Эффективность законодательства о мировых судьях: федеральные и региональные аспекты

Нуриахметов И.Ф., секретарь судебного заседания аппарата мирового судьи судебного участка N 2 Авиастроительного района г. Казани, референт государственной гражданской службы Республики Татарстан 2-го класса.

В текущем году исполняется 10 лет Федеральному закону "О мировых судьях в Российской Федерации", с принятием которого началось реальное возрождение мировой юстиции в современной России. К юбилейным датам в нашей стране принято подводить итоги деятельности, выявлять недостатки и проблемы, вырабатывать перспективы развития и т.п. И мы не будем отступать от этой традиции. В настоящем выступлении рассмотрим эффективность действующего законодательства, регулирующего российскую модель мировой юстиции.

Исследование эффективности законодательства о мировых судьях позволит не только выявить правовые пробелы и коллизии, содержащиеся в федеральном и региональном законодательстве, но и позволит выработать предложения по его совершенствованию.

Для начала рассмотрим понятие эффективности. Эффективность - результат, следствие каких-либо причин, действий <1>. В теории права были сформированы три основные точки зрения относительно дефиниции эффективности. Первая определяла эффективность только как результативность норм и институтов государства и права, измеряемую степенью достижения поставленных перед ними целей. Сторонники второй точки зрения трактуют понятие эффективности гораздо шире, отводя ей роль составной части более емкой по объему категории "оптимальность". Согласно этому подходу понятие оптимальности включает в себя следующие составляющие:

1. эффективность, определяемую по степени достижения цели, независимо от того, какова эта цель;
2. полезность, под которой понимается разница между результатом действия нормы права (института) и различного рода непредвиденными побочными последствиями такого действия, из которых одни положительно, другие отрицательно влияют на смежные, не регулируемые данной нормой общественные отношения;
3. экономичность нормы, т.е. количество материальных затрат, необходимых для ее функционирования. Третий подход к определению понятия эффективности вместо категории оптимальности использует понятие эффективности, при этом добавляются еще некоторые элементы, например ценность права.

Выделим законодательство, регулирующее институт мировых судей в Российской Федерации. При этом отметим двойственное положение мировых судей (одновременное отнесение их к судам общей юрисдикции и к судам субъектов Российской Федерации), которое предполагает совместное нормотворчество по вопросам мировой юстиции как федерального центра, так и субъектов Российской Федерации.

Ст. 1 Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации" определяет, что полномочия, порядок деятельности мировых судей и порядок создания должностей мировых судей устанавливаются Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации", иными федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, а порядок назначения (избрания) и деятельности мировых судей устанавливается также законами субъектов Российской Федерации.

Круг федерального законодательства можно очертить следующим образом: Конституция Российской Федерации, Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации", Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации", Федеральные законы "О мировых судьях в Российской Федерации", "Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации", "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" и др. Процессуальная деятельность мировых судей регулируется Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации. Среди подзаконных актов можно назвать Указ Президента Российской Федерации "Об использовании Государственного герба Российской Федерации на бланках и печатях мировых судей в Российской Федерации", Постановление Правительства Российской Федерации "О Федеральной целевой программе "Развитие судебной системы России" на 2007 - 2011 годы".

На региональном уровне это, прежде всего, законы о мировых судьях конкретного субъекта Российской Федерации и создании судебных участков и должностей мировых судей. Например, в Республике Татарстан это законы Республики Татарстан "О мировых судьях Республики Татарстан" и "О создании судебных участков и должностей мировых судей в Республике Татарстан". Особо следует выделить региональные целевые программы, принятые в целях совершенствования организации и деятельности мировых судей. Такие программы, к примеру, приняты в Амурской, Тамбовской областях. Подзаконными актами субъектов Российской Федерации определяются порядок предоставления помещений для размещения мировых судей, структура и штатное расписание аппаратов мировых судей и др.

Основным, базисным нормативно-правовым актом, определяющим организацию и деятельность мировых судей, является Федеральный закон "О мировых судьях в Российской Федерации", принятый 17 декабря 1998 г. Наряду с явными достоинствами данного Закона нельзя оставить без внимания и немало недостатков, выражающихся в наличии противоречий и пробелов.

В этой связи обоснованным видится высказывание В. Лапаевой, отмечающей, что в настоящее время есть все основания утверждать, что наиболее слабым звеном в системе правовых факторов эффективности действия российского законодательства является низкое качество законов, их неадекватность социальным реалиям, неспособность обеспечить согласование социальных интересов в рамках правообразующего процесса <2>. Еще в XVI в. французский философ Монтень писал: "Наши французские законы по своей неупорядоченности и нечеткости весьма содействуют произволу и коррупции у тех, кто их применяет. Сформулированы они так темно и неопределенно, что это некоторым образом даже оправдывает и неподчинение им, и все неправильности в их истолковании, применении и соблюдении..." <3>.

Не будучи голословным, в подтверждение указанных сентенций можно привести следующий пример: до 2004 г. в федеральном законодательстве не был урегулирован вопрос с замещением временно отсутствующего мирового судьи. Находясь в непосредственной близости и решая многие практические проблемы мировой юстиции, данный вопрос вынуждены были решать региональные законодатели. И это несмотря на то, что при замещении отсутствующего мирового судьи решается вопрос о подсудности дел, регулирование же института подсудности осуществляется гражданским и уголовным процессуальным законодательством и относится исключительно к ведению Российской Федерации (ст. 71 Конституции Российской Федерации).

К сожалению, федеральный законодатель оставил без ответа многие вопросы, касающиеся мировой юстиции. Так, в законодательстве не определены дефиниция термина "мировой судья", цели и задачи воссозданного института, отсутствует раскрытие организационного обеспечения деятельности мировых судей и органа, его осуществляющего, нормативы служебной нагрузки, объемов материально-технического обеспечения и др. Отсутствие правового регулирования не только резко понижает эффективность законодательства, но и негативно сказывается на практической организации и деятельности мировых судей.

На наш взгляд, в настоящее время необходимо разработать единые методологические подходы к развитию мировых судей, однако в упомянутой Федеральной целевой программе "Развитие судебной системы России на 2007 - 2011 годы" вопросы мировой юстиции практически не затронуты, что является серьезным просчетом ее разработчиков, ибо, оставляя за бортом мировых судей, входящих в систему судов общей юрисдикции, говорить о реальном достижении целей судебной реформы: повышения эффективности, транспарентности, доступности правосудия - будет преждевременно.

Если федеральное законодательство изобилует пробелами, то региональные законодатели страдают явной склонностью выходить за пределы своей компетенции, регулируя те вопросы, разрешение которых относится к полномочиям федерального центра. К примеру, в Приморском крае закреплялось, что вся работа по отбору кандидатов на должность мирового судьи была отнесена к компетенции Законодательного Собрания Приморского края, несмотря на то что Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" возлагает эту работу на квалификационные коллегии судей. В ряде субъектов Российской Федерации (Республика Алтай, Ивановская, Костромская, Липецкая, Орловская области) установлено обязательное согласование кандидатуры на должность мирового судьи с органами местного самоуправления, что также не предусмотрено федеральным законодательством. Лишь при проведении органами прокуратуры проверок и их обращений в суды на предмет соответствия регионального законодательства федеральному многие нарушения были устранены. В то же время в тех регионах, где "око государево" не заметило нарушений, региональные нормы продолжают действовать, внося разлад в и без того противоречивое российское законодательство.

Безусловно, многие проблемы характерны не только для мировой юстиции, но и для всей судебной системы Российской Федерации. Следует поддержать точку зрения судьи Конституционного Суда Российской Федерации М.И. Клеандрова, предлагающего кодифицировать законодательство о суде и судьях, что обеспечит его скоординированность, сбалансированность и синхронность <4>.

В то же время, исходя из принципа судебного федерализма при осуществлении правовой регламентации института мировых судей, безусловно, необходимо учитывать интересы регионов Российской Федерации, возложив на них не только материально-техническое обеспечение мировых судей, но и обеспечив их реальное участие в организации деятельности мировой юстиции, иначе утверждение того, что мировые судьи - это суды субъектов Российской Федерации, не что иное, как простая фикция.

Указанные аспекты повышения эффективности касались первой составляющей, а именно совершенствования правотворчества. Однако не менее важным является второе направление - совершенствование правоприменения. Как отмечается в юридической литературе, нормативное регулирование без индивидуального (без усмотрения) превращается зачастую в формализм, а правоприменение без нормативного - в произвол <5>.

Каким бы ни был идеальным нормативно-правовой акт, неправильное его применение на практике сводит на нет всю его эффективность. К сожалению, правоположения некоторых законов обуславливают возникновение неправильного их применения на практике. Ярким образцом таких норм можно назвать положения ст. 23 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, регулирующей подсудность гражданских дел мировым судьям. Казалось бы, нормы статьи исключают расширительное толкование и все сомнения по поводу подсудности гражданских дел должны трактоваться в сторону районного суда. Между тем сами судьи районных судов, зачастую неправильно применяя нормы о подсудности и расширительно толкуя компетенцию мировых судей, необоснованно передают последним на рассмотрение дела, не относящиеся к компетенции мировых судей. Пример из судебной практики: Д.Ф. обратился к мировому судье с иском Д.В. об изменении договора социального найма квартиры, заключении с ней отдельного договора и открытии отдельного лицевого счета. Мировой судья вынес определение о возвращении искового заявления, обоснованно указав, что заявленные требования неподсудны мировому судье. Несмотря на это определение мирового судьи районным судом было отменено, а исковое заявление было возвращено мировому судье для рассмотрения <6>.

Указанный пример свидетельствует о необходимости выработки со стороны судебных органов единой практики, которая бы исключила неправильное толкование и применение норм права при разрешении правовых конфликтов. А задача законодателя заключается в разработке таких актов, которые бы исключили их необоснованное расширительное толкование или неправильное правоприменение на практике.

В заключение отметим, что действующее законодательство о мировых судьях, несмотря на явные достоинства, содержит ряд недостатков со стороны как правотворчества, так и правоприменения, что негативно сказывается на его эффективности в регулировании одного из наиболее близких к населению России элементов судебной системы - института мировых судей.