Мудрый Юрист

Конституционные (уставные) суды субъектов РФ как особое звено судебной системы: правило или исключение

Лапаев С.И., председатель Белинского районного суда Пензенской области.

Суменков С.Ю., кандидат юридических наук, доцент Пензенского государственного университета.

В настоящее время создание и развитие органов конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации регламентируется тремя Федеральными законами: Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации", Федеральным законом от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <1> и Федеральным законом от 20 июня 2000 г. "О внесении изменения в статью 21 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" <2>.

<1> Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изменениями от 29 июля 2000 г., 8 февраля 2001 г., 7 мая, 24 июля, 11 декабря 2002 г.) // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005; 2000. N 31. Ст. 3205; 2001. N 7. Ст. 608.
<2> Федеральный закон от 20 июня 2000 г. N 89-ФЗ "О внесении изменения в статью 21 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 26. Ст. 2736.

Возможность создания таких судов в субъектах Российской Федерации получила свое правовое закрепление в Федеральном конституционном законе от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации". В соответствии со ст. 4 данного Закона к судам субъектов Российской Федерации отнесены их конституционные (уставные) суды, а также мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации. Согласно ст. 27 Закона конституционный (уставный) суд может создаваться субъектом Российской Федерации для рассмотрения вопросов соответствия его законов и нормативных правовых актов органов государственной власти, актов соответствующих органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, а также для толкования конституции (устава) субъекта Российской Федерации.

Несмотря на то что с принятием данного Закона создание органов конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации получило правовую основу, к настоящему моменту органы конституционной юстиции созданы и функционируют только в 16 субъектах Федерации из 86 <3>, да и то в большинстве из тех, где они были созданы до придания им Законом легитимного характера (до декабря 1996 г. конституционные суды функционировали в 8 субъектах). Это республики: Кабардино-Балкария, Адыгея, Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Карелия, Коми, Саха (Якутия), Марий Эл, Северная Осетия-Алания, Татарстан, Тыва; Санкт-Петербург, Калининградская и Свердловская области. Возможность создания конституционных и уставных судов в настоящее время закреплена в конституциях и уставах 41 региона <4>.

<3> Налицо тенденция сокращения количества субъектов РФ. См.: Федеральные конституционные законы: "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа" от 25 марта 2004 г. (ред. от 12 апреля 2006 г.); "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа" от 14 октября 2005 г.; "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа" от 30 декабря 2006 г.
<4> Гошуляк В.В. Затянувшаяся эволюция органов конституционной юстиции // Федеральная Пенза. 2005. N 7 - 8.

В период 2001 - 2004 гг. конституционные и уставные суды приступили к работе только в трех субъектах Федерации - Республике Тыва, г. Санкт-Петербурге и Калининградской области. Указанные статистические данные свидетельствуют о крайне низких темпах (как в абсолютном, так и относительном выражении) создания органов конституционного контроля в субъектах РФ. При этом в 20 субъектах РФ вопрос об образовании органов конституционной юстиции не был поставлен и до настоящего времени остается открытым. Да и в тех субъектах, где положение о создании конституционных (уставных) судов закреплено в их конституциях и уставах либо, более того, уже приняты специальные законы о конституционных (уставных) судах, дальнейшая работа по их созданию практически не ведется.

И это несмотря на то, что их работа доказала их социальную необходимость и востребованность. Это подтверждается тем, что основная задача конституционных (уставных) судов субъектов РФ - приведение местных законов и разных нормативных правовых актов в соответствие с конституцией (уставом) субъекта. Поэтому такие суды способствуют, с одной стороны, укреплению законности, а с другой - совершенствуют правовую систему субъекта потому, что разрешают юридические коллизии и конфликты.

Специалисты отмечают, что сотни местных законов и нормативных актов были признаны не соответствующими конституциям и уставам субъектов Федерации, федеральному законодательству и Конституции России. Достаточно сказать, что только в действующих до недавнего времени 15 конституционных (уставных) судах было рассмотрено свыше 3 тысяч подобных обращений <5>.

<5> См.: Российская газета. 2006. 28 июня.

Органы конституционной юстиции субъектов помогают решать местной власти многие задачи, особенно в сфере защиты прав и свобод человека. Практика показывает, что и на региональном уровне большинство решений конституционных судов связано именно с их правозащитной функцией.

Такие суды составляют в государстве тот эффективный рычаг, с помощью которого исполнительная и законодательная власти субъектов могут эффективнее решать возложенные на них местной конституцией задачи по защите Основного Закона. При этом следует отметить, что других региональных органов государственной власти, призванных обеспечить конституционную законность, попросту не существует.

Наконец, конституционные (уставные) суды субъектов много делают для согласования федерального и регионального законодательства, а значит, способствуют формирования единого правового пространства и тем самым укрепляют государственность.

Конституционный суд субъекта РФ можно назвать гарантом социально-территориального в особенности равноправия людей. Так, как известно, что нормативные акты местного самоуправления зачастую противоречат конституционным требованиям, но при этом их рассмотрение к компетенции Конституционного Суда РФ не относится.

Таким образом, проблема образования конституционных (уставных) судов субъектов РФ имеет принципиально важное значение не только для развития отечественной судебной системы, но и для развития Российской Федерации как единого и целостного федеративного государства.

Поэтому не случайно в данной статье мы попытаемся, проанализировав становление конституционной юстиции в субъектах РФ и выделив основные причины низких темпов создания органов конституционного правосудия в субъектах РФ, дать ответ на вопрос: является правилом или исключением конституционная юстиция субъектов РФ в правовом поле судебной системы России.

При разрешении данной практической проблемы необходимо осознать сущность такого явления, как исключения в праве.

Право, с одной стороны, устанавливает модель, меру, образец должного поведения людей, с другой, будучи результатом отражения реального мира, предусматривает определенные возможности отступления от общеобязательного эталона.

При этом, признавая допустимость исключений из правил, необходимо отметить, что при своей внешней противоречивости по отношению к правилам исключения все же внутренне соответствуют им. Более того, исключения не просто существуют относительно правил, они являются результатом их наличия. Присутствие исключений в праве позволяет последнему как государственно-властному регулятору быть высокочувствительным к природе регулируемых им объектов. Посредством исключений достигается соответствие между правом и реальными условиями социальной среды.

Последнее особенно важно для судебной деятельности, ибо "судебная практика приспосабливает общеправовую норму к особенному и единичному - конкретным жизненным ситуациям" <6>. Данное обстоятельство особенно актуально по отношению к деятельности конституционных (уставных) судов, т.к. они находятся в эпицентре правовой жизни того или иного субъекта, могут адекватно оценивать ситуацию и своими решениями придавать развитию событий положительную динамику.

<6> Лившиц Р.З. Судебная практика как источник права // Журнал российского права. 1997. N 6. С. 49.

Таким образом, признавая возможность существования исключений из общеустановленных нормативных правил, на настоящий момент приходится реально констатировать, что конституционное (уставное) правосудие как раз и выступает правовым исключением из общей системы российского судопроизводства.

Причинами такого положения, по нашему мнению, являются следующие факторы.

Первая причина заключается в недостаточной политической воле федерального законодателя в учреждении конституционных и уставных судов в субъектах РФ. Примером этого является существующая до настоящего времени диспозитивная норма, содержащаяся в ст. 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", согласно которой конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации может создаваться для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, а также для толкования конституции (устава) субъекта Российской Федерации.

Необходимость изменения этой нормы путем превращения ее в императивную норму, предусматривающую обязательное создание конституционных (уставных) судов в субъектах РФ, неоднократно подчеркивали как исследователи в области конституционного права, так и руководители органов конституционной юстиции. Так, еще в начале 2001 года Консультативный совет председателей органов конституционной юстиции в Российской Федерации принял обращение к Президенту РФ, Федеральному Собранию РФ, органам законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, где предложил решить вопрос о необходимости создания единой системы конституционной юстиции в составе Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов всех субъектов РФ. В июле 2006 г. в Екатеринбурге на заседании "круглого стола" с участием Председателя Конституционного Суда РФ, руководителей конституционных (уставных) судов, представителей юридической науки вновь подчеркивалось, что активному созданию конституционной юстиции на местах мешает "разрешительная" формулировка Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации". При этом участники "круглого стола" предложили сделать создание уставных судов категорической обязанностью субъектов Федерации, обосновывая свой довод тем, что увеличение количества уставных судов поможет государству обеспечить защиту прав и интересов граждан, а отсутствие таких судов должно свидетельствовать о незавершенности построения структур государственной власти <7>. Однако федеральный центр продолжает не реагировать на данную проблему.

<7> См.: Кряжков В.А. Региональная юстиция // ЭЖ-Юрист. 2003. N 49; Российская газета. 2003. 14 окт.; Российская газета. 2006. 5 июля.

Еще одну проблему федеральный законодатель создал по вопросу полномочий конституционных (уставных) судов субъектов РФ, четко не определив, вправе ли субъект РФ предоставлять конституционному (уставному) суду субъекта дополнительные полномочия, не предусмотренные ст. 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", что негативно сказалось на их учреждении. Точку в споре о дополнительных полномочиях поставил лишь 6 марта 2003 г. Конституционный Суд РФ, дав в своем Определении расширительное толкование ст. 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" <8>.

<8> См.: Определение Конституционного Суда "По запросам Государственного Собрания Республики Башкортостан и Государственного Совета Республики Татарстан о проверке конституционности части 1 статьи 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" от 6 марта 2003 г. // Собрание законодательства РФ. 2003. N 17. Ст. 1658.

Вторая причина состоит в низком темпе создания органов конституционной юстиции в субъектах РФ, в нежелании законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, а в первую очередь высших должностных лиц субъектов Федерации, их создавать. Это вызвано тем, как справедливо отмечает Гошуляк В.В., что законодательным и исполнительным органам государственной власти субъектов РФ не нужен независимый орган, дающий правовую оценку их решениям и действиям <9>. А.М. Цалиев - председатель Конституционного Суда Республики Северная Осетия-Алания также склонен объяснить эту причину нежеланием местной власти к созданию органа конституционной юстиции в субъекте (суда), который будет контролировать законность ее правовых актов <10>.

<9> Гошуляк В.В., Ховрина Л.Е., Геворкян Т.И. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации. М.: Альфа-М, 2006. С. 20.
<10> Главному суду не находят места. В регионах не хотят создавать конституционную инстанцию // Российская газета. 2006. 28 июня.

Иллюстрацией примера создания препятствий в работе уже созданного органа конституционного контроля субъекта Федерации со стороны исполнительной и законодательной власти субъекта может послужить ситуация, имевшая место в городе федерального значения Санкт-Петербурге. В 2003 - начале 2004 г. Уставным судом Санкт-Петербурга был принят ряд решений о признании не соответствующими Уставу города некоторых нормативных актов и, в частности, ряда положений Законов города: "О структуре администрации города", "Об инвестициях в недвижимость Санкт-Петербурга", "О бюджете города", а также ряд распоряжений губернатора города <11>. Однако органы государственной власти данного субъекта не приняли мер к исполнению указанных решений. Более того, исполнительная и законодательная власть города "в ответ" приняли меры, создав условия, при которых отправление правосудия в уставном суде стало невозможным. Так, было принято новое законодательство об Уставном суде Санкт-Петербурга, которое фактически (и юридически) парализовало его деятельность. Так, в частности, отнеся к ведению Законодательного Собрания Санкт-Петербурга принятие регламента Уставного суда, и "забыв" принять такой регламент, полностью лишив, кроме того, суд возможности самостоятельно регулировать процедурные вопросы своей деятельности, региональный законодатель сделал невозможным отправление Уставным судом правосудия. Данная ситуация вызвала негативный резонанс среди общественности, повлекла появление ряда публикаций в средствах массовой информации и обращение председателей одиннадцати конституционных и уставных судов субъектов РФ к Президенту РФ <12>.

<11> См.: Павликов С.Г. Конституционно-правовой статус судов субъектов Российской Федерации: Монография. М.: РАП, 2004. С. 106 - 107.
<12> См.: Как уставной суд администрацию упразднил // ЭЖ-Юрист. 2005. Июль. N 28; Смольный неподсуден? // Парламентская газета. 2005. 15 ноября.

Третья причина замедления темпов учреждения органов конституционного контроля в субъектах РФ кроется в организационной проблеме (в частности, финансовой и кадровой) обеспечения деятельности органов конституционной юстиции субъектов РФ.

Первая из этих проблем обусловлена порядком финансирования судов субъектов РФ за счет средств бюджета соответствующего субъекта РФ. В связи с чем экономическое состояние одних, в первую очередь дотационных субъектов, тормозит процесс создания в них данных судов. В других субъектах органы исполнительной власти не желают тратить средства региональных бюджетов на создание судебной системы, полагая, что финансировать эти расходы должен все же федеральный центр.

Вторая из этих проблем связана с обеспечением конституционных (уставных) судов квалифицированными юридическими кадрами. Как справедливо отмечает В.В. Гошуляк, особенно остра эта проблема в тех российских регионах, где нет достаточно крупных научных центров, готовящих квалифицированные кадры по профильным для конституционных (уставных) судов юридическим специальностям, что во многом препятствует образованию данных органов в субъектах Российской Федерации <13>.

<13> Гошуляк В.В., Ховрина Л.Е., Геворкян Т.И. Указ. соч. С. 21.

Кроме этого, ряд региональных законодателей считают, что федеральный законодатель занизил требования к судье уставного суда. Так, председатель Московской городской Думы В.М. Платонов поясняет, что реализация закона Москвы приостановлена по причине существенного занижения требований к члену Уставного суда. Данную позицию он аргументирует тем, что полномочия Уставного суда велики и сопоставимы с полномочиями Конституционного Суда РФ, решения Уставного суда не подлежат обжалованию. Следовательно, возрастной ценз, юридический стаж и другие требования к кандидатам в судьи Уставного суда должны быть установлены федеральным законодателем применительно к судьям Конституционного Суда РФ <14>.

<14> См.: Московская промышленная газета. 2004. 21 - 27 окт.

Приведенный нами анализ позволяет утверждать, что в настоящее время конституционные (уставные) суды в субъектах РФ еще не стали правилом и ветвью государственной власти в подавляющем большинстве субъектов РФ. Однако можно смело утверждать, что они стали уже неотъемлемой частью нашей правовой действительности. И, думается, недалеко то время, когда эти исключения в судебной системе России станут ее правилом.