Аспекты административно-правового статуса государственных гражданских служащих

Сурманидзе И.Н., начальник отдела научного и методического обеспечения учебного процесса филиала Волго-Вятской академии государственной службы в г. Кирове, кандидат юридических наук.

Административно-правовой статус государственных гражданских служащих является одним из ключевых элементов (наряду с такими элементами, как поступление на государственную гражданскую службу, ее прохождение и т.д.) института государственной гражданской службы.

Административно-правовой статус государственных гражданских служащих представляет собой правовое положение служащего в государственном органе и включает в себя:

1. права государственного гражданского служащего - установленные законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе правовые возможности государственного гражданского служащего осуществлять профессиональную служебную деятельность по замещаемой должности государственной гражданской службы;
2. обязанности государственного гражданского служащего - установленный законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе основной перечень императивных правомерных деяний государственного гражданского служащего по замещаемой должности государственной гражданской службы;
3. гарантии для государственного гражданского служащего - установленный законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе комплекс обеспечительных мер, необходимых для качественного и полного исполнения государственным гражданским служащим обязанностей по замещаемой должности государственной гражданской службы;
4. ограничения для государственного гражданского служащего - установленный законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе перечень императивных условий, при которых лицо не может быть принято на государственную гражданскую службу или не может замещать должности государственной гражданской службы;
5. запреты для государственного гражданского служащего - установленный законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе императивный перечень деяний, признаваемых несовместимыми с положением государственного гражданского служащего, наносящих существенный ущерб служебным и иным административным правоотношениям.

Учитывая довольно значительный объем исследуемой проблематики, в рамках настоящей статьи подробно будут проанализированы только:

1. комплекс прав и гарантий государственных гражданских служащих;
2. режим ограничений и запретов на государственной гражданской службе.

Законодательство Российской Федерации, регулирующее правоотношения в сфере государственной гражданской службы <1>, устанавливает весьма значительный объем прав и гарантий для государственных гражданских служащих.

В составе прав государственных гражданских служащих можно выделить следующие группы:

1. в области труда и отдыха, в том числе право на: отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков; членство в профессиональном союзе; рассмотрение индивидуальных служебных споров; ознакомление с отзывами о его профессиональной служебной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, материалами личного дела, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов и материалов; медицинское страхование; проведение по заявлению служащего служебной проверки; защиту прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование в суд их нарушения; выполнение с предварительным уведомлением представителя нанимателя иной оплачиваемой работы, если это не повлечет за собой конфликт интересов;
2. в области денежного и пенсионного обеспечения, в том числе право на: оплату труда и другие выплаты; государственное пенсионное обеспечение;
3. в области материально-технического обеспечения: право на обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей;
4. в области должностного положения, в том числе право на: ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими права и обязанности служащего по замещаемой должности гражданской службы, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста; получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа; доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений; доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации;
5. в области карьерно-должностного продвижения, в том числе право на: должностной рост на конкурсной основе; профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку;
6. в области обеспечения безопасности, в том числе право на: защиту сведений о гражданском служащем; государственную защиту жизни и здоровья государственного гражданского служащего, жизни и здоровья членов своей семьи, а также принадлежащего ему имущества.

Основные гарантии на государственной гражданской службе представляют собой следующие группы:

1. в области труда и отдыха, в том числе: условия прохождения гражданской службы, обеспечивающие исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом; отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков;
2. в области материально-денежного содержания и обеспечения, в том числе: равные условия оплаты труда, а также сопоставимые показатели оценки эффективности результатов профессиональной служебной деятельности при замещении соответствующих должностей гражданской службы; право на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания; выплаты по обязательному государственному страхованию; возмещение расходов, связанных со служебными командировками; возмещение расходов, связанных с переездом государственного гражданского служащего и членов его семьи в другую местность при переводе государственного гражданского служащего в другой государственный орган; транспортное обслуживание, обеспечиваемое в связи с исполнением должностных обязанностей, в зависимости от категории и группы замещаемой должности государственной гражданской службы, а также компенсация за использование личного транспорта в служебных целях и возмещение расходов, связанных с его использованием; единовременная субсидия на приобретение жилой площади один раз за весь период гражданской службы;
3. в области социального и медицинского страхования, в том числе: обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения государственной гражданской службы либо сохранение денежного содержания при временной нетрудоспособности, а также на время прохождения медицинского обследования в специализированном учреждении здравоохранения; медицинское страхование государственного гражданского служащего и членов его семьи, в том числе после выхода государственного гражданского служащего на пенсию за выслугу лет;
4. в области карьерно-должностного положения и продвижения, в том числе: профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка с сохранением на этот период замещаемой должности государственной гражданской службы и денежного содержания; замещение иной должности государственной гражданской службы при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей государственной гражданской службы;
5. в области обеспечения безопасности и защиты: защита государственного гражданского служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей;
6. в области пенсионного обеспечения: государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, которые установлены Федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей.

В то же время, несмотря на столь существенный комплекс прав и гарантий, предоставляемых государственным гражданским служащим, в административно-правовом регулировании их служебного статуса имеется ряд правовых пробелов:

1. отсутствие положений, четко регламентирующих карьерно-должностное продвижение государственных гражданских служащих. Если чиновное продвижение государственных гражданских служащих, основанное на процедуре государственного квалификационного экзамена, законодательно определено <2>, то должностное продвижение служащего регламентируется лишь как потенциальная возможность. Между тем, по замечанию Е. Старосьцяка, служащие, которые "пересидели" в своих должностях, останавливаются в росте деловых качеств, утрачивают остроту восприятия насущных задач, чувство нового в подходе к делу, к решаемым вопросам <3>. Корнями такое отношение к служебно-должностному продвижению служащему уходит в практику государственной службы Российской империи, где, как отмечал И.М. Страховский, в законодательстве и административной практике отсутствовала какая-либо преемственность служебной карьеры, которая состояла из случайных и абсолютно не связанных между собой перемещений из одного государственного учреждения в другое <4>. Государственный гражданский служащий должен четко представлять перспективы карьерного продвижения, особенно это касается служащих, замещающих неруководящие должности, где разработка соответствующих документов (например, карьерограмм) не представляет собой серьезной проблемы для кадровой службы государственного органа;

2. отсутствие положений о защите государственного гражданского служащего в случае смены высшего руководства государственного органа. Наиболее распространенными приемами увольнения неугодных служащих в данном случае остаются аттестация и реорганизация государственного органа. Если для первого варианта решение проблемы было найдено путем закрепления обязательности привлечения в состав аттестационных комиссий независимых экспертов, то для второго эффективного правового решения до сих пор не выработано. Неугодный государственный гражданский служащий (особенно замещающий должности категории "руководители") может быть отстранен от замещаемой должности путем упразднения или реорганизации структурного подразделения государственного органа, в котором он работает или которое возглавляет. К сожалению, действующее законодательство не предоставляет служащему должных гарантий защиты от подобных ситуаций, хотя и содержит ряд положений, связанных с изменениями существенных условий служебного контракта в части служебно-должностного положения служащего (см., напр., ст. 28, 29, 31, 32 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации").

Вторым аспектом, на котором мы остановимся в рамках настоящей статьи, являются ограничения и запреты на государственной гражданской службе. Установление режима ограничений и запретов на государственной гражданской службе, а также особенностей трудовых правоотношений предопределено спецификой самого института государственной гражданской службы.

Помимо ограничений и запретов данный режим включает также и ответственность служащих (однако на ней мы не будем останавливаться подробно).

Режим ограничений и запретов является достаточно универсальным и установлен законодательством о государственной службе различных государств. Например, государственным служащим КНР запрещается: организовывать и участвовать в митингах, демонстрациях, манифестациях и иных массовых мероприятиях; организовывать и участвовать в забастовках; допускать высказывания, наносящие ущерб руководству КНР; создавать и участвовать в незаконных организациях и др. <5>.

Отдельные аспекты ограничений и запретов на государственной службе рассматривались еще правоведами Российской империи <6>, однако и по настоящее время законченного юридического оформления данный специальный режим не получил. Отдельным его аспектам посвящен ряд исследований современных ученых-административистов <7>.

Рассматриваемый правовой режим предполагает в той или иной степени ограничение прав и свобод государственных гражданских служащих, соответственно, его установление возможно только: а) на основании специального федерального законодательства о государственной гражданской службе <8>; б) в целях защиты прав и законных интересов граждан Российской Федерации; в) в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, обеспечения обороны страны и безопасности государства; г) в интересах стабильного и эффективного функционирования института государственной гражданской службы; д) при предоставлении государственным гражданским служащим иных дополнительных гарантий и льгот, не имеющихся у всех остальных граждан Российской Федерации.

Анализ состава режима ограничений и запретов мы начнем с ограничительных мер, установленных на государственной гражданской службе.

Как уже отмечалось, ограничения на государственной гражданской службе связаны либо с невозможностью поступления на государственную гражданскую службу, либо с невозможностью ее дальнейшего продолжения и, соответственно, с невозможностью замещения должностей государственной гражданской службы.

В составе мер служебного ограничения можно выделить следующие группы:

1. ограничения, связанные с наличием статуса гражданства Российской Федерации, в том числе: при выходе государственного гражданского служащего из гражданства Российской Федерации или приобретении служащим гражданства другого государства (государств), если возможность состояния в гражданстве указанного государства (государств) не предусмотрена и не разрешена международными договорами, заключенными Российской Федерацией и специальными актами государственной службы;
2. ограничения, связанные с составом и достоверностью документов, представленных государственным гражданским служащим, в том числе: при представлении служащим подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на государственную гражданскую службу; при непредставлении установленных Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации" сведений или представлении заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера;
3. ограничения, связанные с дееспособностью или наличием заболевания государственного гражданского служащего, в том числе: при признании служащего недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу; при наличии заболевания, препятствующего поступлению лица на государственную гражданскую службу или ее прохождению, подтвержденного заключением медицинского учреждения;
4. ограничения, связанные с отказом служащего от прохождения специальных служебных процедур, в том числе: при отказе от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности государственной гражданской службы, на замещение которой претендует лицо, или по замещаемой государственным гражданским служащим должности гражданской службы связано с использованием указанных сведений;
5. ограничения, связанные с родственным состоянием государственного гражданского служащего, в том числе: при наличии близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с государственным гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;
6. ограничения, связанные с наличием состояния наказанности служащего, в том числе: при осуждении государственного служащего к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной гражданской службы, по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости.

В составе запретительных мер можно выделить следующие основные группы:

1. запреты на осуществление некоторых видов трудовой деятельности, в том числе и после прекращения служебных правоотношений, к каковым относятся, в частности: запрет участия на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией; запрет на осуществление предпринимательской деятельности; запрет на замещение в течение двух лет должностей, а также выполнение работы на условиях гражданско-правового договора в организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями непосредственно входили в должностные обязанности государственного гражданского служащего (после увольнения с государственной гражданской службы);
2. запреты на получение дополнительных доходов из ряда источников, в том числе: запрет на приобретение ценных бумаг, по которым может быть получен доход; запрет на получение в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплата развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения);
3. запреты, связанные с обеспечением режима безопасности, в том числе: запрет на разглашение или использование в целях, не связанных с гражданской службой, конфиденциальных сведений или служебной информации, ставших известными государственному гражданскому служащему в связи с исполнением должностных обязанностей; запрет на прекращение исполнения должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора; запрет на принятие без письменного разрешения представителя нанимателя наград, почетных и специальных званий (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в должностные обязанности государственного служащего входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями;
4. запреты, связанные с осуществлением политико-агитационной деятельности, в том числе: запрет на использование должностных полномочий в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также на публичное выражение отношения к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в должностные обязанности служащего; запрет на создание в государственных органах структур политических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или способствование созданию указанных структур; запрет на использование преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума;
5. запреты, связанные с реализацией права на свободу слова: запрет на публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором государственный гражданский служащий замещает должность государственной гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности;
6. запреты, связанные с использованием преимуществ должностного положения, куда помимо запретов, указанных в п. 4, входят также: запрет на выезд в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и государственными органами других государств, международными и иностранными организациями; запрет на использование в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средств материально-технического и иного обеспечения, другого государственного имущества, а также передачу указанного имущества другим лицам.

Таким образом, проведенный анализ вышеуказанных категорий позволяет сделать следующие выводы.

1. Современное законодательство о государственной службе устанавливает весьма обширный и четкий перечень прав и гарантий, ограничений и запретов (не считая обязанностей и мер ответственности, которые в настоящей статье не рассматривались). Две указанные группы категорий направлены на обеспечение эффективного исполнения государственными гражданскими служащими должностных обязанностей. Однако если первая группа (права и гарантии) направлена на позитивное стимулирование выполнения служащими своих обязанностей, то вторая (ограничения и запреты) - представляет собой негативное стимулирование.
2. Существенными пробелами административного законодательства о государственной службе являются: отсутствие положений, четко регламентирующих должностное продвижение служащих, а также их правовую защиту в случае смены высшего руководства государственного органа; отсутствие четкого соотношения конкретных мер режима ограничений и запретов с мерами юридической ответственности, что может создать (и реально создает) несоответствие противоправного деяния государственного гражданского служащего и меры ответственности, применяемой в отношении его.