Мудрый Юрист

К вопросу о правовом статусе органов исполнительной власти субъектов РФ межотраслевой компетенции

Макарова Т.Б., декан юридического факультета Северного филиала МГЭИ.

Наряду с отраслевым принципом организации государственного управления, занимающим центральное место в структуре управленческих отношений, существует и получает все большее развитие система органов исполнительной власти, осуществляющих непрерывное руководство межотраслевыми комплексами. Речь идет о региональных комитетах, службах, управлениях, инспекциях, призванных осуществлять руководство по специальным вопросам, имеющим межотраслевой характер (например, планирование, стандартизация, статистика и т.п.).

На сегодняшний день в отечественной науке отсутствует универсальное определение межотраслевого управления, равно как и понятия органов межотраслевой компетенции. (Отсутствует легальное понятие органов межотраслевой компетенции в текстах нормативно-правовых актов.) Не отличаются единообразием и региональные нормативно-правовые акты в части определения данных понятий.

Конституция РФ не упоминает о межотраслевых органах, да и в Основных законах субъектов РФ отраслевые и межотраслевые органы обозначаются одним собирательным понятием "иные органы". По общему правилу правовой статус указанных органов регламентируется региональными законами об органах исполнительной власти и принятыми в соответствии с ними "именными" положениями. В законах об органах исполнительной власти, как правило, указывается, что данные органы проводят государственную политику и осуществляют межотраслевое управление и координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности <1>.

<1> См., например: статья 2 Закона Республики Башкортостан от 13.03.2003 N 472-З "О республиканских органах исполнительной власти" // Ведомости Государственного Собрания - Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 2003. N 7 (163). Ст. 347; статья 3 Закона Республики Карелия от 30.06.2006 N 1003-ЗРК "О системе исполнительных органов государственной власти Республики Карелия" // Собрание законодательства РК. 2006. N 6.

В этой связи под межотраслевым управлением предлагается понимать деятельность органов исполнительной власти по осуществлению межотраслевой координации организационно-неподчиненных отраслевых систем и выполнению специальных функций в установленной сфере деятельности.

Органами исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющими межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также специальные функции в определенной сфере деятельности, являются департаменты, комитеты, управления, агентства, службы, инспекции, комиссии. Отсутствие законодательного закрепления признаков и функциональных критериев конкретных видов органов межотраслевой компетенции, а также типов их полномочий обусловило произвольное использование их различных наименований в нормативно-правовых актах субъектов РФ. Комитеты создаются для осуществления государственного отраслевого или межотраслевого регулирования по вопросам, отнесенным к их ведению. Управления создаются для осуществления государственного функционального регулирования в определенной сфере деятельности. Таким образом, департаменты могут быть как отраслевыми, так и функциональными органами власти. Комитеты являются отраслевыми, а управления - функциональными органами. Указанное деление не всегда четко прослеживается на практике.

Различные исследователи неоднократно пытались выявить системную взаимосвязь между статутным названием региональных органов межотраслевой компетенции и их функциональным предназначением, но в силу многоаспектности и многовариативности межотраслевых управленческих комплексов данная проблема до сих пор остается нерешенной.

Так, управление одними и теми же объектами в масштабе регионов осуществляется различными по своему правовому статусу органами межотраслевой компетенции. Например, для государственного управления в области архивного дела в Республике Адыгея создано Управление по делам архивов Республики Адыгея <2>, а в Республике Дагестан - комитет по делам архивов <3>. Функции по управлению и координации по вопросам культуры, искусства, образования в сфере культуры, охраны и использования объектов культурного наследия в Ивановской области осуществляет комитет по культуре <4>, а в Республике Дагестан аналогичные функции выполняет соответствующее министерство <5> и т.д. Например, комитет по молодежной политике, спорту и туризму, управление кадровой политики и государственной службы. Департаменты создаются для осуществления управления в сфере деятельности, признанной приоритетной в субъекте РФ. Поэтому законодательное закрепление признаков и функциональных критериев конкретных видов органов межотраслевой компетенции - насущная задача, решение которой обеспечит единообразную практику государственного строительства субъектов РФ.

<2> Постановление Кабинета Министров РА от 07.05.2007 N 74 "Вопросы управления по делам архивов Республики Адыгея" (вместе с Положением об управлении по делам архивов Республики Адыгея, Перечнем подведомственных управлению по делам архивов республики Адыгея организаций).
<3> Постановление Правительства РД от 28.07.2006 N 150 "Вопросы комитета Правительства Республики Дагестан по делам архивов" (вместе с Положением о комитете Правительства Республики Дагестан по делам архивов, Структурой аппарата комитета правительства Республики Дагестан по делам архивов) // Собрание законодательства Республики Дагестан. 2007. N 7. Ст. 438.
<4> Постановление Правительства Ивановской области от 28.02.2006 N 19-П "Об утверждении Положения о Комитете Ивановской области по культуре" // Собрание законодательства Ивановской области. 2006. N 5(287).
<5> См.: Постановление Правительства РД от 14.04.2006 N 53 "Вопросы министерства культуры и туризма Республики Дагестан" (вместе с Положением о министерстве культуры и туризма Республики Дагестан, Структурой аппарата министерства культуры и туризма Республики Дагестан) // Собрание законодательства Республики Дагестан. 2006. N 4. Ст. 258.

Отличительной особенностью комитетов субъектов РФ является сочетание функций отраслевого и межотраслевого управления. Руководство комитетом осуществляется на основе принципа единоначалия. Государственный комитет возглавляет председатель, который назначается, как правило, высшим должностным лицом субъекта РФ (Республики Адыгея, Хакасия, Удмуртия; Хабаровский, Ставропольский края; Ивановская, Калужская, Ростовская области и др.). Исключением является город Москва, где председатели комитетов назначаются и освобождаются от должности Правительством Москвы.

В зависимости от объема выполняемых функций председатель комитета имеет от одного (Республика Адыгея, Калужская область) до пяти заместителей (Москва). Но в большинстве Положений не указывается конкретный численный состав заместителей председателя комитета, как, например, в Ставропольском и Приморском краях. Порядок наделения заместителей председателя комитетов в различных регионах также не одинаков. Например, первый заместитель и заместители председателя комитета по культуре г. Москвы назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством Москвы по представлению председателя Комитета и по согласованию с первым заместителем мэра Москвы в Правительстве Москвы <6>. Председатель Госкоммолодежи Удмуртской Республики имеет трех заместителей, в том числе одного первого заместителя, назначаемых и освобождаемых от должности Председателем Правительства Удмуртской Республики по представлению председателя Госкоммолодежи <7>. Заместитель председателя комитета ветеринарии при Правительстве Калужской области назначается и освобождается от должности председателем Комитета на конкурсной основе <8>.

<6> Постановление Правительства Москвы от 28.02.2006 N 136-ПП "Об утверждении Положения о комитете по культуре города Москвы" // Вестник мэра и правительства Москвы. 2006. N 16.
<7> Постановление Правительства УР от 27.03.2006 N 26 "Об утверждении Положения о государственном комитете Удмуртской Республики по делам молодежи" // Собрание законодательства Удмуртской Республики. 2006. N 8.
<8> Постановление Правительства Калужской области N 299 от 27.11.2006 "О комитете ветеринарии при Правительстве Калужской области" (вместе с Положением о комитете ветеринарии при Правительстве Калужской области) // Весть. 2006. N 396.

Все без исключения положения о комитетах содержат специальный раздел "Функции", хотя в некоторых из них функции объединяются с полномочиями. Результатом этого объединения является появление раздела "Функции и полномочия" (комитет ветеринарии при Правительстве Калужской области). Возможно, что регламентация функций и полномочий в рамках одного раздела в указанном Положении и была бы уместной, если бы не появление вслед за ним раздела "Права комитета". Такая дифференциация с точки зрения правовой теории представляется не совсем верной, поскольку суть полномочий - это права и обязанности, и соответственно задачи и полномочия соотносятся между собой как часть и целое. Между тем недооценка теории неизбежно влечет практические ошибки. В качестве примера можно привести нормативный документ Республики Дагестан "Вопросы комитета Правительства Республики Дагестан по делам архивов" <9>, где в разделе "Полномочия" предусмотрено право комитета вносить в Правительство Республики Дагестан проекты законов Республики Дагестан и иных нормативных правовых актов по вопросам, отнесенным к компетенции комитета. То же самое полномочие прописано в разделе "Права комитета". Если бы Правительство Республики не выделяло в отдельный блок права органа, а дополнило бы ими раздел "Полномочия", то подобного дублирования можно было бы избежать.

<9> Постановление Правительства РД от 28.07.2006 N 150 "Вопросы комитета Правительства Республики Дагестан по делам архивов" (вместе с Положением о комитете Правительства Республики Дагестан по делам архивов, Структурой аппарата комитета Правительства Республики Дагестан по делам архивов) // Собрание законодательства Республики Дагестан. 2007. N 7. Ст. 438.

Кроме этого в указанном Положении встречаются и не совсем корректные формулировки. Так, в соответствии с абз. 4 ч. 4 Положения комитет разрабатывает и осуществляет контроль за реализацией республиканских целевых программ в области архивного дела. Очевидно, что глаголы "разрабатывает" и "осуществляет" в данном предложении являются однородными сказуемыми и относятся они в равной степени одинаково к находящемуся здесь подлежащему "контроль". Получается, что комитет не только осуществляет контроль, но еще и "разрабатывает контроль". Представляется, что было бы логичнее изложить данное положение в одной из следующих редакций (в зависимости от того, что под этим подразумевал субъект нормотворческого процесса - Правительство Дагестана): 1. "разрабатывает республиканские целевые программы в области архивного дела и осуществляет контроль за их реализацией"; 2. "разрабатывает положение о контроле реализации республиканских целевых программ в области архивного дела и непосредственно его осуществляет".

Другой пример. Одной из задач комитета Республики Марий Эл по делам архивов является "содействие органам государственной власти, государственным организациям Республики Марий Эл в совершенствовании организации документов в делопроизводстве на основе внедрения государственной системы делопроизводства и унифицированных систем документации". Слишком сложно построенное нормативное положение, содержащее фразеологический оборот "в совершенствовании организации документов в делопроизводстве", при более внимательном изучении, обнаруживает логико-грамматическое несоответствие. Действительно, думается, что авторы этой фразы и сами не смогли бы ответить на вопрос: как можно "организовать документы". Представляется, что организовать можно людские сообщества, организовать можно какой-то процесс, но крайне сложно представить, чтобы объектом организации были неодушевленные материальные объекты. В этой связи можно предложить следующую редакцию исследуемой нормы: "содействие органам государственной власти, государственным организациям Республики Марий Эл в совершенствовании организации делопроизводства на основе внедрения государственной системы делопроизводства и унифицированных систем документации".

Следует также подчеркнуть, что, несмотря на формальное равенство правового статуса отдельных комитетов, формируемых в рамках одной региональной системы органов исполнительной власти, их фактического равенства не наблюдается. Отсутствие единообразного подхода в практике регионального государственного строительства выражается и в различном правовом статусе органов исполнительной власти, осуществляющих управление одними и теми же объектами. И здесь выделяются два аспекта проблемы:

  1. управление одними и теми же сферами жизнедеятельности регионов осуществляют разные по правовому статусу органы. (Например, на территории Республики Башкортостан управление в сфере культуры и национальной политики осуществляет Министерство культуры и национальной политики Республики Башкортостан <10>, а на территории Ивановской области управление аналогичным объектом производится Комитетом Ивановской области по культуре <11>; для осуществления государственной политики в области социальной поддержки и социального обслуживания населения, трудовых отношений и оплаты труда, охраны и экспертизы условий труда на территории Республики Марий Эл создано министерство социальной защиты населения и труда Республики Марий Эл <12>, а в Еврейской автономной области для управления аналогичной сферой общественных отношений - Комитет социальной защиты населения <13>;
<10> Указ Президента РБ от 25.09.2001 N УП-476 "Об утверждении Положения о министерстве культуры и национальной политики Республики Башкортостан" // Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан. 2001. N 16(136). Ст. 1187.
<11> Постановление Правительства Ивановской области от 28.02.2006 N 19-П "Об утверждении Положения о Комитете Ивановской области по культуре" // Собрание законодательства Ивановской области. 2006. N 5(287).
<12> Постановление Правительства Республики Марий Эл от 01.02.2006 N 22 "Вопросы министерства социальной защиты населения и труда республики Марий Эл" // Собрание законодательства Республики Марий Эл. 2006. N 3. Ст. 116.
<13> Постановление Правительства ЕАО от 01.03.2001 N 30 "Об утверждении Положения о Комитете социальной защиты населения Правительства области" // Собрание законодательства ЕАО. 10 июня 2001. N 2 - 3.
  1. управление одними и теми же сферами жизнедеятельности регионов осуществляют одинаковые по правовому статусу органы, но с разным объемом управленческих полномочий. Примером может послужить анализ Положений о комитетах по ветеринарии, которые созданы в Калужской и Мурманской областях. Если Комитет ветеринарии при Правительстве Калужской области является органом исполнительной власти Калужской области, обладает исполнительно-распорядительными, контрольными полномочиями, отнесенными к его ведению <14>, то Комитет по ветеринарии Мурманской области осуществляет в установленной сфере деятельности правоприменительные и контрольные функции, а также функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом <15>.
<14> Постановление Правительства Калужской области от 27.11.2006 N 299 "О Комитете ветеринарии при Правительстве Калужской области" // Весть. 07.12.2006. N 396.
<15> Постановление Правительства Мурманской области от 09.06.2005 N 222-ПП "Об утверждении Положения о Комитете по ветеринарии и охране животного мира Мурманской области" // Мурманский вестник. 29.06.2005. N 121.

Как уже отмечалось выше, системная взаимосвязь между статутным названием региональных органов межотраслевой компетенции и их функциональным предназначением не столь очевидна. Если взять сферу государственного регулирования в области установления цен (тарифов), то выяснится, что в разных регионах решением данных вопросов занимаются различные по своему правовому статусу органы: в Башкортостане и Мурманской области созданы комитеты по тарифам <16>; в Республиках Коми, Дагестан, Кировской, Ивановской, Калининградской, Ростовской областях и ряде др. функционируют соответствующие службы по тарифам <17>; в Архангельской области государственное регулирование тарифов осуществляется Департаментом по тарифам и ценам Архангельской области <18>.

<16> См: Указ Президента РБ от 28.07.2006 N УП-349 "Об утверждении Положения о Государственном комитете Республики Башкортостан по тарифам" // Ведомости Государственного Собрания - Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 18 сентября. 2006. N 18(240). Ст. 1110; Постановление Правительства Мурманской области от 15.06.2004 N 196-ПП "Об утверждении Положения о Комитете по тарифному регулированию Мурманской области" // Мурманский вестник. 25.06.2004. N 121.
<17> См.: Постановление Правительства РК от 17.12.2004 N 234 "О Службе Республики Коми по тарифам" // Республика. 25.12.2004. N 237 - 238; Постановление Правительства РД от 18.07.2006 N 143 "О Республиканской службе по тарифам Республики Дагестан // Собрание законодательства Республики Дагестан. 31.07.2007. N 7. Ст. 432; Постановление Правительства Ивановской области от 15.02.2006 N 11-П "Об утверждении Положения о Региональной службе по тарифам Ивановской области" // Собрание законодательства Ивановской области. 28.02.2006. N 4(286); Постановление Правительства Калининградской области от 03.11.2005 N 35 "О Службе по государственному регулированию цен и тарифов Калининградской области" // Российская газета (г. Калининград). 18.01.2006. N 7; Постановление Администрации РО от 21.01.2005 N 12 "Об утверждении Положения о Региональной Службе по тарифам Ростовской области" // Наше время. 15.03.2006. N 55.
<18> Постановление Администрации Архангельской области от 14.05.2007 N 95-па "Об утверждении Положения о Департаменте по тарифам и ценам Архангельской области" // Волна. 18.05.2007. N 37.

Следует отметить, что органы с формально идентичным правовым статусом, региональные службы по ценам (тарифам), в зависимости от объема полномочий, достаточно заметно разнятся между собой. Например, служба по тарифам Ивановской области осуществляет регулирование в области установления цен (тарифов) в масштабах топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства. Объект управления аналогичной службы Республики Дагестан, Ростовской области и др. - гораздо шире. В него входят не только перечисленные выше сферы деятельности службы, но и сфера потребительских услуг. В качестве примера можно привести Положение о службе по тарифам Ростовской области, где к полномочиям службы отнесено также установление предельных торговых надбавок к ценам на лекарственные средства и изделия медицинского назначения; тарифов на транспортировку и хранение задержанного транспортного средства; тарифов на перевозку пассажиров и багажа всеми видами транспорта; наценок на продукцию (товары), реализуемые на предприятиях общественного питания при общеобразовательных школах, профтехучилищах, средних специальных и высших учебных заведениях; торговых надбавок к ценам на продукты детского питания (включая пищевые концентраты).

С другой стороны, формально отличающиеся между собой комитет и служба могут выполнять фактически одни и те же функции в одинаковых масштабах (например, Государственный комитет Республики Башкортостан по тарифам и Служба по тарифам Ивановской области).

По общему правилу все межотраслевые органы непосредственно подчиняются высшему исполнительному органу субъекта РФ либо высшему должностному лицу субъекта РФ. Это предопределяется порядком назначения (освобождения от занимаемой должности) руководителей служб (управлений). Традиционно руководители служб, равно как и их заместители, назначаются на должность высшим исполнительным органом субъекта РФ (Кировская область, Республика Дагестан и др.) по согласованию с соответствующим федеральным органом государственной власти, а в некоторых случаях - высшим должностным лицом субъекта РФ (Республика Коми, Ростовская область, Свердловская область и др.). Например, Службу по тарифам Республики Коми возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности в соответствии с законодательством главой Республики Коми (п. 10 Положения); Службу по тарифам Кировской области возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством области по согласованию с Федеральной службой по тарифам. И все-таки при регламентации этого важного элемента правового статуса органов межотраслевой компетенции не обошлось без казусов. Так, согласно абз. 2 п. 8 Положения Республиканской службы по тарифам Республики Дагестан "назначение на должность и освобождение от должности руководителя Службы осуществляется Правительством Республики Дагестан по согласованию с федеральным органом". При этом сам федеральный орган не называется, что, как представляется, в условиях чрезвычайного многообразия федеральных органов недопустимо.

Если функции федеральной службы строго ограничены: это контроль и надзор в установленной сфере деятельности, а также ряд специальных функций, то спектр функциональной составляющей межотраслевых органов достаточно многообразен. Это и функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности (Положение о противопожарной службе Еврейской автономной области <19>), это и целый "набор" различных видов управляющего воздействия: по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом, по правовому регулированию, контрольные и правоприменительные функции (Комитет по тарифному регулированию Мурманской области); функции по реализации единой политики в установленной сфере деятельности, государственное регулирование, контрольные и правоприменительные (Региональная служба по тарифам Кировской области); лицензирование отдельных видов деятельности, государственное регулирование в установленной сфере деятельности (Лицензионно-регистрационная служба Республики Адыгея).

<19> Постановление Правительства ЕАО от 14.03.2006 N 64-ПП "О противопожарной службе Еврейской автономной области" // Биробиджанер Штерн. 28.03.2006. N 22.

Ряд вопросов вызывает и содержательный аспект регламентации функций региональных служб (управлений). Например, словосочетание "регулируемые организации" (сокращенное от "организации, осуществляющие регулируемые виды деятельности") впервые было использовано в Приказе федеральной службы по тарифам РФ от 27.10.2006 "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по тарифам государственной функции по рассмотрению разногласий, возникающих между органами исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования тарифов, организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности, и потребителями, и принятию решений, обязательных для исполнения" <20> и тут же было подхвачено субъектами РФ. В настоящее время оно используется в Постановлении Администрации Архангельской области от 14 мая 2007 г. N 95-па "Об утверждении положения о департаменте по тарифам и ценам Архангельской области" (подп. 5 п. 11) <21>, Постановлении Администрации Ростовской области от 21.01.2005 N 12 "Об утверждении Положения о Региональной службе по тарифам Ростовской области", иных нормативно-правовых актах субъектов РФ. Определение термина должно исключать его неодинаковую трактовку и обеспечивать возможность однозначной идентификации термина в рамках соответствующей системы понятий. Между тем, как представляется, использование словосочетания "регулируемые организации", во-первых, не соответствует одному из основных принципов законодательной техники - принципу терминологического единообразия, поскольку в тексте одного и того же подзаконного акта (Приказе федеральной службы по тарифам РФ от 27.10.2006) используются различные формулировки с одинаковым смыслом, во-вторых, это искажает смысл правовых предписаний и затрудняет адекватное восприятие нормативной информации субъектами правоотношений. На основании вышеизложенного необходимо внести изменения в тексты подзаконных актов федерального и регионального уровней посредством замены словосочетания "регулируемые организации" фразой "организации, осуществляющие регулируемые виды деятельности".

<20> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 29.01.2007. N 5.
<21> Волна. 18.05.2007. N 37.

В рамках региональных служб (управлений, комиссий) для определения основных направлений деятельности и принятия решений образуется коллегиальный орган - Правление. Как сказано в п. 20 Положения о региональной энергетической комиссии Свердловской области <22>, "заседание Правления правомочно (кворум), если в работе принимают участие более половины его членов. Решения принимаются большинством голосов присутствующих членов Правления. В случае равенства голосов решение принимает председатель Правления". Это означает, что важнейшие решения принимаются коллегиальным органом. Председатель Правления, являющийся по совместительству Председателем комиссии, имеет только право решающего голоса. Такое положение вещей порождает ряд вопросов, сопряженных с проблемой административной ответственности региональных органов исполнительной власти и их должностных лиц. С одной стороны, в положениях, регламентирующих правовой статус этих органов, ясно и определенно прописывается персональная ответственность руководителя органа за выполнение возложенных на этот орган функций и задач. С другой стороны, важные решения могут приниматься Правлением, и у руководителя органа, выполняющего обязанности Председателя Правления, возможность влиять на принятие (непринятие) решения появляется только в том случае, если голоса членов Правления разделились. Справедливо возникает вопрос: кто будет отвечать за неправомерное решение, принятое Правлением? В соответствии с ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ в случае совершения юридическим лицом административного правонарушения и выявления конкретных должностных лиц, по вине которых оно было совершено (ст. 2.4 КоАП РФ), допускается привлечение к административной ответственности по одной и той же норме как юридического лица, так и указанных должностных лиц. Пленум Верховного Суда РФ в абз. 2 п. 15 Постановления от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" указал, что "при определении степени ответственности должностного лица за совершение административного правонарушения, которое явилось результатом выполнения решения коллегиального органа юридического лица, необходимо выяснять, предпринимались ли должностным лицом меры с целью обратить внимание коллегиального органа либо администрации на невозможность исполнения данного решения в связи с тем, что это может привести к совершению административного правонарушения". Витиеватая формулировка Постановления относительно степени ответственности должностного лица от предпринятых им "мер с целью обратить внимание коллегиального органа либо администрации на невозможность исполнения данного решения" еще больше запутывает дело.

<22> Указ губернатора Свердловской области от 31.08.2004 N 619-УГ "Об утверждении Положения о региональной энергетической комиссии Свердловской области" // Собрание законодательства Свердловской области. 2004. N 8. Ст. 1049.

Для того чтобы внести хоть какую-то ясность в рассматриваемые правоотношения, необходимо, прежде всего, обращать внимание на наличие либо отсутствие коллегиальных структур в рамках этих органов, и если формирование коллегиального органа, полномочного принимать коллективные решения по наиболее важным вопросам, предусматривается соответствующим положением, ответственность руководителя и ответственность коллегиального органа (Правления) должны быть отграничены. Для этого нужно в традиционную практически для всех положений, определяющих правовой статус органов исполнительной власти субъектов РФ, нормативную формулу "руководитель несет персональную ответственность за выполнение возложенных на орган исполнительной власти задач и осуществление им своих функций" внести оговорку "за исключением случаев, когда решение принималось Правлением".

Подводя итог вышеизложенному, необходимо сделать следующие выводы:

  1. Отсутствие единых критериев, позволяющих дифференцировать органы отраслевой и межотраслевой компетенции, стали первопричиной хаотичного использования наименований органов исполнительной власти субъектов РФ, а также произвольного комплектования управленческих функций и полномочий органов, осуществляющих руководство отраслевыми и межотраслевыми комплексами.
  2. Выдвигаемый изначально в науке административного права тезис о сугубо координационной сущности межотраслевого управления утратил актуальность. Смешение функций отраслевых и межотраслевых органов приводит к размыванию контуров и граней, позволявших некогда дифференцировать региональные органы исполнительной власти в зависимости от характера и объема компетенции. Следствием этого является тот факт, что управление одними и теми же объектами в масштабе регионов осуществляется различными по своему правовому статусу органами межотраслевой компетенции.
  3. Несмотря на формальное равенство правового статуса отдельных комитетов, формируемых в рамках одной региональной системы органов исполнительной власти, их фактического равенства не наблюдается. Отсутствие единообразного подхода в практике регионального государственного строительства выражается и в различном правовом статусе органов исполнительной власти, осуществляющих управление одними и теми же объектами. И здесь выделяются два аспекта проблемы:
  1. Активная правотворческая деятельность последних лет потребовала значительного обновления действующего регионального законодательства. В условиях значительного увеличения массива нормативно-правовых актов регионального уровня обнаружилось недостаточно высокое качество, содержательное и юридико-техническое несовершенство правовых актов, что существенно осложняет их реализацию. Это связано с тем, что при разработке нормативно-правовых актов не учитываются многие положения, связанные с использованием технико-юридических средств, приемов и правил юридической техники, необходимость учета которых доказана юридической наукой. Погрешности формального свойства, наблюдающиеся во многих законодательных актах, порождают ошибки при реализации права, приводят к дестабилизации общественных отношений, искажая волю законодателя. Анализ действующего регионального законодательства, оформляющего основы правового статуса органов исполнительной власти субъектов РФ, позволяет сделать вывод о его спонтанности, бессистемности, избыточности и несогласованности, недостатке полноты регулирования.

В этой связи представляется целесообразным дополнить Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах..." статьей "Система органов исполнительной власти субъектов РФ", где содержался бы перечень органов исполнительной власти субъектов РФ отраслевой и межотраслевой компетенции с дефинициями общего характера, раскрывающими сущность каждой из них, чтобы наименование конкретного органа отражало характер его компетенции. При этом необходимо учесть и в дальнейшем использовать накопленный положительный опыт регионального законодательства, оформляющего правовой статус органов исполнительной власти субъектов РФ.