О некоторых проблемах административно-правового статуса должностного лица

Носков Б.П., профессор Орловского государственного технического университета, кандидат юридических наук.

На протяжении многих лет для правовой теории и правоприменительной деятельности остается актуальной проблема выявления юридического содержания понятия "должностное лицо", определения правового статуса соответствующей категории лиц.

Рассматриваемая проблема сегодня получила новый правовой фон для дальнейшей научной разработки в связи с тем, что отсутствие определенности относительно правового, особенно административно-правового, содержания понятия должностного лица наряду с активным использованием данного термина в законодательстве приводит к снижению эффективности реализации соответствующих норм, регламентирующих управленческую деятельность, государственно-служебные отношения, права и обязанности граждан в сфере управления, применения законодательства об административных правонарушениях, особенно в сфере экономики. Такое положение объективно не способствует и должной регламентации юридической ответственности лиц, именуемых должностными (в частности, административной ответственности) <1>.

Анализ научных источников, посвященных вопросам определения понятия должностного лица, указывает на то, что организационно-правовой основой понятия "должностное лицо" является его правовой статус. Под правовым статусом должностного лица следует понимать урегулированное нормами права положение должностного лица, выражающееся в наличии у него дополнительных прав и обязанностей, необходимых для осуществления служебной деятельности в органах государственной власти, иных государственных органах, органах местного самоуправления, а также в других организациях независимо от формы собственности, и определяющее пределы его ответственности <2>. При этом принципиально важным является выявление составных элементов правового статуса <3>.

О.В. Смирнов, например, к элементам правового статуса относит трудовую правосубъектность работников, основные трудовые права, обязанности и их гарантии, а также ответственность за невыполнение установленных обязанностей. По мнению Л.Л. Сергиенко, правовой статус служащего составляют его права, обязанности и ответственность, обусловленные занимаемой должностью, а В.М. Манохин включает в статус служащего кроме прав и обязанностей задачи по должности, основные функции, правовые формы деятельности и порядок взаимоотношений по должности. А.Н. Костюков выделяет следующие факторы, характеризующие правовой статус должностного лица: правосубъектность, задачи по должности, основные функции, права и обязанности, гарантии, правовые формы деятельности, порядок взаимоотношений по должности, ответственность <4>.

Ю.Н. Старилов характеризует правовой статус следующими элементами:

• осуществление деятельности на установленных законодательными актами Российской Федерации и ее субъектов принципах государственной службы;
• наименование должностного лица и место в организационной системе государственной службы;
• функции должностного лица - главные направления практического воздействия при выполнении задач по должности и реализации установленных в нормативных актах полномочий. Функции характеризуют предметную направленность деятельности и определяют компетенцию должностного лица;
• права и обязанности - это центральные элементы статуса, характеризующие юридическое состояние должностного лица;
• правовые формы и методы реализации функций и полномочий (убеждение и принуждение, предупреждение, пресечение, стимулирование, запреты и т.д.);
• гарантии реализации полномочий должностного лица;
• ответственность - неотъемлемый элемент правового статуса должностного лица, предполагающий создание обстановки взаимной требовательности, организованности, а также выполнения условий служебной дисциплины;
• льготы, гарантии и компенсации <5>.

А.Ф. Ноздрачев, анализируя акты законодательства, пришел к выводу о том, что общее содержание статуса должностного лица образуют в основном следующие элементы: наименование должностного лица; функции; правомочия; гарантии реализации полномочий; ответственность <6>.

Таким образом, принимая во внимание высказанные точки зрения на указанную проблему, можно сделать вывод о том, что административно-правовой статус должностного лица составляют следующие элементы: должность, функции, полномочия и гарантии их реализации, ответственность <7>.

Особенностью исследуемой проблемы в административно-правовом аспекте является то, что должностное лицо может быть одновременно индивидуальным и коллективным субъектом административного права и поэтому участвует в различных административно-правовых отношениях.

С точки зрения административной деликтоспособности должностные лица как специальные субъекты должностного административного правонарушения подразделяются на следующие группы: 1) публичные должностные лица, наделенные внешне властными полномочиями (представители власти); 2) руководители государственных и муниципальных учреждений; 3) должностные лица государственных и муниципальных учреждений, лица, находящиеся на военной службе, на службе в других войсках и воинских формированиях РФ, ответственные в силу занимаемой должности за обеспечение соблюдения специальных правил, технологической дисциплины, специальных обязанностей <8>.

Под должностным лицом в КоАП РФ понимается лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

Нормы Особенной части КоАП РФ построены таким образом, что в отдельных случаях в диспозиции или в санкции тех или иных статей указываются конкретные должностные лица, выступающие в качестве субъектов административной ответственности. Так, например, в диспозиции ст. 5.29 "Непредставление информации, необходимой для проведения коллективных переговоров и осуществления контроля за соблюдением коллективного договора, соглашения" КоАП РФ в качестве субъекта правонарушения напрямую указывается работодатель, в диспозиции ст. 5.36 "Нарушение порядка или сроков предоставления сведений о несовершеннолетних, нуждающихся в передаче на воспитание в семью либо в учреждения для детей-сирот или для детей, оставшихся без попечения родителей" - руководитель учреждения, в котором находятся дети, в ст. 8.16 "Невыполнение правил ведения судовых документов" - капитан судна <9>.

Субъектом ответственности за нарушение законодательства о выборах и референдумах могут быть специальные субъекты - должностные лица государственных и муниципальных органов, средств массовой информации, кредитных организаций - банков, председатель или члены избирательных комиссий (комиссий по проведению референдума), кандидаты, зарегистрированные кандидаты, лица, являющиеся кандидатами, доверенные лица и уполномоченные представители кандидатов, избирательных объединений, их блоков и др. Таким образом, среди названных лиц могут быть как непосредственно участвующие в избирательном процессе (процесс подготовки и проведения референдума), так и лица, имеющие косвенное, опосредованное отношение к нему <10>.

Субъектами административной ответственности за нарушения таможенного режима являются должностные лица - таможенные брокеры (представители), декларанты, в том числе при декларировании товаров таможенным брокером <11>, либо лицо, которому передано право пользования таможенным режимом и которое взяло на себя обязательства по его соблюдению <12>.

Субъектами административной ответственности могут быть должностные лица, наделенные контрольно-надзорными полномочиями.

Контрольно-надзорными полномочиями обладают органы исполнительной власти или должностные лица, действующие от имени и по поручению такого органа.

Административная ответственность в контрольно-надзорной сфере представляет собой особую разновидность юридической ответственности.

Характерные особенности ее заключаются в следующем:

1. она налагается за правонарушения, не представляющие высокой степени опасности;
2. она является следствием противоправного действия либо органа государственной власти (юридического лица - коллективного субъекта контрольно-надзорной деятельности), либо должностного лица (индивидуального субъекта контрольно-надзорной деятельности);
3. она наступает в сфере государственных интересов <13>.

В КоАП РФ установлено семь следующих составов в отношении этих субъектов: ст. 5.39 "Отказ в предоставлении гражданину информации"; ст. 9.4 "Нарушение требований нормативных документов в области строительства"; ст. 9.5 "Нарушение установленного порядка строительства объектов, приемки, ввода их в эксплуатацию"; ст. 13.14 "Разглашение информации с ограниченным доступом"; ст. 17.9 "Заведомо ложные показание свидетеля, пояснение специалиста, заключение эксперта или заведомо неправильный перевод"; ст. 19.19 "Нарушение обязательных требований государственных стандартов, правил обязательной сертификации, нарушение требований нормативных документов по обеспечению единства измерений"; ст. 19.26 "Заведомо ложное заключение эксперта".

Субъектами этих правонарушений могут являться должностные лица Госстройнадзора, исполнительной власти субъекта РФ, контролеры, эксперты <14>.

За совершение административных правонарушений в области контрольно-надзорной деятельности федеральных служб и агентств из исчерпывающего перечня административных наказаний для должностных лиц, установленных за рассмотренные виды правонарушений, в КоАП РФ предусматривается только один вид наказания: административный штраф. Некоторые составы административных правонарушений характеризуются умышленной формой вины - прямым умыслом. Мотивация таких правонарушений зачастую связана с коррумпированностью должностного лица - контролера, эксперта. На наш взгляд, должна быть установлена административная ответственность за те коррупционные деяния государственных служащих, которые не подпадают под понятие уголовного преступления.

В КоАП РФ содержится исчерпывающий перечень видов административных наказаний. Из этого перечня к должностным лицам могут применяться: предупреждение; административный штраф; лишение специального права, предоставленного физическому лицу; дисквалификация; административное приостановление деятельности. Законами субъектов Российской Федерации из всего закрепленного в Кодексе набора административных наказаний может быть предусмотрена возможность применения наказаний только в виде предупреждения и административного штрафа.

Лишение специального права применяется в отношении физических лиц. Законодатель не ограничивает круг физических лиц, на которых распространяется данное административное наказание, и не дает толкования термина "специальное право". Нам представляется, что этот вид наказания применим и в отношении коррумпированных должностных лиц, наделенных контрольно-надзорными полномочиями.

Административное наказание в виде дисквалификации (лишения права занимать руководящие должности) в соответствии со ст. 3.11 КоАП РФ и ст. 53 ГК РФ распространяется на определенный круг должностных лиц. На должностных лиц, наделенных контрольно-надзорными функциями, данная статья не распространяется. Дисквалификация устанавливается и назначается только в качестве основного административного наказания, в то время как лишение права занимать определенные должности применяется как в качестве основного, так и в качестве дополнительного вида наказания. Между тем дисквалификация характерна не только для правовой системы России. На протяжении более 100 лет она применяется в других странах (в частности, в Германии), и опыт ее применения свидетельствует об эффективности данного средства государственного воздействия на субъекты экономической деятельности.

В целях повышения эффективности административной ответственности контрольно-надзорных органов власти, на наш взгляд, целесообразно дополнить п. 3 ст. 3.8 КоАП РФ положением о распространении действия указанной нормы на должностных лиц, осуществляющих контрольно-надзорную деятельность.

Административное приостановление деятельности также не распространяется на должностных лиц, наделенных контрольно-надзорными полномочиями. Однако для усиления ответственности органов контроля и должностных лиц этот вид наказания, по нашему мнению, должен распространяться и на указанные субъекты права <15>.

В соответствии с п. 3 ст. 60 Градостроительного кодекса РФ в случае ненадлежащего осуществления государственного строительного надзора федеральным органом исполнительной власти или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным на осуществление государственного строительного надзора, субсидиарную ответственность за причинение указанного вреда несут соответственно Российская Федерация и ее субъект. Привлечение государственных органов исполнительной власти к административной ответственности противоречит целям административного наказания, поскольку в случае назначения имущественных санкций урон причиняется государственной казне или консолидированному федеральному бюджету.

Нам представляется, что если государственный орган исполнительной власти в процессе реализации контрольно-надзорных полномочий совершает противоправное деяние, административную ответственность должен нести его руководитель, его должностное лицо.

В подзаконных актах - постановлениях Правительства, утверждающих положения о порядке осуществления контрольно-надзорной деятельности, установлен правовой статус контрольно-надзорных органов. В них содержатся только нормы, наделяющие эти государственные органы контрольно-надзорными полномочиями, административная же ответственность за правонарушения в области контрольно-надзорной деятельности нормами в этих актах не установлена. Отсутствуют отсылочные нормы, регулирующие этот институт. Действия должностных лиц федеральных служб, агентств согласно положениям могут быть обжалованы в судебном порядке. При этом подача жалоб и исковых заявлений не приостанавливает исполнения предписаний и требований, выданных федеральными службами и агентствами.

Как справедливо отмечает Н.Г. Салищева, до сих пор не обеспечено в полной мере исполнение предписаний ст. 1.1 КоАП РФ, согласно которой этот Кодекс является единственным федеральным законом, регулирующим административную ответственность на федеральном уровне <16>.

В заключение необходимо отметить, что для повышения ответственности должностных лиц, наделенных контрольно-надзорными полномочиями, необходимо включать все материальные и процессуальные нормы, касающиеся административных правонарушений, только в КоАП РФ, а тематические федеральные законы и подзаконные акты должны содержать отсылочные нормы к КоАП РФ.

Особо необходимо рассмотреть вопросы административной ответственности за нарушение антимонопольных правил. Так, согласно гл. 14 КоАП РФ за их нарушения привлекаются индивидуальные предприниматели, должностные лица органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, руководители организаций и хозяйствующие субъекты, но к субъектам административной ответственности не относятся должностные лица федерального антимонопольного органа (территориального управления), которые ранее могли привлекаться к ответственности за распространение сведений, содержащих коммерческую тайну.

Сложность в теоретическом плане вызывает привлечение к административной ответственности некоторых субъектов. Например, действующее законодательство не предусматривает наложения административного наказания на коллегиальный орган исполнительной власти субъекта РФ, на орган местного самоуправления в случае совершения ими действий и принятия правовых актов, ограничивающих конкуренцию. В данном случае факт нарушения существует, а к административной ответственности привлечь нельзя из-за отсутствия правовых норм.

На наш взгляд, необходимо разграничить правовые критерии определения, в каких случаях привлекается к ответственности должностное лицо, в каких - юридическое лицо, а в каких возможно и необходимо одновременное привлечение к ответственности и должностного, и юридического лица. Нам представляется целесообразным регламентировать это в следующем порядке: в случае невыполнения обязанности и требований, предъявляемых антимонопольным органом к должностному лицу, привлекать к ответственности только должностных лиц; в случае возложения обязанности на юридическое лицо и установления вины в действиях конкретного должностного лица привлекать к ответственности одновременно и юридическое лицо, и виновное должностное лицо; если антимонопольным органом установлено невыполнение этим лицом его законных требований, но невозможно установить конкретных виновных лиц, привлекать к ответственности только юридическое лицо.

Подводя итог понятию должностного лица и его правового статуса, хотелось бы отметить, что внесение ясности в существо этого вопроса позволит активизировать правоприменительную деятельность контрольно-надзорных и правоохранительных органов.