Теперь они вправе рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных исключительно законами субъектов РФ и в пределах полномочий, установленных этими законами, но не КоАП РФ (подп. 4 п. 2 ст. 22.1 КоАП РФ). Со вступлением в силу нового КоАП <13> указанные комиссии "утратили свой статус основного звена в системе административной юрисдикции и лишились права рассматривать дела об административных правонарушениях федерального значения..." <14>. Таким образом, в настоящее время они разрешают дела об административных правонарушениях "регионального значения".

<12> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 1. Ч. 1. Ст. 1.
<13> 1 июля 2002 г.
<14> Винаркевич И.Р., Полянский И.А. Административная ответственность (законодательство субъектов Российской Федерации): Учеб. пособие. Хабаровск: Изд-во "Магеллан", 2005. С. 146 - 147.

Более того, статус комиссий почти не определяется в КоАП РФ, в отличие от КоАП РСФСР; сказано только, что они создаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. Такое самоустранение федерального законодателя от регламентации правового положения административных комиссий не вполне оправданно с точки зрения конституционно установленного разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в сфере административного и административно-процессуального законодательства. Как известно, последнее находится в совместном ведении Федерации и ее субъектов (п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), а значит, по соответствующим вопросам должны издаваться федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации (ч. 2 ст. 76). Исходя из этого, следует поддержать позицию о том, что деятельность названных комиссий должна быть урегулирована федеральным законодательством <15>. В этих целях предлагается даже принять Федеральный закон "Об общих принципах организации и деятельности административных комиссий" <16>. Такого закона на сегодняшний день нет, и неизвестно, будет ли он принят в ближайшее время. А пока субъекты Российской Федерации, пользуясь правом "опережающего правового регулирования" по вопросам, входящим в сферу совместного ведения, и в силу прямого предписания КоАП РФ принимают свои законодательные акты об административных комиссиях. Указанные законы есть в большинстве субъектов Федерации, и комиссии реально функционируют на соответствующих территориях.

<15> См.: Хорьков В.Н. Актуальные проблемы законодательного регулирования деятельности административных комиссий // Правоведение. 2003. N 1. С. 78; Савин В.Н. О некоторых проблемах законодательного регулирования административной ответственности в субъекте Российской Федерации // Гражданин и право. 2000. N 2. С. 19.
<16> См.: Хорьков В.Н. Указ. раб.

В некоторых субъектах Российской Федерации (Хабаровский и Приморский края; Амурская, Сахалинская области и др.) органами административной юрисдикции являются: мировые судьи, рассматривающие важнейшие дела; органы отраслевой и специальной компетенции, рассматривающие профильные дела; административные комиссии, рассматривающие основную массу дел об административных правонарушениях <17>. Данная модель, по словам И.Р. Винаркевича и И.А. Полянского, восприняла традиции советской административно-юрисдикционной системы, для которой были характерны: 1) отнесение к компетенции судов дел об административных правонарушениях, представляющих, как правило, большую общественную опасность и по степени общественной опасности граничащих с преступлениями; 2) особый вид контрольно-надзорной деятельности - государственный инспекционный контроль и надзор, которые носят узкоспециализированный характер; 3) наличие административных комиссий в качестве основного звена административно-юрисдикционной системы <18>. Некая преемственность прослеживается и в том, что региональное законодательство позволяет отнести рассматриваемые комиссии к субъектам административной юрисдикции общей и межотраслевой компетенции. Они являются коллегиальными органами и создаются для рассмотрения и разрешения дел об административных правонарушениях, т.е. осуществляют исключительно юрисдикционные функции. Отсюда видно, что современные административные комиссии сохранили в целом предназначение и основные черты юридической природы своих советских предшественниц. Есть, правда, и существенные различия в их правовом положении.

<17> См.: Винаркевич И.Р., Полянский И.А. Указ. соч. С. 138.
<18> Там же.

Во-первых, компетенция нынешних комиссий значительно сужена, о чем говорилось выше. Во-вторых, они образуются не при исполнительных комитетах местных Советов, а при исполнительных органах местного самоуправления - местных администрациях, которые, как известно, не входят в систему органов государственной власти. Это, пожалуй, самое важное и принципиальное изменение, произошедшее в статусе комиссий в постсоветский период, которое позволяет характеризовать их как негосударственных (муниципальных) субъектов административной юрисдикции.

По мнению отдельных авторов, правовой статус указанных комиссий можно считать определившимся после вступления в силу Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <19>, п. 8 ст. 37 которого предусматривает возможность создания отраслевых (функциональных) и территориальных органов местной администрации <20>. Однако сторонниками данной точки зрения делается следующая оговорка: "В научной литературе так и не сложилось определенное мнение о том, как следует определять административные комиссии и другие органы административной юрисдикции муниципального уровня. В ряде случаев они обозначаются как "муниципальные органы административной юрисдикции", в других - прямо называются органами местного самоуправления" <21>. Думается, что такая неопределенность не случайна. Ее порождают пробелы и противоречия действующего законодательства. Назовем только некоторые из них.

<19> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822; 2008. N 24. Ст. 2790.
<20> См.: Винаркевич И.Р., Полянский И.А. Указ. раб. С. 147.
<21> Там же. С. 147 - 148.

Самой главной, на наш взгляд, проблемой является своеобразная двойственность юридической природы административных комиссий. С одной стороны, они выступают в качестве негосударственных элементов административно-юрисдикционной системы <22>, с другой - осуществляют юрисдикционную деятельность, т.е. особый вид государственной деятельности, выполняемый от имени государства уполномоченными государственными органами и должностными лицами.

<22> Из этого правила есть исключения. Например, в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге административные комиссии образуются при исполнительных органах государственной власти. См.: Закон г. Москвы от 18 декабря 2002 г. N 66 "О коллегиальных органах по рассмотрению дел об административных правонарушениях в городе Москве" // Тверская, 13. 2003. 28 января; 2005. 29 сентября; Закон Санкт-Петербурга от 22 апреля 2004 г. N 211-35 "Об административных комиссиях Санкт-Петербурга" // Вестник администрации Санкт-Петербурга. 2004. N 5; Санкт-Петербургские ведомости. 2005. 5 июля.

Если исходить из того, что комиссии принадлежат к разряду муниципальных органов, то порядок их формирования, а также иные вопросы организации и деятельности должны решаться, согласно п. 3 ст. 34 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в уставах муниципальных образований, а не в законах субъектов Российской Федерации, как закреплено в КоАП РФ. Однако в юридической литературе подчеркивается, что, несмотря на то, что административные комиссии являются негосударственными органами, регулирование их деятельности муниципальными актами незаконно <23>. Так, "исполнительные органы местного самоуправления, которые сами не являются государственными, не вправе своими актами определять порядок реализации государственных (юрисдикционных. - Е.З.) полномочий другими органами местного самоуправления, в частности административными комиссиями" <24>.

<23> См.: Хорьков В.Н. Указ. соч. С. 82 - 83.
<24> Там же. С. 83.

Необходимым признаком органа местного самоуправления является наличие собственных полномочий по решению вопросов местного значения (п. 1 ст. 2, п. 1 ст. 34 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Между тем, как видно из главы 3 Закона, рассмотрение дел об административных правонарушениях к вопросам местного значения не относится. В то же время привлечение к административной ответственности, безусловно, одна из основных функций административных комиссий <25>.

<25> См.: Клюшниченко А.П., Шергин А.П. Указ. раб. С. 19 - 37.

Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство не допускают участия органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления, за исключением установленных в законе случаев (п. 4 ст. 34 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Такие случаи определены в п. 5 и 11 ст. 37 указанного Закона и не предусматривают иных форм участия органов государственной власти в образовании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления. Несмотря на это, в некоторых субъектах Российской Федерации органы государственной власти принимают непосредственное участие в формировании административных комиссий, функционирующих на территориях муниципальных образований соответствующих субъектов Федерации <26>.

<26> См., например: статьи 14.2 - 14.3 Закона Приморского края от 5 марта 2007 г. N 44-КЗ "Об административных правонарушениях в Приморском крае" // Ведомости Законодательного Собрания Приморского края. 2007. 6 марта; 2008. 14 мая.

Сказанное позволяет сделать вывод о том, что правовой статус административных комиссий, установленный в законах субъектов Российской Федерации, не в полной мере согласуется со статусом органа местного самоуправления, закрепленным в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Еще раз обратим внимание на то, что формирование структур муниципальной власти относится к ведению органов местного самоуправления, к их собственным полномочиям либо полномочиям населения муниципального образования. Внесенные в Государственную Думу законопроекты об изменении статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусматривают возможность передачи полномочий субъектов Федерации по образованию административных комиссий органам местного самоуправления. Возникает вопрос: для чего это нужно, если комиссии являются не государственными, а муниципальными органами власти?

Тем не менее региональное законодательство уже идет по пути наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями субъектов Российской Федерации по формированию (созданию) и обеспечению (организации) деятельности административных комиссий, но делается это в разных формах. В одних субъектах данная возможность прямо закреплена в законах об административных комиссиях <27>, в других - только указывается в названных законах на необходимость принятия специального Закона о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями субъекта Российской Федерации по формированию (созданию) и обеспечению (организации) деятельности комиссий <28>, в-третьих, такие законы уже приняты и действуют <29>. Но, несмотря на то что "многие субъекты Российской Федерации приняли свои законы по вопросам наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями...", "нерешенность многих проблем на федеральном уровне не позволяет им обеспечить полноту и системность этой деятельности" <30>.

<27> См., например: статья 1 Закона Сахалинской области от 30 апреля 2004 г. N 500 "Об административных комиссиях в Сахалинской области" // Губернские ведомости. 2004. 12 мая; 2006. 8 ноября; пункт 2 статьи 1 Закона Республики Калмыкия от 26 ноября 2004 г. N 162-111-З "Об административных комиссиях в Республике Калмыкия" // Хальмг Унн. 2004. 9 декабря; 2007. 28 февраля.
<28> См.: статья 14 Закона Республики Адыгея от 9 января 2007 г. N 54 "Об административных комиссиях Республики Адыгея" // Советская Адыгея. 2007. N 5. 13 января; Ведомости ГС - Хасэ Республики Адыгея. 2008. 23 апреля.
<29> См.: Закон Республики Башкортостан от 10 октября 2006 г. N 354-з "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Республики Башкортостан по созданию и обеспечению деятельности административных комиссий" // Республика Башкортостан. 2006. 17 октября; 2008. 5 марта; Закон Республики Дагестан от 8 декабря 2006 г. N 72 "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов государственными полномочиями Республики Дагестан по созданию и организации деятельности административных комиссий" // Дагестанская правда. 2006. 16 декабря.
<30> Пылин В.В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления // Государство и право. 1999. N 9. С. 15 - 16.

Помимо прочего, на уровень местного самоуправления должны передаваться в установленном порядке государственные полномочия по рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях. Поскольку комиссии образуются в целях привлечения к административной ответственности, они являются органами административной юрисдикции, т.е. занимаются административно-юрисдикционной деятельностью. Выше уже упоминалось, что эта деятельность представляет собой особую разновидность деятельности государства, осуществляемую уполномоченными государственными органами и должностными лицами. Чтобы органы местной администрации, не входящие в систему органов государственной власти, могли ее выполнять, они должны наделяться соответствующими государственными полномочиями. Об этом свидетельствует и то обстоятельство, что принятие законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях относится к ведению и расходным обязательствам субъектов Федерации (подп. 39 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"). Соответственно компетенция и расходные обязательства субъектов предполагают и применение принятых законов. Подтверждается это и сложившейся судебной практикой. В частности, в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 4 февраля 2004 г. по делу N 47-Г03-30 <31> изложена правовая позиция, согласно которой "производство по делам об административных правонарушениях и применение мер административного принуждения является выполнением государственных полномочий и не входит в компетенцию органов местного самоуправления, если выполнение этих полномочий законом субъекта Российской Федерации в установленном порядке не передано органам местного самоуправления". Напомним, что в советское время такой проблемы не возникало ввиду того, что административные комиссии учреждались при исполкомах местных Советов - исполнительно-распорядительных органах местных органов государственной власти и части системы органов государственного управления в стране.

<31> Документ не опубликован // СПС "КонсультантПлюс".

Для субъектов Российской Федерации на практике невозможен иной механизм реализации законодательства об административных правонарушениях, кроме наделения органов местного самоуправления полномочиями по применению указанного законодательства. При обширных территориях деятельность органов государственной власти субъектов Федерации не может эффективно осуществляться во всех городах, районах и поселениях. В связи с этим объективно требуется децентрализация осуществления административно-юрисдикционных государственных функций, и субъекты Российской Федерации передают органам местного самоуправления государственные полномочия по применению законов об административных правонарушениях и необходимые финансовые средства <32>. К сожалению, действующее региональное законодательство пока не изобилует примерами подобной передачи полномочий, которая является скорее исключением, чем правилом <33>. Вместе с тем, если соответствующие полномочия не будут делегированы местным администрациям, под сомнение ставится не только компетенция, но и правомерность существования самих административных комиссий. Именно поэтому в Федеральном законе "Об общих принципах организации и деятельности административных комиссий" предлагается установить, что "административные комиссии при исполнительных органах местного самоуправления, являясь негосударственными органами, применяя административные наказания, реализуют государственные полномочия" <34>.

<32> Винаркевич И.Р., Полянский И.А. Указ. раб. С. 144 - 145.
<33> См., например: Закон Хабаровского края от 30 ноября 2005 г. N 328 "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Хабаровского края по применению законодательства об административных правонарушениях" // Приамурские ведомости. 2005. 21 декабря; 2007. 18 декабря; Закон Алтайского края от 12 июля 2005 г. N 54-ЗС "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями в области создания и функционирования административных комиссий при местных администрациях", по которому передается в том числе такое организационно-юрисдикционное полномочие, как определение перечня должностных лиц местного самоуправления, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии с Законом Алтайского края "Об административной ответственности за совершение правонарушений на территории Алтайского края" (подп. 2 п. 2 ст. 1) // Алтайская правда. 2005. 21 июля; 2007. 9 октября.
<34> Хорьков В.Н. Указ. соч. С. 78, 83.

Мы рассмотрели основные проблемы, возникающие в сфере правового регулирования и в практике функционирования административных комиссий. Чтобы их избежать, следует продуманно и последовательно проводить политику совершенствования российской административно-юрисдикционной системы. Неотъемлемой частью этой политики должно стать построение четкого, слаженного и внутренне непротиворечивого массива правовых норм во главе с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Наиболее оптимальной и отвечающей современным условиям представляется модель правового регулирования, в соответствии с которой основы статуса административных комиссий, а также общие принципы наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями по их формированию и организации деятельности, рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях определяются федеральным законодательством <35>, а более детальная регламентация, на базе федеральных законов и с учетом местной специфики, осуществляется законодательными актами субъектов Российской Федерации.

<35> Подробнее о видах отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления (общеобязательные и порученные полномочия, государственные обязанности), а также порядке законодательного оформления их передачи см.: Пылин В.В. Указ. соч. С. 16 - 17.

(Статья подготовлена при информационной поддержке компании "КонсультантПлюс".)