Мудрый Юрист

Правовое регулирование независимости и самостоятельности органов местного самоуправления в обеспечении общественной безопасности

Суворов И.В., соискатель Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Современный институт местного самоуправления в России ведет свою историю с принятия в 1990 г. Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". Прошедшие с того момента почти два десятилетия, конечно, недостаточный срок для того, чтобы завершился этап его становления. Тем более в масштабах нашей обширной страны. В организации деятельности муниципальных органов на сегодняшний день отмечаются многие недостатки, и большая их доля непосредственно связана с несовершенством соответствующей правовой базы.

Пробелы правового регулирования в сфере обеспечения общественной безопасности муниципальными органами складываются вокруг нескольких проблемных вопросов. Одним из них является вопрос самостоятельности деятельности органов местного самоуправления.

Самостоятельность - это основной принцип построения органов местного самоуправления, который часто используется в определении этого института. Так, В.И. Фадеев полагает, что "местное самоуправление - это система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное (под свою ответственность) решение населением вопросов местного значения, управления муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории" <1>.

<1> Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994. С. 33.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" констатирует: местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 1).

Вместе с тем регламентированная законом самостоятельность органов местного самоуправления носит достаточно умозрительный характер. При реализации на практике этот принцип вступает в коллизии с нормами иных нормативных актов, которые сводят к минимуму свободу и независимость муниципальных органов. Наиболее отчетливо подобная тенденция отмечается в сфере обеспечении общественного порядка.

Следовало бы ожидать, что в отношении данных вопросов органы местного самоуправления свободны в выборе методов и средств их решения, независимы от внешнего влияния и функционируют исключительно под свою ответственность. Однако законодатель идет по иному пути. По своему содержанию вопросы местного значения представляют собой функции, исполнение которых обязательно для муниципальных органов.

К тому же на сегодняшний день действует большое число правовых актов, где детализируется сущность выполняемых на местном уровне функций. Тем самым законодатель устанавливает заранее предопределенный способ действия муниципалитетов в решении местных вопросов.

Например, предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления конкретизированы в Федеральном законе "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера". Органы местного самоуправления содействуют МЧС России в предоставлении участков для установки и (или) в установке специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей, а также в предоставлении имеющихся технических устройств для распространения продукции средств массовой информации, выделении эфирного времени в целях своевременного оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях и подготовки населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций.

В решении перечисленных вопросов самостоятельность органов еще более ограничивается отраслевыми федеральными законами и подзаконными правовыми актами. Так, Федеральный закон "О гражданской обороне" устанавливает следующие полномочия органов местного самоуправления:

При этом в отношении порядка обучения населения в области гражданской обороны, организации систем оповещения населения, создания убежищ и иных объектов гражданской обороны действуют достаточно детальные правовые акты Правительства РФ, МЧС России и др. <2>, нормы которых должны учитываться органами местного самоуправления в соответствующей деятельности.

<2> Постановление Правительства РФ от 2 ноября 2000 г. N 841 (ред. от 15.08.2006) "Об утверждении Положения об организации обучения населения в области гражданской обороны" // Российская газета. N 226. 2000; N 184. 2006; Приказ МЧС России N 422, Мининформсвязи России N 90, Минкультуры России N 376 от 25 июля 2006 г. "Об утверждении Положения о системах оповещения населения" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. N 38; Постановление Правительства РФ от 29 ноября 1999 г. N 1309 "О порядке создания убежищ и иных объектов гражданской обороны" // СЗ РФ. 1999. N 49. Ст. 6000.

На уровне субъектов Российской Федерации происходит более глубокая регламентация деятельности муниципальных органов в сфере противодействия чрезвычайным ситуациям. Фактически провозглашенная конституционным законодательством самостоятельность органов местного самоуправления сводится к деятельности в рамках строго определенных правил и предписаний. В качестве примера можно привести опыт Московской области, где в течение 10 лет действует постановление губернатора <3>, которое определяет обязательный для исполнения муниципалитетами порядок организации и проведения аварийно-спасательных работ в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, обязанности руководителя ликвидации чрезвычайных ситуаций.

<3> Постановление губернатора Московской области от 9 февраля 1998 г. N 31-ПГ "Об организации и проведении аварийно-спасательных работ при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера на территории Московской области" // Информационный вестник администрации Московской области. 1998. N 4.

Как видно по результатам правового анализа, метод правового регулирования, проявленный законодателем в регламентации деятельности органов местного самоуправления в сфере общественной безопасности, нельзя охарактеризовать как рекомендательный. Хотя именно рекомендации как преимущественный способ взаимодействия государственных и муниципальных органов власти провозглашен Европейской хартией местного самоуправления, являющейся частью российского конституционного законодательства. В соответствии с действующими нормативными правовыми актами взаимоотношения государства и органов местного самоуправления по вопросам обеспечения общественной безопасности строятся по методу субординации, власти и подчинения, т.е. по методу, который характерен для административно-правового регулирования. Зачастую закон напрямую закрепляет те или иные организационно-властные полномочия государственных органов в отношении муниципалитетов. Иными словами, муниципальные органы оказываются включенными в иерархию государственной системы общественной безопасности, будучи при этом лишенными государственной власти. Они исполняют государственные функции согласно государственным же стандартам и требованиям, опираясь при этом на муниципальную власть и муниципальные ресурсы.

В заключение заметим, что принцип самостоятельности муниципальных органов определяет "самоуправляемый" характер их деятельности. Его несоблюдение негативно сказывается на становлении муниципалитетов и, по сути, создает условия для иных законодательных пробелов. Декларативность указанного принципа обусловливает формальный характер конституционного регулирования в сфере обеспечения общественной безопасности органами местного самоуправления. Сущностное предназначение конституционных норм, которое заключается в реально действующем механизме ограничения власти государства в вопросах обеспечения общественной безопасности на местном уровне, причем легитимным, правовым способом, не реализуется.