Место и роль муниципальных органов в механизме реализации социально-экономических прав и свобод человека и гражданина

Сытников Д.О., адъюнкт Дальневосточного юридического института России.

Закрепленные в Конституции Российской Федерации, международно-правовых документах, иных нормативных правовых актах как на уровне федерального законодательства, так и законодательства субъектов Федерации и муниципальных образований права и свободы человека и гражданина представляют собой объективную данность. Существующее на современном этапе идеологическое мировоззрение провозгласило права и свободы личности высшей ценностью. Несомненно, можно считать фундаментальность и приоритетность прав и свобод человека достижением современного философского мировоззрения.

Однако для полноценной жизнедеятельности индивида во всех ее сферах и проявлениях и непосредственного осуществления потенциально существующих и закрепленных прав и свобод недостаточно их догматичного декларирования и провозглашения. С целью их полноценной реализации необходим четкий, сбалансированный механизм обеспечения прав и свобод личности. Пристальное внимание ученых к данной проблеме обусловлено в первую очередь тем, что ныне существующий механизм не идеален в плане его непосредственного практического воплощения. Пути совершенствования этого механизма, предлагаемые учеными, разнообразны, зависимы от главенствующего признака, субъективно выделяемого исследователями в качестве базисного. Продолжается поиск оптимально гармоничного механизма. К тому же постоянное развитие общества привносит в данный механизм все новые и новые черты и элементы.

Среди существующего многообразия прав и свобод личности, на наш взгляд, социально-экономические права и свободы в большей степени нуждаются в совершенствовании механизма их реализации ввиду того, что, являясь правами второго поколения <1>, они предполагают активную роль государства в обеспечении достойного уровня жизни граждан и ряда иных благ, касающихся в первую очередь таких первостепенно важных сфер жизни человека, как здоровье, социальное обеспечение, труд, образование, отдых и другие.

Проблемам реализации прав и свобод личности, гарантий их защиты и совершенствования механизмов их обеспечения посвящены многочисленные работы таких ученых, как С.А. Авакьян, Е.В. Аграновская, В.Н. Бутылин, Н.В. Витрук, Л.Д. Воеводин, Е.А. Лукашева, Н.И. Матузов, И.В. Ростовщиков, В.П. Сальников, В.А. Терехин, Б.Н. Топорнин и др.

В наиболее общем виде реализация прав и свобод видится исследователями как демократический по содержанию и формам осуществления процесс, регламентированный нормами права и обеспечивающий каждому гражданину те материальные и духовные блага, которые лежат в основе принадлежащих ему субъективных прав, а также защиту этих прав от посягательств <2>. И.В. Ростовщиков рассматривает реализацию прав и свобод как практическое использование предусмотренных правовыми нормами социальных возможностей, в результате чего человек получает разнообразные материальные, духовные и иные блага для удовлетворения своих потребностей <3>.

И только через понимание категории механизма обеспечения прав возможно актуализировать целостный процесс их реализации. Так, В.Н. Бутылин под механизмом реализации понимает способ осуществления прав и свобод, т.е. особым образом согласованные правомерные положительные действия личности, всех обязанных и иных субъектов права, а также условия и факторы, влияющие на этот процесс <4>. По мнению И.В. Ростовщикова, под механизмом реализации прав и свобод понимается социально обусловленный, психологически регулируемый и законодательно предусмотренный комплекс согласованных действий прежде всего личности как правообладателя, а также обязанных и других субъектов с целью получения личностью социального блага, опосредованного правом и/или свободой <5>. В.А. Терехин описывает механизм реализации прав и свобод личности как систему государственных органов и правовых средств, с помощью которых достигается обеспечение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина <6>. В данном определении фигурируют следующие элементы государственно-правового механизма реализации прав: субъекты обеспечения (представленные всеми государственными органами), объекты обеспечения (субъективные права и охраняемые законом интересы личности) и правовые средства обеспечения (нормы и принципы права, а также тот инструментарий, владение которым позволяет реализовывать права и свободы личности). Весьма развернуто определяет механизм реализации прав и свобод В.О. Лучин: данный механизм репрезентируется посредством упорядоченности, структуры (субъекты, объекты, характер связи между ними), разнообразных социальных и юридических факторов, форм, способов, условий и гарантий осуществления конституционных норм в соответствии с демократическими процедурами, принципами законности и социальной справедливости <7>. Относительно самого понятия механизма обеспечения прав и свобод личности в юридической литературе высказываются различные (часто во многом схожие) точки зрения, оставляя вопрос регламентации механизма реализации дискуссионным и открытым.

В системе реализации прав и свобод личности в целом выделяется в качестве существенного элемента процесс обеспечения группы социально-экономических прав. В данном контексте следует обратить внимание на мнение С.А. Лубенниковой, определяющей механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина как комплекс мер юридического, экономического, организационного, институционального и т.п. характера, направленных на эффективную реализацию гражданами социально-экономических прав и свобод <8>, понимаемую как практическое использование предусмотренных правовыми нормами социальных возможностей, в результате чего личность получает разнообразные материальные, духовные, иные блага для удовлетворения личных и, в известной мере, общественных интересов и потребностей <9>. Таким образом, предметом правового регулирования социально-экономических прав являются отношения, возникающие между государственными, негосударственными структурами и личностью по поводу их реализации в сферах социального обеспечения, в отношении медицинского обслуживания, реализации права на качественное бесплатное образование, обеспечение жильем за счет муниципального жилого фонда и решении ряда других социальных вопросов.

Аналитический взгляд на существующие сегодня точки зрения и описания механизма реализации прав и свобод человека и гражданина не позволяет исследователю эксплицировать непосредственное место и роль органов местного самоуправления в предлагаемых структурах механизма обеспечения прав и свобод личности. Возможно предположить, что исследователи в своих попытках описать механизм реализации прав и свобод не лишают органы местного самоуправления соответствующей им роли в целостном механизме, однако такие функции представлены в данных органах ингерентно. Так, в частности, раскрывая содержание понятия механизма реализации прав и свобод в своем определении, В.Н. Бутылин в качестве структурного вводит элемент иных субъектов права, потенциально определяя важность кроме прочих и органов местного самоуправления в целостном процессе реализации прав личности. Схожим считаем мнение И.В. Ростовщикова, очерчивающего сферу деятельности обязанных и других субъектов, не называющего, но имплицитно предполагающего, в частности, деятельность системы муниципальных органов. В определении, предложенном В.А. Терехиным, органы местного самоуправления не выделяются в качестве структурного элемента механизма реализации прав в целом, а потому если им и приписывается должная роль, то, вероятно, в компоненте правовых средств обеспечения прав и свобод личности, а именно в том инструментарии, который необходим для правообеспечительной деятельности. Изучение ряда подобного рода описаний механизма реализации прав и свобод позволяет исследователю во многих случаях увидеть либо отсутствие муниципальных органов как отдельного элемента в структуре механизма реализации прав и свобод личности, либо в известной степени имплицитную роль, приписываемую учеными органам местного самоуправления, не раскрывающую соответствующей им степени важности в процессе реального обеспечения прав и свобод индивида.

Но в то же время не представляется возможным, на наш взгляд, полностью исключить органы местного самоуправления из структуры механизма реализации прав и свобод, минимизировав тем самым степень их важности, место и роль как непосредственных регуляторов процесса правообеспечения, поскольку именно на местном (муниципальном) уровне осуществляется обеспечение большинства прав и свобод человека и гражданина, предусмотренных гл. 2 Конституции Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами. Так, например, согласно ч. 2 ст. 11 Устава г. Хабаровска <10> обеспечение в г. Хабаровске (муниципальном образовании) прав и свобод граждан, установленных Декларацией прав и свобод человека и гражданина и закрепленных в Конституции Российской Федерации, принадлежит к числу основных обязанностей органов местного самоуправления. Более того, перечень вопросов местного значения <11>, касающихся различных сфер жизнедеятельности населения муниципального образования, состоящих в большой степени из группы социально-экономических прав, таких, как обеспечение малоимущих граждан, организация и предоставление общедоступного бесплатного образования, организация оказания на территории города скорой медицинской помощи, создание условий для организации досуга и обеспечение жителей города услугами организаций культуры, владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности города, организация в границах города Хабаровска электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах города Хабаровска, создание условий для обеспечения жителей города Хабаровска услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения и др. <12>, непосредственно разрешается и обеспечивается муниципальными органами. Так, реализуя одно из первостепенно важных прав в социальной сфере, а именно право на жилище, органы местного самоуправления обязаны вести учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, более того, в соответствии со ст. 40 Конституции Российской Федерации предоставлять жилище малоимущим, нуждающимся в нем, бесплатно или за доступную плату из муниципального жилищного фонда в соответствии с установленными законом нормами. Гарантией обеспечения права на охрану здоровья и медпомощь является, в частности, развитие муниципальной системы здравоохранения. На органы местного самоуправления возлагаются задачи организации, содержания и развития муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечения санитарного благополучия населения, муниципальных образований, а также создания условий, способствующих укреплению здоровья человека. Также к ведению местного самоуправления относится обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения. Муниципальные органы в пределах своей компетенции участвуют в реализации законодательства по выплате пенсий и пособий, в организации социального обслуживания населения, содействуют развитию сети учреждений социального обслуживания, кроме того, вправе принимать местные программы, направленные на решение вопросов социальной поддержки семьи, материнства и детства и др.

Немаловажно, что наличие почти 25 тысяч единиц муниципальных образований в Российской Федерации <13> с их индивидуальными особенностями (территориальными, историческими, культурными, социальными, экономическими и др.) подчеркивает если не первостепенную, то как минимум существенно необходимую функцию органов местного самоуправления в непосредственной практической реализации прав и свобод каждого отдельно взятого индивида. В среднем на территории одного муниципального образования в нашей стране проживает 5600 человек, что позволяет органам местного самоуправления вникнуть в жизненную ситуацию едва ли не каждого человека, помочь в реализации его интересов, в том числе и в сфере обеспечения субъективных прав и свобод. Сделать это на уровне субъектов Федерации и тем более на общефедеральном уровне намного сложнее в силу большей отдаленности соответствующих государственных органов от населения.

Итак, значение органов местного самоуправления в процессе обеспечения прав и свобод личности очевидно, но существующие на сегодняшний день формы и методы деятельности данных органов, безусловно, требуют корректировки. Так, реализация, например, права на охрану здоровья и медицинскую помощь (как и многих других жизненно важных прав личности) ставится под угрозу в случае отсутствия в каких-либо муниципальных образованиях необходимых медицинских учреждений или соответствующих врачей-специалистов. Непрестанным потоком из СМИ поступает информация об огромном, увеличивающемся ежедневно количестве беспризорных детей (не контролируемых по разным причинам органами опеки и попечительства), брошенных не только безучастными родителями, но и государством в целом; об отсутствии возможности обеспечения права на жилище в силу кабального характера многих ипотечных жилищных программ, недоступных большинству граждан, работающих в бюджетной сфере; об угрозе жизни граждан, вынужденных проживать в фактически аварийном жилье в силу непризнания его таковым; об отсутствии по тем или иным причинам в муниципальном образовании, поселении или районе электро-, теплогазоснабжения, приводящем жителей к замерзанию. Перечень подобного рода информации практически не лимитирован. Кто, как не муниципальные органы, непосредственно ответственен за реализацию данных прав?

Таким образом, сама суть существования органов местного самоуправления в нашем государстве обусловлена необходимостью решения вопросов местного значения, касающихся обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, поэтому их роль очевидна и первостепенно важна. Более того, муниципальные органы являются едва ли не главным субъектом в механизме обеспечения прав и свобод личности. На наш взгляд, в понимание механизма реализации прав и свобод человека и гражданина необходимо обязательное включение органов местного самоуправления как неотъемлемого самостоятельного структурного элемента механизма правообеспечения.