Состав административного правонарушения как основание административной ответственности

С.Е. ЧАННОВ

Чаннов С.Е., кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы (г. Саратов).

Российское отраслевое законодательство содержит значительное количество правовых норм, адресованных коллективным и индивидуальным субъектам права и обязательных для применения. Данные нормы, устанавливая общеобязательные правила поведения, характеризуют должный правопорядок и государственную дисциплину в определенных сферах, которые непосредственно затрагивают права и законные интересы граждан и организаций. К ним относятся: правила поведения в общественных местах; правила охраны окружающей среды и природопользования; правила дорожного движения и использования различных видов транспорта; правила ведения предпринимательской деятельности; таможенные, финансовые и налоговые правила; правила воинского учета и т.д.

Устанавливая данные правила как общеобязательные, государство предусматривает и меры государственного принуждения, применяемые за их нарушение, которые могут носить дисциплинарный, административный, уголовный и т.п. характер. Нарушение указанных правил является правонарушением, в случае же, если они охраняются нормами административного законодательства, - административным правонарушением.

Исторически в правовой науке и в законодательстве сложилось два подхода к пониманию административных правонарушений.

В конце XIX века значительно возросло количество административных актов, нарушающих права индивидов. Поэтому наиболее развитые государства вынуждены были признать себя ответственными за действия своей администрации, даже если эти действия совершались в соответствии с предоставленной ей компетенцией. Возникла необходимость законного и обоснованного разрешения споров между представителями власти и гражданами. Поэтому в развитых государствах мира был образован институт административной юстиции - важнейшее средство общественного контроля над деятельностью администраций. Такое представление о сущности административных деликтов и ответственности за их совершение легло в основу построения административного законодательства Франции, ФРГ, Англии, США.

Второй подход, который условно называют карательным, первоначально, до возникновения понятия административных правонарушений в собственном смысле, доминировал в Германии в XVIII - XIX вв. Проступки, за которые наступала ответственность, назывались exekutivstrafen, позднее - полицейскими, или фискальными, деликтами. Они представляли собой уголовные проступки. Лица, их совершившие, несли уголовную ответственность. В целом законодательством Пруссии, а затем Германии закреплялось административное усмотрение на уголовное принуждение. Таким образом, сложилось иное понимание административных правонарушений - как неисполнение населением административных предписаний государственной власти либо совершение таких действий, наказания за которые назначались в административном порядке. Целью подобных наказаний было не восстановление нарушенного права, а наказание за ослушание. В настоящее время в Германии взыскания, устанавливаемые в административном порядке, предназначаются для обеспечения выполнения административных постановлений, а не для кары и применяются достаточно редко, поскольку карательные нормы содержатся в основном в уголовном законодательстве <1>.

В силу ряда причин именно прусский подход получил "второе рождение" в нашем государстве в XIX веке и после 1917 года. Произошла трансформация административных правонарушений в иное явление, обозначаемое прежним термином. Из средства контроля за решениями органов государственной власти институт административных правонарушений, как, собственно, и вся отрасль административного права, превратился в придаток уголовного права, обеспечивая контроль государства над обществом, охраняя правопорядок угрозой наказания <2>. Полицейское право играет важную роль и в построении науки современного российского административного права <3>.

Таким образом, и в настоящее время понятие административного правонарушения в российском законодательстве и правовой науке связано прежде всего с карательным характером административной ответственности.

Легальное определение административного правонарушения в настоящее время содержится в ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ: "Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность".

Таким образом, административное правонарушение представляет собой деяние, которое может проявляться в двух формах: действие и бездействие. Из его определения, данного в КоАП РФ, напрямую вытекают следующие признаки административного правонарушения:

• противоправность. Данный признак обозначает, что данное деяние нарушает конкретную норму права;
• виновность. Данный признак отражает внутреннее интеллектуально-волевое отношение субъекта к совершаемому им деянию;
• наказуемость. Данный признак обозначает, что за совершение данного деяния конкретной нормой КоАП РФ или закона субъекта РФ установлена именно административная ответственность.

Рассмотрим их более подробно.

В юридической литературе обычно выделяют четыре признака административного правонарушения. Три из них, как уже указывалось выше, заложены в определении административного правонарушения, имеющемся в законодательстве. Четвертый признак характеризует негативное воздействие административного правонарушения на конкретные общественные отношения, и ситуация с ним является несколько более сложной. В отличие от понятия преступления (ч. 1 ст. 14 УК РФ), при определении административного правонарушения законодатель не посчитал необходимым использовать признак общественной опасности. В результате в теории административного права продолжается дискуссия об общественной опасности административных правонарушений.

Большое распространение имеет точка зрения, что необходимым признаком любого правонарушения является общественная опасность, впервые высказанная М.Д. Шаргородским. Данная точка зрения поддерживается как в общетеоретических работах, так и в работах ученых-административистов: И.А. Галагана, М.И. Еропкина, Е.В. Додина, Л.В. Коваль, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, А.Е. Лунева, В.М. Манохина, Л.Л. Попова, Б.Д. Сорокина, С.С. Студеникина, М.С. Студеникиной, В.В. Цветкова, А.И. Щербака и др. Наряду с этим мнением, существует и другое, согласно которому административные проступки хотя и наносят тот или иной вред обществу, но, в отличие от преступлений, не имеют общественно опасного характера. Эту позицию в разное время защищали А.М. Васильев, В.А. Власов, Д.Н. Бахрах, С.А. Голунский, А.П. Клюшниченко, О.Э. Лейст, Г.И. Петров, И.С. Самощенко, М.А. Шнейдер, О.М. Якуба, А.Ю. Якимов и др. Для характеристики негативного воздействия административного правонарушения на общественные отношения этими и другими учеными предлагаются такие его признаки, как общественная вредность или антиобщественность, что позволяет легко их отграничить от уголовных преступлений.

Представляется все же, что любое административное правонарушение обладает признаком общественной опасности, т.к. нарушение конкретных общеобязательных правил обычно создает опасность наступления крайне негативных для общества последствий. Особенность административных правонарушений заключается в том, что совершение большинства из них обычно не влечет наступления непосредственно этих последствий, а лишь создает такую угрозу. Вместе с тем сами эти последствия таковы, что в случае их наступления могут причинить даже больший вред, чем многие уголовные преступления. Совершенно очевидно, например, что совершение таких правонарушений, как: "нарушение санитарно-эпидемиологических требований к питьевой воде" (ст. 6.5 КоАП РФ); "сокрытие или искажение экологической информации" (ст. 8.5 КоАП РФ); "нарушение правил пожарной безопасности на железнодорожном, морском, внутреннем водном или воздушном транспорте" (ст. 11.16 КоАП РФ), может повлечь причинение вреда жизни и здоровью сотням и тысячам людей. Поэтому отрицание общественной опасности административных правонарушений не основывается на реально существующей ситуации.

Вторым признаком административного правонарушения является противоправность. Противоправность означает, что совершением данного деяния (действия или бездействия) обязательно нарушены нормы права. Никакое деяние не может быть признано административным правонарушением, и за его совершение не может наступить административная ответственность, если при этом не были нарушены нормы права. Так, например, административное правонарушение, предусмотренное ст. 12.6 КоАП РФ: нарушение правил применения ремней безопасности или мотошлемов, связано с нарушением правил, установленных п. 2.1.2 Правил дорожного движения Российской Федерации (утверждены Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. N 1090): водитель механического транспортного средства обязан при движении на транспортном средстве, оборудованном ремнями безопасности, быть пристегнутым и не перевозить пассажиров, не пристегнутых ремнями (допускается не пристегиваться ремнями обучающему вождению, когда транспортным средством управляет обучаемый, а в населенных пунктах, кроме того, водителям и пассажирам автомобилей оперативных служб, имеющих специальные цветографические схемы, нанесенные на наружные поверхности). При управлении мотоциклом нужно быть в застегнутом мотошлеме и не перевозить пассажиров без застегнутого мотошлема.

Виновность означает, что являющееся административным правонарушением деяние совершается при наличии вины. Отсутствие вины не позволяет считать данное деяние (даже противоправное) административным правонарушением. Вина может выступать в двух формах: в форме умысла и в форме неосторожности (статья 2.2 КоАП РФ). Статья 1.5 КоАП РФ непосредственно указывает, что лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина, а п. 3 ст. 26.1 КоАП РФ - что по делу об административном правонарушении выяснению подлежит виновность лица в совершении административного правонарушения.

Наказуемость деяния означает, что за совершение данного деяния предусмотрена административная ответственность. Иногда за совершение противоправного деяния законодательством предусмотрена иная ответственность (дисциплинарная, уголовная и др.) либо не установлено никакой ответственности. В этом случае деяние, несмотря на его противоправность и виновность, не может быть признано административным правонарушением. Например, движение транспортного средства со скоростью, не соответствующей реальным дорожным условиям, однако не превышающей установленных ограничений, само по себе не является наказуемым в административном порядке и не может квалифицироваться в качестве административного правонарушения по статье 12.9 КоАП РФ.

Одна из серьезных проблем российского законодательства в области административной ответственности заключается в том, что законодатель нередко вводит запрещающую или предписывающую императивную норму и даже указывает на возможность привлечения к ответственности в случае ее нарушения, однако конкретных мер ответственности не устанавливает. Так, например, ч. 2 ст. 6 Федерального закона "Об ограничении курения табака" устанавливает обязанность работодателя по оснащению специально отведенных мест для курения табака. При этом ч. 3 той же статьи указывает, что "нарушение положений данной статьи влечет за собой привлечение к административной ответственности в соответствии с законодательством". Однако КоАП РФ никаких санкций за невыполнение данной обязанности не предусматривает, что делает невозможным привлечение виновных лиц к ответственности. В данном примере деяние (бездействие), совершенное работодателем, будет иметь все признаки административного правонарушения: общественную опасность, виновность, противоправность (поскольку нарушаются положения Федерального закона), кроме одного - наказуемости.

В то же время не за каждое деяние, даже содержащее все вышеназванные признаки, будет наступать административная ответственность. Отсутствие в деянии состава административного правонарушения исключает возможность привлечения лица, его совершившего, к административной ответственности.

Признаки административного правонарушения следует отличать от элементов его состава. Совокупность признаков сама по себе состава правонарушения не образует, для его наличия необходимо присутствие всех его элементов.

Совокупность признаков административного правонарушения и его юридический состав - явления не тождественные. Они решают разные задачи, у них различное назначение. С помощью признаков административного правонарушения мы получаем общую социально-психологическую и юридическую характеристику того или иного деяния. Юридический состав решает задачу, связанную с правовой квалификацией действия либо бездействия и привлечением нарушителя к ответственности. Его назначение - быть основанием этой ответственности, поскольку если нет основания, то нет и ответственности <4>.

Рассмотрение понятия состава административного правонарушения имеет очень важное как теоретическое, так и практическое значение, т.к. позволяет правильно квалифицировать совершенное деяние органами административной юрисдикции, способствует эффективному применению административных наказаний, повышает общую правовую культуру населения.

Понятие состава административного правонарушения в законодательстве отсутствует. В доктрине административного права даются различные определения. Так, состав административного правонарушения определяется некоторыми учеными как совокупность признаков, позволяющих идентифицировать деяние как административно наказуемое <5>. Существует и несколько иное мнение о том, что состав административного правонарушения - совокупность закрепленных нормативно-правовыми актами признаков (элементов), наличие которых может повлечь административную ответственность <6>. Кроме того, в науке административного права под составом административного правонарушения понимается единство установленных Кодексом РФ об административных правонарушениях объективных и субъективных признаков, характеризующих конкретное общественно опасное деяние как административное правонарушение <7>. Наиболее подробное и позволяющее учесть все особенности состава административного правонарушения определение предлагается Ж.М. Хатовой: "Состав административного правонарушения представляет собой совокупность признаков (элементов), позволяющих характеризовать деяние, обстоятельства, при которых оно произошло, причиненный вред, лицо, его совершившее, и отношение этого лица к совершенному деянию, а также типизировать это деяние как правонарушение, предусмотренное Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях или законодательством субъектов Российской Федерации, устанавливающим административную ответственность, и дифференцировать применение наказания" <8>.

В любом случае все авторы сходятся в выделении четырех элементов состава административного правонарушения: объекта, субъекта, объективной и субъективной сторон. Таким образом, в составе административного правонарушения можно выделить объективные элементы состава (объект и объективная сторона) и субъективные (субъект и субъективная сторона).

Объект административного нарушения

Объектом административного правонарушения во всех случаях выступают общественные отношения, охраняемые нормами законодательства об административной ответственности. Посягательство на все эти объекты обычно осуществляется путем нарушения конкретных правил и запретов, установленных в различных сферах общественной жизни. В целом круг объектов административных правонарушений обозначен в ст. 1.2 КоАП РФ:

• защита личности;
• охрана прав и свобод человека и гражданина;
• охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения;
• защита общественной нравственности;
• охрана окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти;
• защита общественного порядка и общественной безопасности, собственности;
• защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства.

В теории обычно выделяют три вида объектов административного правонарушения: общий, родовой и видовой (непосредственный).

Общим объектом административного правонарушения являются все общественные отношения, возникающие в области исполнительно-распорядительной деятельности и регулируемые нормами административного, а в ряде случаев - конституционного, экологического, таможенного, трудового, земельного, финансового и других отраслей права.

Родовыми объектами административного правонарушения являются общественные отношения, возникающие в определенной сфере общественной жизни. Исходя из родовых объектов посягательств, составы административных правонарушений сгруппированы по главам в Особенной части КоАП РФ. Так, родовым объектом административных правонарушений, предусмотренных главой 13 КоАП РФ "Административные правонарушения в области связи и информации", являются урегулированные нормами права общественные отношения, возникающие в сфере связи и информации.

Видовым, или непосредственным, объектом административного правонарушения признается объект посягательства отдельно взятого административного правонарушения. Так, например, непосредственным объектом административного правонарушения, предусмотренного ст. 14.29 КоАП РФ "Незаконное получение или предоставление кредитного отчета", являются общественные отношения, возникающие при реализации установленных законом правил получения или предоставления кредитного отчета.

Субъект административного правонарушения

Субъектом административного правонарушения является виновное лицо, совершившее административное правонарушение и подлежащее административной ответственности в порядке, установленном административным законодательством.

В соответствии с действующим КоАП РФ субъектами административных правонарушений могут являться как физические, так и юридические лица.

Понятие "субъект административного правонарушения" очень близко к понятию "субъект административной ответственности". И все-таки знак равенства между ними ставить нельзя. Действительно, в большинстве случаев они совпадают. Лицо, совершившее административное правонарушение, привлекается к административной ответственности и становится ее субъектом. Однако бывают ситуации, когда они будут различаться. Так, например, гражданин, допустивший незначительную временную просрочку платы за негативное воздействие на окружающую среду, становится субъектом административного правонарушения, предусмотренного ст. 8.41 КоАП РФ "Невнесение в установленные сроки платы за негативное воздействие на окружающую среду", однако если он будет освобожден от административной ответственности в связи с малозначительностью, субъектом административной ответственности он не станет. То же относится к случаям совершения административного правонарушения в состоянии невменяемости. А вот если деяние, подпадающее под признаки административного правонарушения, совершено в состоянии крайней необходимости, не возникнет не только субъекта административной ответственности, но и субъекта административного правонарушения, т.к. в соответствии со ст. 2.7 КоАП РФ "не является административным правонарушением причинение лицом вреда охраняемым законом интересам в состоянии крайней необходимости".

Все субъекты административного правонарушения могут быть разделены на три группы: общие, специальные и особые. При этом в различных ситуациях один и тот же субъект может быть и специальным, и особым (это относится, например, к должностным лицам).

Общим субъектом административного правонарушения является совершеннолетний гражданин Российской Федерации. Ответственность таких субъектов наступает по общим правилам, без каких-либо особенностей.

В административном праве термином "гражданин" обозначается лицо (человек), не состоящее с органом государственного управления в трудовых или государственно-служебных отношениях. В то же время следует иметь в виду, что в сфере административно-правового регулирования различается правовое положение граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства.

Административно-правовое положение граждан определяется прежде всего объемом и характером их административной правосубъектности. Правосубъектность можно определить как способность быть субъектом права. При этом правосубъектность одновременно охватывает:

1. возможность обладания правами и обязанностями;
2. возможность их самостоятельного осуществления.

Административная правосубъектность - это сочетание административной правоспособности и дееспособности.

Административная правоспособность является проявлением общей правоспособности, то есть установленной и охраняемой государством возможности данного субъекта вступать в различного рода правовые отношения. Иными словами, это способность приобретать соответствующий комплекс прав, обязанностей и нести ответственность за их реализацию. Следовательно, правоспособность является предпосылкой возникновения правоотношений с участием данного субъекта. Для возникновения административно-правовых отношений такой предпосылкой является административная правоспособность, выражающаяся в определенной административно-правовыми нормами возможности данного субъекта приобретать административно-правовые обязанности и права и нести юридическую ответственность за их практическую реализацию в сфере государственного управления.

Административная правоспособность гражданина - реальная и обеспеченная государством возможность иметь субъективные права и исполнять административно-правовые обязанности. Она возникает с момента рождения гражданина и прекращается с его смертью. По закону граждане обладают равным объемом административной правоспособности во всех сферах хозяйственной, социально-культурной и административно-политической жизни. При этом правоспособность может быть частично ограничена в случаях и в порядке, которые определены действующим законодательством (например, в связи с совершением уголовного или административного правонарушения, за которое закон предусматривает санкции в виде лишения свободы, лишения специальных прав и других правоограничений).

Исходя из этого, административная правоспособность является лишь потенциальной возможностью гражданина воспользоваться предоставленными ему правами и исполнить возложенные на него обязанности в сфере государственного управления. Правоспособность субъекта административного права создает лишь предпосылки для реализации его правового статуса.

Административная правоспособность является необходимым условием административной дееспособности. Под ней обычно понимается способность лица своими личными действиями приобретать субъективные права и выполнять возложенные на него юридические обязанности в сфере исполнительной власти. По закону граждане обладают, как правило, равной административной дееспособностью.

Административной ответственности подлежит лицо, достигшее к моменту совершения административного правонарушения возраста шестнадцати лет (ч. 1 ст. 2.3 КоАП РФ). Однако общим субъектом административной ответственности будет являться гражданин Российской Федерации, достигший возраста не 16, а 18 лет, т.к. лица в возрасте от 16 до 18 лет считаются несовершеннолетними и относятся к особым субъектам административной ответственности.

Специальным субъектом административного правонарушения является лицо, которое специально указано в качестве субъекта административной ответственности в конкретной статье КоАП РФ или закона субъекта Российской Федерации об административной ответственности. Так, например, правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 8.16 КоАП РФ: "невыполнение капитаном судна морского, внутреннего водного плавания или другого плавучего средства правил регистрации в судовых документах операций с веществами, вредными для здоровья людей или для живых ресурсов моря, других водных объектов, либо со смесями, содержащими такие вещества свыше установленных норм, а равно внесение в судовые документы неверных записей об этих операциях", может быть совершено только капитаном судна, который и будет являться специальным субъектом в данной ситуации. Никакое другое лицо к административной ответственности за правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 8.16 КоАП РФ, привлечено быть не может. Специальными субъектами являются водители, родители несовершеннолетних лиц, работодатели, таможенные брокеры и т.д.

Особыми субъектами административного правонарушения являются лица, привлечение к ответственности которых характеризуется какими-либо особенностями. Таковыми выступают, в частности, несовершеннолетние, иностранные граждане и лица без гражданства, военнослужащие и иные лица, имеющие специальные звания, и т.п.

Объективная сторона административного правонарушения

Объективная сторона характеризует внешнюю сторону административного правонарушения, то есть показывает, что объективно произошло. Наиболее важным элементом объективной стороны выступает противоправное деяние. В то же время в объективную сторону могут включаться и другие элементы, которые характеризуют деяние с точки зрения способа, средств, времени и места его совершения, наличия причинной связи между совершенным деянием и наступившими общественно опасными последствиями, повторности, неоднократности, злостности, систематичности и длительности.

Деяние может выражаться в двух формах - действия или бездействия.

Действие - это активное нарушение установленных запретов и правил. Многие административные правонарушения могут совершаться только в форме действия. Так, например, только путем совершения определенных действий осуществляется правонарушение, предусмотренное ст. 14.11 КоАП РФ "Незаконное получение кредита".

Бездействие - это пассивное поведение, связанное с несовершением лицом тех действий, которые оно обязано совершить в силу требования закона. Существуют правонарушения, совершаемые только путем бездействия, например предусмотренные ст. 12.17 КоАП РФ "Непредоставление преимущества в движении маршрутному транспортному средству или транспортному средству с включенными специальными световыми и звуковыми сигналами".

В то же время значительная часть административных правонарушений может совершаться как путем совершения действий, так и бездействием.

Входящее в объективную сторону состава административного правонарушения деяние может быть оконченным или длящимся. Разница между ними заключается в том, что оконченное правонарушение совершается одномоментно (например, проезд на запрещающий сигнал светофора - ст. 12.12 КоАП РФ), а длящееся - в течение продолжительного времени (например, осуществление дисквалифицированным лицом деятельности по управлению юридическим лицом - ст. 14.23 КоАП РФ).

При решении вопроса об отнесении того или иного правонарушения к длящимся или оконченным необходимо различать момент юридического окончания правонарушения и момент прекращения противоправного поведения (состояния). Оконченным считается правонарушение, характеризующееся полной реализацией его объективной и субъективной сторон. Прекращение противоправного поведения (состояния) имеет место, когда лицом никакие противоправные действия уже не совершаются либо когда государство в лице уполномоченных органов пресекает правонарушение.

Правонарушение, независимо от того, является оно длящимся или недлящимся, считается оконченным с момента, когда в деянии усматриваются все признаки состава правонарушения, предусмотренные законом. Длящиеся правонарушения обычно являются юридически оконченными (что определяет возможность привлечения лица к ответственности уже с этого момента) до их фактического прекращения, то есть до момента завершения противоправного поведения (состояния) <9>.

Вопрос об отнесении правонарушений к оконченным или длящимся имеет большое не только теоретическое, но и практическое значение. Это связано с тем, что КоАП РФ устанавливает предельные сроки давности привлечения к административной ответственности (от 2 месяцев до 1 года), которые начинают исчисляться соответственно для оконченных правонарушений - со дня их совершения, а для длящихся - со дня их обнаружения.

Пленум Верховного Суда РФ сформулировал определение длящегося административного правонарушения в п. 14 Постановления от 24 февраля 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях". Согласно этому определению "длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении обязанностей, возложенных на нарушителя законом". Пленум также отметил, что невыполнение предусмотренной нормативным правовым актом обязанности к установленному в нем сроку не является длящимся административным правонарушением. При этом необходимо иметь в виду, что днем обнаружения длящегося административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, выявило факт его совершения.

Срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушения, по которым предусмотренная нормативным правовым актом обязанность не была выполнена к определенному в нем сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока.

В качестве иллюстрации указанного правила здесь можно привести пример из практики ФАС Северо-Кавказского округа <10>.

Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным постановления территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ростовской области о привлечении к административной ответственности по ч. 6 ст. 15.25 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Решением суда оспариваемое постановление признано незаконным и отменено в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности, установленного ст. 4.5 Кодекса.

Суд кассационной инстанции, оставляя решение без изменения, указал следующее. Общество привлечено к административной ответственности за нарушение срока представления форм учета и отчетности по валютным операциям, которое не может быть отнесено к категории длящихся правонарушений. Срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушения, по которым предусмотренная нормативным правовым актом обязанность не выполнена к определенному в нем сроку, начинается с момента наступления указанного срока (дело N Ф08-1347/2006-750А).

Представляется, что в настоящее время критерии отнесения административных правонарушений к оконченным или длящимся, так же как и сами эти понятия, должны быть закреплены в КоАП РФ, на что, кстати, уже неоднократно указывалось в науке <11>.

Для квалификации административного правонарушения нередко имеют значение место, время, способ и средства совершения противоправного деяния.

Время совершения противоправного деяния может иметь значение постольку, поскольку для некоторых деяний только их совершение в определенное время делает их противоправными. Так, например, в соответствии со ст. 1.1 Закона Саратовской области "Об административных правонарушениях на территории Саратовской области" от 29 марта 2006 года N 34-ЗСО действия, нарушающие тишину и покой граждан, влекут административную ответственность только в случаях, если они совершены с 23 часов до 7 часов.

Место совершения противоправного деяния также имеет большое значение для его квалификации. Так, например, административное правонарушение, предусмотренное ст. 18.2 КоАП РФ, может быть совершено только в пограничной зоне.

Способом совершения административного правонарушения является совокупность последовательно совершаемых правонарушителем приемов.

Средства совершения административного правонарушения - различные как запрещенные, так и не запрещенные к использованию предметы и приспособления, посредством которых правонарушитель и совершает административное правонарушение.

Совершенное нарушителем деяние может носить злостный, повторный, неоднократный и систематичный характер, кроме того, оно может быть длящимся.

Злостность характеризует упорство правонарушителя, явно выраженное нежелание подчиняться законным требованиям, в том числе выраженным неоднократно. Продолжение противоправного поведения, несмотря на требование уполномоченных на то лиц прекратить его, является обстоятельством, отягчающим административную ответственность.

Повторность обозначает совершение одним и тем же лицом нового правонарушения в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания за однородное правонарушение. Повторность совершения административного правонарушения также является обстоятельством, отягчающим ответственность.

Неоднократность имеет место, когда правонарушитель совершил два или более однородных административных правонарушения, за каждое из которых он еще не подвергался наказанию.

Систематичным будет являться правонарушение, совершаемое несколько раз в течение года в одной и той же сфере одним и тем же субъектом. Так, например, систематичным может быть признано нарушение водителем Правил дорожного движения.

Как уже указывалось выше, в отличие от уголовных преступлений, для большинства административных правонарушений характерно то, что они не вызывают напрямую наступление общественно опасных последствий, однако создают условия для их наступления. Тем не менее среди административных правонарушений имеются и такие, которые напрямую связаны с наступлением общественно опасных последствий в результате совершения определенного деяния.

По данному критерию (наличию или отсутствию общественно опасных последствий как элемента состава) административные правонарушения подразделяются на правонарушения с материальным или формальным составом.

Правонарушения с формальным составом считаются оконченными с момента фактического нарушения правил, невыполнения обязанности и т.п., независимо от наступления или ненаступления общественно опасных последствий. Примером правонарушения с формальным составом является сокрытие остатков тиражей избирательных бюллетеней, бюллетеней для голосования на референдуме (ст. 5.23 КоАП РФ).

Правонарушения с материальным составом считаются совершенными только в том случае, если противоправное деяние повлекло за собой наступление конкретных общественно опасных последствий. Таким, например, является нарушение Правил дорожного движения или правил эксплуатации транспортного средства, повлекшее причинение средней тяжести вреда здоровью потерпевшего (ч. 2 ст. 12.24 КоАП РФ). В данном случае имеется не только нарушение Правил дорожного движения, но и наступившие общественно опасные последствия (причинение средней тяжести вреда здоровью потерпевшего). Кроме того, обязательным элементом объективной стороны таких правонарушений является прямая причинная связь между совершенным деянием и наступившими общественно опасными последствиями (то есть причинение средней тяжести вреда здоровью потерпевшего должно быть вызвано именно нарушением водителем Правил дорожного движения).

Субъективная сторона административного правонарушения

Субъективная сторона административного правонарушения характеризует правонарушение с точки зрения его субъекта, то есть правонарушителя. Наиболее важным элементом субъективной стороны административного правонарушения является вина правонарушителя.

Вина традиционно определяется как психическое отношение лица к совершаемому им деянию, а также (для материальных составов) к последствиям данного деяния. КоАП РФ выделяет две формы вины: умысел и неосторожность (ст. 2.2).

Административное правонарушение признается совершенным умышленно, если лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия и желало наступления таких последствий, или сознательно их допускало, либо относилось к ним безразлично.

Административное правонарушение признается совершенным по неосторожности, если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение таких последствий либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть.

Описание данных форм вины практически совпадает с приведенным в ст. 24 - 26 УК РФ. Однако, в отличие от уголовного законодательства, КоАП РФ не выделяет виды умысла и неосторожности. Вместе с тем это сделано в теории административного права с учетом положений указанной статьи.

Выделяют два вида умысла: прямой и косвенный. Правонарушение считается совершенным с прямым умыслом, если лицо сознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия и желало наступления таких последствий. Таким образом, интеллектуальный компонент вины в данном случае включает в себя, во-первых, осознание лицом противоправности своего действия (бездействия), и во-вторых, предвидение неизбежности или возможности наступления вредных последствий. Волевой же компонент выражается в желании наступления указанных последствий. Если же лицо сознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия, не желало, но сознательно допускало эти последствия либо относилось к ним безразлично, то правонарушение признается совершенным с косвенным умыслом. Очевидно, что основное отличие косвенного умысла от прямого заключается в специфике волевого компонента: лицо не желает наступления вредных последствий своих действий (бездействия), но либо сознательно их допускает, либо относится к ним безразлично. Отличается и интеллектуальный компонент косвенного умысла: при косвенном умысле невозможно предвидение неизбежности наступления вредных последствий, а возможно предвидение только их потенциальной возможности.

Установление умышленной формы вины является обязательным в случаях, когда КоАП РФ предусматривается ответственность только за умышленно совершенное правонарушение. Так, например, ст. 5.14 КоАП РФ предусматривает ответственность только за умышленное уничтожение или повреждение информационных либо агитационных печатных материалов, вывешенных в соответствии с законом на зданиях, сооружениях или иных объектах с согласия их собственника или владельца в ходе избирательной кампании, подготовки или проведения референдума, либо нанесение надписей или изображений на информационные либо агитационные печатные материалы; ст. 7.17 КоАП РФ - за умышленное уничтожение или повреждение чужого имущества, если эти действия не повлекли причинение значительного ущерба; ст. 17.7 КоАП РФ - за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных Федеральным законом, а равно законных требований следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении, и т.д.

Разграничение умысла на прямой и косвенный важно для материальных составов административных правонарушений. Если в формальных составах умышленная вина заключается в осознании лицом противоправного характера совершаемого действия или бездействия (учитывается только интеллектуальный компонент вины), то в материальных составах умышленная вина кроме осознания противоправности совершаемого действия или бездействия включает также отношение нарушителя к наступившим вредным последствиям, т.е. учитывается и волевой компонент вины.

Неосторожность, как и умысел, подразделяется на два вида: легкомыслие (самонадеянность) и небрежность.

Легкомыслие предполагает, что лицо предвидело возможность совершения противоправных действий или наступления опасных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение таких последствий. Так, например, водитель, зная о приближении поезда, но видя, что шлагбаум через переезд еще не начал закрываться, резко увеличивает скорость, надеясь проскочить, однако проезжает уже при закрывающемся шлагбауме, тем самым совершая правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 12.10 КоАП РФ.

При небрежности лицо не предвидит возможности наступления вредных последствий, хотя должно было и могло их предвидеть. Так, например, бухгалтер в силу своей низкой квалификации и незнания действующего законодательства уничтожает учетные документы, подлежащие длительному хранению, и тем самым совершает административное правонарушение, предусмотренное ст. 15.11 КоАП РФ.

КоАП РФ устанавливает принцип презумпции невиновности, согласно которому лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина (ст. 1.5). Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном КоАП РФ, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело. Кроме того, лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность. Неустранимые сомнения в виновности такого лица толкуются в пользу этого лица.

В приведенной статье не конкретизируется, к каким именно лицам относятся указанные нормы, следовательно, их следует применять ко всем, в том числе и к юридическим. Однако традиционная концепция вины как психического отношения лица к совершенному им деянию малоприменима к определению виновности юридических лиц. Юридическое лицо является абстрактной конструкцией, а не реально существующим субъектом, поэтому как таковое не осуществляет никакой психической деятельности.

В связи с этим в научной литературе и в нормативных документах предлагались различные подходы к определению вины юридических лиц. Так, распространенным является понимание вины юридических лиц как психологического отношения к содеянному коллектива, определяемого по доминирующей воле в этом коллективе <12>. Аналогичное по конструкции понятие вины содержится в ст. 106 Налогового кодекса РФ.

В науке административного права имеет место и иной подход к вине юридического лица. Он основан на приоритете объективного аспекта в деятельности юридического лица. При таком рассмотрении вина юридического лица определяется как "комплекс негативных элементов, характеризующихся дезорганизацией деятельности юридического лица, непринятием им необходимых мер для надлежащего исполнения возложенных на него обязанностей, неприложением требуемых усилий для предупреждения правонарушений и устранения их причин" <13>.

Эта концепция оказалась положена в основу законодательного определения вины, данного в ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ: юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Суть данного подхода заключается в определении реальной возможности или невозможности для юридического лица соблюсти те нормы и правила, за нарушение которых и установлена административная ответственность.

Конституционный Суд Российской Федерации в своем Определении от 21 апреля 2005 г. N 119-О указал, что положения ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ, предусматривающие основания, при обязательном наличии которых юридическое лицо может быть признано виновным в совершении административного правонарушения, направлены на обеспечение действия презумпции невиновности (ст. 1.5 КоАП РФ) и имеют целью исключить возможность привлечения юридических лиц к административной ответственности при отсутствии их вины.

Несмотря на указание в КоАП РФ на необходимость установления вины юридических лиц для привлечения их к ответственности, проблему все же трудно считать решенной. Совершенно очевидно, что такие формулировки, как "имелась возможность для соблюдения правил и норм", "не были приняты все зависящие от него меры", носят оценочный характер и оставляют широкий простор для усмотрения правоприменителя. Это, собственно, и было подтверждено Конституционным Судом Российской Федерации в том же Определении от 21 апреля 2005 г.: установление того, имелась ли у юридического лица возможность для соблюдения норм и правил, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, и были ли приняты все зависящие от него меры по их соблюдению, а также проверка доказательств, свидетельствующих о наличии или отсутствии его вины (умышленной или неосторожной), связаны с исследованием фактических обстоятельств дела, что является прерогативой судов общей и арбитражной юрисдикции и не входит в компетенцию Конституционного Суда РФ, определенную ст. 125 Конституции РФ и ст. 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Фактически практика применения нормы, содержащейся в ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ, в настоящее время достаточно противоречива, причем не только должностные лица органов исполнительной власти, но и суды в схожих ситуациях нередко принимают противоположные решения.

На необходимость выяснения виновности лица в совершении административного правонарушения обращает внимание Высшего Арбитражного Суда РФ п. 16 Постановления Пленума от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях". В соответствии с п. 16 Постановления выяснение виновности лица в совершении административного правонарушения осуществляется на основании: данных, зафиксированных в протоколе об административном правонарушении; объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в том числе об отсутствии возможности соблюдения соответствующих правил и норм, о принятии всех зависящих от него мер по их соблюдению; а также на основании иных доказательств, предусмотренных ч. 2 ст. 26.2 КоАП РФ.

Рассматривая дело об административном правонарушении, арбитражный суд не вправе указывать в судебном акте на наличие или отсутствие вины должностного лица или работника в совершенном правонарушении, поскольку установление виновности названных лиц не относится к его компетенции. Следовательно, исходя из принципа состязательности и равноправия, закрепленного в ст. 123 Конституции РФ, органы и должностные лица при привлечении юридического лица к административной ответственности обязаны выяснить наличие вины в его действиях, а не автоматически переносить вину работника на юридическое лицо <14>.

Между тем в ряде случаев они именно так и поступают, несмотря на попытки юридических лиц доказать, что правонарушение было вызвано исключительно в силу несоблюдения работником данного юридического лица своих обязанностей.

Так, ООО пыталось оспорить постановление о привлечении к административной ответственности по ч. 3 ст. 14.16 КоАП РФ. В обоснование доводов об отсутствии своей вины в совершении правонарушения оно сослалось на то, что продавец ознакомлен со своей должностной инструкцией и, в соответствии с приказом, на него возложена обязанность проверить документы, подтверждающие легальность оборота алкогольной продукции в торговой точке. При рассмотрении заявлений арбитражные суды принимали доводы юридических лиц, указывающих на наличие должностной инструкции, приказа о возложении на должностное лицо или работника обязанности по соблюдению требований, установленных законодательными актами. В отдельных случаях арбитражные суды принимали во внимание изложенные в заявлениях доводы, в других - отклоняли их как несостоятельные <15>.

Однозначную позицию в этом вопросе занял Высший Арбитражный Суд Российской Федерации. В ряде своих Постановлений он прямо указал, что неприменение юридическим лицом контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов вследствие ненадлежащего исполнения трудовых обязанностей его работником не является обстоятельством, освобождающим само юридическое лицо от ответственности за административное правонарушение по статье 14.5 КоАП РФ <16>.

В то же время юридическое лицо было признано невиновным и освобождено от административной ответственности за неприменение контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов, т.к. при рассмотрении дела было установлено, что контрольно-кассовая техника не была применена ввиду отключения электроэнергии в момент проведения расчетов <17>.

Хотя по общему правилу установление вины юридического лица в совершенном им административном правонарушении является обязательным, КоАП РФ содержит несколько исключений из этого правила. В соответствии с ч. 3 - 6 ст. 2.10 КоАП РФ при реорганизации юридических лиц (слиянии, присоединении, разделении, преобразовании) вновь возникшие юридические лица несут ответственность независимо от того, было ли известно привлекаемому к административной ответственности юридическому лицу о факте административного правонарушения до завершения реорганизации, то есть в отсутствие его вины.

В субъективную сторону административного правонарушения, помимо вины, могут входить и другие элементы, в частности мотив и цель правонарушения. В отличие от вины, наличие их обычно не является обязательным. В то же время можно привести примеры, когда для признания деяния административным правонарушением необходимо, чтобы оно было совершено не только виновно, но и с определенной целью или при наличии определенного мотива. Так, например, ст. 13.10 КоАП РФ предусматривает ответственность за изготовление заведомо поддельных государственных знаков почтовой оплаты или международных ответных купонов только в целях сбыта. То есть если данная цель отсутствовала, привлечь лицо к административной ответственности невозможно. В приведенном примере цель является обязательным элементом субъективной стороны состава административного правонарушения.