Особенности административно-правового режима иммиграции в Российской Федерации

Черепанов И.З., старший научный сотрудник ВНИИ МВД России.

Административно-правовой режим иммиграции в Российской Федерации является одной из форм административно-правового регулирования, в рамках которого создается и используется определенное сочетание (специфическая комбинация) административно-правовых средств в интересах обеспечения установленного порядка управления, общественного порядка, создания для иностранных граждан (лиц без гражданства) нормальных условий во время их пребывания в Российской Федерации. Каковы же особенности данного режима?

1. Такой режим, используя терминологию, предложенную А.З. Гливинским, можно назвать формально-правовым (или модель режима в нормах) из-за его зависимости от правового регулирования, определяющего направление, характер и сущность этого режима <1>.

В рамках установленного порядка осуществляется деятельность большого количества различных государственных органов, организаций, должностных лиц. Например, правовое положение иностранных граждан является предметом конституционного права. В то же время реализация статусов иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации происходит посредством деятельности органов государственной власти, прежде всего исполнительной. Именно в этой сфере правовой режим пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в России прямо трансформируется в особые административно-правовые режимы и административные процедуры. В результате деятельности данных субъектов формируется реальный (конкретный) правовой режим иммиграции, который устанавливается комплексом государственно-управленческих и административно-правовых мер, направленных на обеспечение соблюдения иностранными гражданами и лицами без гражданства установленного в Российской Федерации порядка пребывания, передвижения и выбора места жительства, трудовой деятельности, а также порядка выезда с территории РФ по истечении определенного срока пребывания.

2. Административно-правовой режим иммиграции является комплексным административно-правовым режимом. Под комплексным административно-правовым режимом в науке административного права понимается "урегулированный правом и имеющий нормативный характер в отношении структур государственного управления порядок осуществления деятельности, общей для определенного множества либо для всех государственных органов, который подлежит конкретизации в процессе ее реализации" <2>.

Что дает основание к такому выводу? Во-первых, в сфере регулирования иммиграции действует значительное количество субъектов. Это и различные государственные органы, организации, должностные лица. Во-вторых, исследуемый правовой режим действует в различных отраслях и сферах государственного управления. В-третьих, в этом режиме акцент сделан именно на режим самой деятельности, а построение соответствующей системы государственного управления является здесь задачей производной, что также является одной из отличительных черт комплексных административно-правовых режимов <3>.

3. Иммиграция является важнейшей сферой государственного управления, которая насыщена властными полномочиями действующих здесь государственных органов и должностных лиц. Это обстоятельство предопределяет действие административно-правовых режимов. Исходя из значимости данной сферы государственного регулирования, и прежде всего в рамках обеспечения безопасности, данные режимы должны иметь жесткую регламентацию системы управления.
4. Особенностью административно-правового регулирования иммиграции является то, что в данной сфере действует как группа регулятивных, так и группа охранительных норм, создающих соответствующие юридические режимы. Об этом же говорит и Н.Н. Сощенко: "Следует отметить, что нормы, регулирующие иммиграционный процесс, имеют административный характер, а следовательно, помимо регулятивной функции они предполагают еще и правоохранительную функцию. Соответственно, содержание управляющего воздействия в сфере урегулирования иммиграции населения сводится еще и к охране урегулированного нормами права порядка осуществления управленческих отношений" <4>.

Поэтому возможно говорить о регулятивном и правоохранительном видах административно-правового режима обеспечения иммиграции в Российской Федерации. Но для более детального изучения данного режима необходимо определиться в приоритетах его характеристики. Для выяснения, к какому же типу, регулятивному или правоохранительному, относится административно-правовой режим в сфере иммиграции, важно установить, какие нормы несут основную целевую нагрузку, а какие являются вспомогательными.

По нашему мнению, основу административно-правовых норм в механизме административно-правового регулирования иммиграции составляют правоохранительные нормы, хотя простой количественный анализ говорит, скорее, об обратном, а именно о количественном преобладании регулятивных норм в сфере иммиграции. Однако, на наш взгляд, большинство регулятивных норм (например, нормы, определяющие компетенцию органов управления в сфере иммиграции, формы и методы их деятельности) в конечном итоге по своему целевому назначению направлены на реализацию правоохранительных норм. Исходя из этого, можно констатировать, что административно-правовой режим иммиграции носит в большей степени правоохранительный характер, что в конечном счете должно сказываться на основных направлениях его воздействия на общественные иммиграционные отношения.

5. Еще одна особенность исследуемого режима напрямую связана с его правоохранительной окраской. В рамках исследуемого режима складываются правоотношения между различными субъектами. Однако всегда одним из обязательных субъектов является орган государства, что вообще характерно для административно-правовых отношений. Но в данном случае это должен быть или орган, относящийся к системе правоохранительных органов Российской Федерации, или государственный орган, наделенный правоохранительными полномочиями в сфере иммиграции.