Мудрый Юрист

Передача субъектами Российской Федерации делегированных им федеральных полномочий органам местного самоуправления

Мадьярова А.В., доцент кафедры государственного, международного и европейского права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации, кандидат юридических наук.

Согласно Конституции РФ и действующему законодательству, субъекты РФ осуществляют как собственные полномочия (по предметам исключительного ведения субъектов РФ, совместного ведения РФ и субъектов РФ), так и делегированные им федеральные полномочия. При этом субъектам РФ могут передаваться государственные полномочия как по предметам исключительного ведения РФ, так и по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ (ст. 26.1, 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

Ст. 132 Конституции РФ, ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрена возможность передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. В связи с этим возникает вопрос: о каких полномочиях идет речь, вправе ли субъекты РФ передавать органам местного самоуправления не собственные <1>, а делегированные им федеральные полномочия?

<1> Вопрос о допустимости и правилах передачи собственных полномочий субъектов РФ рассматривался автором в статье "Об общих началах определения перечня государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления", опубликованной в журнале "Конституционное и муниципальное право", N 2 за 2007 г.

Долгое время этот вопрос не имел четкого общего нормативного решения. Причем в одних отраслевых федеральных законах прямо предусматривалось право субъектов РФ делегировать переданные им федеральные полномочия на муниципальный уровень, в других (а именно в большинстве) не содержалось никаких положений на этот счет. Не было (как нет и поныне) ни одного примера прямых запретов на последующую передачу федеральных полномочий субъектами РФ органам местного самоуправления.

Ясность внес Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ <2> "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий", который установил: полномочия РФ, переданные для осуществления органам государственной власти субъекта РФ, могут передаваться законами субъекта РФ органам местного самоуправления, если такое право предоставлено им федеральными законами, предусматривающими передачу соответствующих полномочий РФ органам государственной власти субъектов РФ <3>.

<2> Собрание законодательства РФ. 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 21.
<3> Одновременно внесено изменение в ч. 2 ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и закреплено, что "наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами И ЗАКОНАМИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" (выделено мной. - Авт.).

Данное требование означает, что возможность передачи субъектами РФ делегированных им федеральных полномочий должна быть прямо и недвусмысленно закреплена в федеральном законе - так, как это сделано, например, в Федеральных законах "Об актах гражданского состояния", "О Всероссийской сельскохозяйственной переписи", "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции". Этот перечень постепенно расширяется. Так, Федеральным законом от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ <4> аналогичные разрешающие оговорки включены в Закон РФ "О донорстве крови и ее компонентов" (в части полномочий по предоставлению мер социальной поддержки гражданам, награжденным знаком "Почетный донор России" ("Почетный донор СССР")), Федеральный закон "О ветеранах" (в части полномочий по предоставлению мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг и по обеспечению жильем соответствующих лиц), Федеральный закон "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (в части полномочий по оплате жилого помещения и коммунальных услуг и по обеспечению жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов).

<4> Собрание законодательства РФ. 2007. N 43. Ст. 5084.

В тех случаях, когда в законе не содержится прямого разрешения на передачу делегированных субъектам РФ федеральных полномочий на муниципальный уровень, субъекты РФ, соответственно, не вправе осуществлять такую передачу. К таким полномочиям, в частности, относятся: выплата государственных единовременных пособий и ежемесячных денежных компенсаций при возникновении поствакцинальных осложнений (ст. 18 Федерального закона "Об иммунопрофилактике инфекционных болезней") <5>; федеральные полномочия по содействию занятости населения, переданные субъектам РФ (ст. 7.1 Федерального закона "О занятости населения в Российской Федерации"); делегированные субъектам РФ федеральные полномочия в сфере лесных, водных отношений (ст. 26 Водного кодекса, ст. 83 Лесного кодекса) и др. Но даже сейчас, когда появилось указанное выше четкое правило передачи делегированных субъектам РФ федеральных полномочий на муниципальный уровень, подобная практика продолжает существовать. Так, полномочия по выплате государственных единовременных пособий и ежемесячных денежных компенсаций при возникновении поствакцинальных осложнений переданы субъектами РФ на муниципальный уровень в Республике Калмыкия, Ивановской, Ленинградской, Рязанской, Вологодской, Оренбургской областях, Ямало-Ненецком автономном округе <6>.

<5> См. также: Определение Верховного Суда РФ от 12 сентября 2007 г. N 67-Г07-15 // КонсультантПлюс: СудебнаяПрактика (16 апреля 2008 г.).
<6> По материалам "КонсультантПлюс: РегиональноеЗаконодательство" (11 марта 2008 г.).

В ряде федеральных законов, которыми субъектам РФ передаются федеральные полномочия, предусматривается, что порядок и формы реализации таких полномочий определяются субъектами РФ <7>. Однако, на наш взгляд, это нельзя трактовать как возможность устанавливать такой порядок реализации полномочий, при котором фактическое, непосредственное исполнение соответствующих функций возлагалось бы на органы местного самоуправления (пусть и с адекватным материальным и финансовым обеспечением). Определение форм и порядка подразумевает создание оптимального механизма исполнения полномочий, а при передаче полномочий органам местного самоуправления устанавливается совершенно новый субъект их исполнения. Вопреки этому во многих субъектах РФ органам местного самоуправления переданы закрепленные за субъектами РФ федеральные полномочия по оказанию установленных федеральными законами мер социальной поддержки (предоставление льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг) чернобыльцам - например, в Республиках Алтай, Калмыкия, Белгородской, Брянской, Ленинградской, Рязанской, Вологодской, Орловской, Новгородской, Челябинской, Курской областях, Еврейской автономной области, Пермском, Красноярском краях, Ямало-Ненецком автономном округе <8>.

<7> Например, Закон РФ "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", Федеральный закон "О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне".
<8> По материалам "КонсультантПлюс: РегиональноеЗаконодательство" (11 марта 2008 г.).

Следует подчеркнуть, что приведенное правило касается всех делегированных субъектам РФ федеральных полномочий - будь то по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ или по предметам исключительного ведения РФ. П. 7 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в редакции Федерального закона N 258-ФЗ, устанавливает правила передачи полномочий РФ по обеим группам предметов ведения (в отличие от прежней редакции, в которой речь шла лишь о полномочиях по предметам совместного ведения). Следовательно, и указанное новое правило в отношении субделегирования, закрепленное в той же части, распространяется на случаи передачи субъектам РФ федеральных полномочий по предметам как совместного, так и исключительного ведения.

Это представляется совершенно справедливым. Исходя из смысла Конституции РФ и федерального законодательства, нет особой разницы между полномочиями РФ или субъектов РФ в зависимости от предметов ведения, к которым они относятся, - главный вопрос заключается в том, кому принадлежат эти полномочия. Собственные полномочия каждого уровня власти едины по правовой природе и порядку исполнения независимо от того, идет ли речь о полномочиях по предметам исключительного или совместного ведения. Соответственно, принципиально однопорядковыми являются и делегированные полномочия, независимо от отнесения их к предметам исключительного или совместного ведения. Поэтому общей должна быть логика решения вопроса о допустимости передачи таких полномочий. Делегированные субъектам РФ полномочия РФ по предметам ведения РФ являются собственными полномочиями РФ, "право распоряжения" ими принадлежит только РФ и закрепление их за субъектами РФ не означает передачи им этого права. Таким образом, передача полномочий данной группы возможна лишь в случае, если это прямо разрешается федеральным законодательством.

Так, Федеральным законом "О Всероссийской сельскохозяйственной переписи" ряд полномочий по организации и проведению сельхозпереписи закреплен за субъектами РФ (ст. 9 Закона). Поскольку Всероссийская сельскохозяйственная перепись является комплексным статистическим обследованием (п. 1 ст. 1 указанного Закона), а статистический учет является предметом исключительного ведения РФ (п. "р" ст. 71 Конституции РФ), полномочия субъектов РФ в этой сфере являются делегированными им федеральными полномочиями по предмету исключительного ведения РФ. При этом в п. 4 ст. 9 Федерального закона "О Всероссийской сельскохозяйственной переписи" предусмотрено, что субъекты РФ вправе наделять органы местного самоуправления закрепленными за ними полномочиями на подготовку проведения сельскохозяйственной переписи (п. 4 ст. 9) <9>.

<9> Передача данных полномочий органам местного самоуправления весьма распространена и имеет место почти в половине субъектов РФ.

Напротив, Федеральным законом "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств" не предусмотрено, что полномочие по выплате инвалидам компенсации страховых премий по договору обязательного страхования автогражданской ответственности инвалидов, делегируемое РФ субъектам РФ, может передаваться последними органам местного самоуправления (ст. 17). Поэтому передачу таких полномочий на муниципальный уровень, как это имеет место, например, в Вологодской, Челябинской областях, Красноярском, Пермском краях, Ямало-Ненецком автономном округе <10>, следует признать неправомерной <11>.

<10> По материалам "КонсультантПлюс: РегиональноеЗаконодательство" (11 марта 2008 г.).
<11> См. об этом также: Определение Верховного Суда РФ от 12 сентября 2007 г. N 67-Г07-15 // КонсультантПлюс: СудебнаяПрактика (16 апреля 2008 г.).

Применение единых правил в отношении делегированных субъектам РФ полномочий РФ по предметам исключительного или совместного ведения оправдано еще и в связи с тем, что существует проблема отграничения полномочий РФ по предметам исключительного ведения РФ от полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Прежде всего потому, что сами предметы ведения разграничиваются вовсе не так четко и однозначно, как хотелось бы. Учитывая особенности юридической техники (в частности, абстрактный способ изложения норм права) или ее откровенные недоработки, установление объема и содержания того или иного предмета ведения, его отграничение от смежных предметов ведения не всегда просто. Кроме того, и комплексный характер многих отношений вызывает сложности при отнесении их к конкретному предмету ведения, они как бы находятся на стыке нескольких сфер ведения одновременно.

Например, федеральным законодательством предусмотрена передача субъектами РФ органам местного самоуправления полномочий на государственную регистрацию актов гражданского состояния, лицензирование розничной продажи алкогольной продукции. Как регистрация актов гражданского состояния, так и лицензирование имеют сложную природу: с одной стороны, регулирование актов гражданского состояния и предпринимательской деятельности относится к сфере гражданского законодательства (исключительное ведение РФ), с другой стороны, регистрация и лицензирование как деятельность исполнительных органов лежат в сфере административного права (совместное ведение РФ и субъектов РФ). Поэтому и регистрация актов гражданского состояния, и лицензирование представляют собой деятельность как бы на стыке предметов исключительного и совместного ведения одновременно <12>. Закрепляя данные функции за субъектами РФ, законодательство не дает ответа на вопрос, являются они полномочиями по предметам исключительного ведения РФ или по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. И ответ на этот вопрос зависит от того, как определить природу данных полномочий - как гражданско-правовую или административно-правовую, а эта проблема в настоящее время не имеет однозначного решения <13>. Но, думается, с практической точки зрения это не столь важно: главным при определении передаваемости органам местного самоуправления федерального полномочия, закрепленного за субъектами РФ, по закону субъекта РФ должно быть не отнесение полномочия к сфере совместного или исключительного ведения РФ, а определение его принадлежности РФ. Решающую роль должен играть тот факт, что полномочие является не собственным полномочием субъектов РФ, а делегированным им федеральным полномочием, будь то по предмету совместного или исключительного ведения РФ.

<12> Эту двойственность применительно к регистрации актов гражданского состояния отмечал и Конституционный Суд РФ в Определении от 4 октября 2001 г. N 248-О. Уместно напомнить, что в начале 2000-х гг. в связи с этой проблемой состоялась серия судебных решений, в которых законы субъектов РФ о передаче полномочия по регистрации актов гражданского состояния на муниципальный уровень признавались не соответствующими законодательству, поскольку данное полномочие трактовалось как относящееся к исключительному ведению РФ (гражданское законодательство) и на тот момент в Федеральном законе "Об актах гражданского состояния" прямо не закреплялась возможность его передачи органам местного самоуправления (см., например, Определение Верховного Суда РФ от 20 июня 2003 г. N 3-Г03-10 по Закону Республики Коми "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по государственной регистрации актов гражданского состояния") - эта норма была введена именно вследствие таких судебных решений, разрушавших сложившуюся повсеместно муниципальную систему загса, в августе 2004 г.
<13> На наш взгляд, и лицензирование, и регистрация актов гражданского состояния тяготеют к административному праву, поскольку представляют собой властную деятельность государственных органов в отношении граждан или юридических лиц. Отношения, возникающие между частными лицами и государственными органами в ходе этой деятельности, - не гражданско-правовые, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности его участников, а административно-правовые, основанные на подчинении (субординации). Однако суды общей юрисдикции последовательно придерживаются противоположной точки зрения, относя указанные виды деятельности к сфере гражданского права.

Казалось бы, теперь все ясно и понятно: если полномочие субъектов является делегированным и в законе нет указания на возможность его передачи органам местного самоуправления, такая передача недопустима. И субъекты РФ, нарушающие это предписание, нарушают закон - двух мнений быть не может. Однако загвоздка в том, что не всегда те или иные полномочия можно четко квалифицировать как собственные или делегированные.

Прежде всего, весьма остро стоит проблема отграничения собственных полномочий субъектов РФ от делегированных им федеральных полномочий по предметам совместного ведения.

Дело в том, что из текста федеральных законов не всегда явствует правовая природа тех или иных полномочий. С одной стороны, есть значительное количество законов, в которых закрепляемые за субъектами РФ полномочия недвусмысленно определяются как делегированные <14>. С другой стороны, есть множество законов, в которых не определена принадлежность полномочий к собственным или делегированным. При этом п. 7 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" закреплено правило, согласно которому полномочия субъектов РФ, установленные федеральными законами и не отнесенные п. 2 ст. 26.3 указанного Федерального закона к собственной компетенции субъектов РФ по предметам совместного ведения, являются переданными им для осуществления федеральными полномочиями. Таким образом, если то или иное полномочие субъекта РФ с "неясной правовой природой" не подпадает под перечень п. 2 ст. 26.3 указанного Закона, оно должно рассматриваться как делегированное федеральное полномочие <15>.

<14> См., напр.: Лесной кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ, Федеральный закон "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств", Закон РФ "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", Федеральный закон "О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча", Федеральный закон "О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне", Федеральный закон "О занятости населения в Российской Федерации", Федеральный закон "О государственной социальной помощи", Федеральный закон "Об экологической экспертизе", Федеральный закон "О животном мире", Федеральный закон "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей", Федеральный закон "Об иммунопрофилактике инфекционных болезней", Федеральный закон "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних".
<15> Более того, в принципе это касается и случаев, если федеральный законодатель отнес то или иное полномочие в отраслевом законе к числу собственных полномочий субъектов РФ, однако на поверку оно не подпадает под указанный перечень. Однако эта проблема - проблема прямых коллизий законов - требует отдельного, предметного исследования.

Для этого необходимо каждый раз сопоставлять полномочия субъектов РФ, предусматриваемые различными федеральными законами, с перечнем собственных полномочий субъектов РФ по Федеральному закону "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". А эта работа не такая простая, поскольку речь идет о сопоставлении не формулировок, а полномочий по их сути, ведь в федеральных законах может осуществляться и конкретизация п. 2 ст. 26.3, дробление полномочий, указанных в этой норме, на более мелкие. Поэтому возникает необходимость отграничить полномочия, закрепляемые за субъектами РФ другими федеральными законами в порядке такой конкретизации, от полномочий, закрепляемых за субъектами РФ в дополнение к указанной норме.

Характерным в этой связи является пример с полномочиями субъектов РФ по созданию и деятельности административных комиссий. Согласно п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство относится к совместному ведению РФ и субъектов РФ. В соответствии с пп. 39 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к собственным полномочиям субъектов РФ в этой сфере отнесено установление административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, органов местного самоуправления. Согласно ст. 22.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ), к компетенции субъектов РФ отнесено определение органов и должностных лиц, рассматривающих дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, а также создание административных комиссий и иных коллегиальных органов для рассмотрения таких дел. Учитывая содержание и логику ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ, установление административной ответственности - лишь одно из полномочий, наряду с определением общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях, перечня видов административных наказаний и правил их применения, порядка производства по делам об административных правонарушениях, порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний, определением подсудности и подведомственности дел об административных правонарушениях. В этом контексте установление административной ответственности понимается только как формулирование составов правонарушений и определение санкций за них. Соответственно, создание органов для рассмотрения дел об административных правонарушениях не входит в установление административной ответственности. Из этого следует, что в соответствии с п. 7 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочие по созданию и деятельности административных комиссий является делегированным субъектам РФ федеральным полномочием. Поскольку в КоАП РФ не предусмотрено право субъектов РФ передавать осуществление данной функции органам местного самоуправления, то такая передача недопустима.

Впрочем, даже если толковать понятие установления административной ответственности широко и включать в него все законодательство об административных правонарушениях, включая создание и регулирование деятельности административных комиссий, то передача данного полномочия органам местного самоуправления тем более недопустима. В соответствии с п. 6 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установление административной ответственности относится к числу полномочий субъектов РФ, которые не могут передаваться органам местного самоуправления.

Правда, существует не лишенное правовой логики мнение, что поскольку "под законодательством понимается внешняя форма выражения объективного права", то "к совместному ведению РФ и субъектов РФ относится принятие законов, регулирование вопросов, связанных с административными правоотношениями", а "реализация административных процедур, правоприменение не относятся к названному предмету ведения". Из этого делается вывод, что "деятельность по рассмотрению дел об административных правонарушениях, ответственность за которые предусмотрена законами субъектов РФ, уполномоченных данными законами должностных лиц по составлению протоколов, деятельность административных комиссий, иных коллегиальных органов, созданных на основании и в порядке, которые определены законом субъекта РФ об административных правонарушениях, должна... расцениваться как осуществление полномочий по предмету ведения субъекта РФ" <16>. Однако такая точка зрения представляется не вполне верной.

<16> Савранская О.Л. Передача органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий субъектов РФ в сфере применения административного законодательства (материал размещен на сайте www.federalism.ru, рубрика "Разграничение полномочий", подрубрика "Общие вопросы").

Если понятие "административное, административно-процессуальное законодательство" трактовать предлагаемым способом и исключать из него административное производство как правоприменительную деятельность, то последнее, очевидно, входит в состав другого предмета совместного ведения - обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности (п. "б" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Поскольку это предмет совместного ведения, то полномочия в рамках его также должны быть разграничены федеральным законом. Допустим, что КоАП РФ в ст. 22.1 закрепил полномочие по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, за субъектами РФ. Однако это не исключает распространение на данный случай общего правила, закрепленного в п. 7 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации": полномочия субъектов РФ по предметам совместного ведения, закрепленные за ними другими федеральными законами и не включенные в перечень собственных полномочий субъектов РФ по п. 2 ст. 26.3 указанного Закона, рассматриваются как делегированные федеральные полномочия. Таким образом, мы возвращаемся к исходной точке: поскольку данное полномочие не подпадает под п. 2 ст. 26.3, то оно не относится к собственным полномочиям субъектов РФ и, следовательно, не может быть передано органам местного самоуправления, поскольку КоАП РФ не разрешил подобного делегирования <17>.

<17> Иначе ситуация выглядела бы лишь в случае, если административное производство вообще выводить из числа предметов совместного ведения и утверждать, что, исходя из ст. 73 Конституции РФ, реализация административных процедур относится к исключительной компетенции субъекта РФ. Однако это означало бы, что по данному вопросу вообще не должно быть федеральных законов, в том числе КоАП РФ, а это, в свою очередь, противоречит федеральному полномочию по законодательному регулированию порядка производства по делам об административных правонарушениях. Таким образом, при подобной трактовке создается вовсе не разрешимая коллизия: определение порядка административных процедур возможно путем принятия федеральных законов, но в то же время реализация таких процедур не должна ими регулироваться. Кроме того, из данного подхода следовало бы, что реализация всех административных процедур, в т.ч. по правонарушениям, предусмотренным КоАП РФ, а не только по применению ответственности, установленной законами субъекта РФ, есть исключительная компетенция субъекта РФ. Федеральные органы государственной власти не могут участвовать в административном производстве (поскольку это не федеральная и не совместная компетенция), а только определяют его порядок (хотя и с этим, как указывалось, возникают проблемы), что полностью опровергает всю концепцию разграничения полномочий в сфере административного производства, изложенную в КоАП РФ.

Таким образом, при любой трактовке широко распространенная (более чем в половине субъектов РФ) в настоящее время практика передачи органам местного самоуправления полномочий по созданию и деятельности административных комиссий противоречит федеральному законодательству <18>.

<18> К аналогичному выводу пришел Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" (п. "е" абз. 4 п. 18) (см.: Российская газета. 2007. 8 декабря; см. также: Определение Верховного Суда РФ от 30 мая 2007 г. N 50-Г07-12).

Другой пример. В настоящее время субъекты РФ осуществляют лицензирование деятельности по заготовке, переработке и реализации лома цветных и черных металлов в соответствии с Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности". Эти функции также не подпадают ни под одно из собственных полномочий субъектов РФ, следовательно, они также должны рассматриваться как делегированные федеральные полномочия. Поскольку право передачи данных полномочий органам местного самоуправления не закреплено в федеральных законах, они не могут делегироваться на муниципальный уровень.

Также по непонятным причинам выпали из числа собственных полномочий субъектов РФ: регулирование трудовых отношений, в том числе государственное управление охраной труда, государственная экспертиза условий труда <19>; управление жилищным фондом субъекта РФ (государственный учет, предоставление жилых помещений, включая предоставление помещений по договорам социального найма) <20> и т.д. Поскольку такие полномочия не подпадают под перечень п. 2 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", формально они подлежат рассмотрению как делегированные федеральные полномочия и не могут передаваться органам местного самоуправления <21>.

<19> П. 2 ст. 26.3 в рамках собственной компетенции субъектов РФ из сферы трудовых отношений упомянуто только участие в урегулировании коллективных трудовых споров.
<20> П. 2 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" упоминает среди собственных полномочий субъектов РФ в сфере жилищных отношений: организацию предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг (с 1 января 2008 г.); предоставление служебных жилых помещений для государственных гражданских служащих субъекта РФ и работников государственных учреждений субъекта РФ; государственный контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда, независимо от его формы собственности, соблюдением правил содержания общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, а также за соответствием жилых помещений, качества, объема и порядка предоставления коммунальных услуг установленным требованиям законодательства.
<21> Вопрос о соответствии буквы закона смыслу правоотношений в подобных случаях выходит за рамки настоящей работы.

Но подчас существует проблема даже более высокого уровня - сложность в отнесении полномочия к предмету федерального или регионального ведения. Если, скажем, то или иное закрепленное за субъектами РФ полномочие лежит в рамках предметов исключительного ведения РФ, то ясно, что даже при "молчании" закона относительно его правовой природы такое полномочие может рассматриваться только как делегированное, поскольку у субъектов РФ нет и не может быть собственных полномочий по предметам ведения РФ. Но далеко не всегда ответ на вопрос о квалификации полномочия по предметам ведения является очевидным.

Именно такова ситуация, например, с лицензированием розничной продажи алкогольной продукции. В Федеральном законе "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" данное полномочие не обозначено как полномочие РФ, передаваемое субъектам РФ, но данная функция не подпадает и под перечень собственных полномочий субъектов РФ, установленный п. 2 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а это означает, что данное полномочие должно рассматриваться как делегированное субъектам РФ федеральное полномочие. Однако требования к передаче данного полномочия, установленные п. 7 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", не соблюдены, в частности, субвенций на эти цели в федеральном бюджете не предусматривается. Кроме того, как указывалось выше, до сих пор не ясно, относится ли данная функция к исключительному ведению РФ или к совместному ведению РФ и субъектов РФ.

Надо также сказать, проблема не ограничивается только уровнем законов - нередко она возникает или усугубляется тем, что полномочия субъектов РФ творчески развиваются в подзаконных актах - указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, актах федеральных органов исполнительной власти.

В этом отношении весьма интересно положение п. 3 Постановления Правительства от 10 декабря 2002 г. N 879, предусматривающее: органы исполнительной власти субъектов РФ могут передавать органам местного самоуправления в соответствии с законодательством РФ осуществление полномочий по регистрации и учету граждан, имеющих право на получение жилищных субсидий. Между тем данное полномочие закреплено за субъектами РФ Федеральным законом "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей", относится к совместному ведению РФ и субъектов РФ (пп. "ж", "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ) и не подпадает под перечень собственных полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения. Также в названном Федеральном законе не закрепляется возможность передачи данного полномочия органам местного самоуправления. Таким образом, анализируемое положение Постановления Правительства РФ противоречит действующему законодательству <22>.

<22> Здесь уже не говорится о том, что рассматриваемый акт предлагает передавать полномочия органам исполнительной власти субъектов РФ, хотя по действующему законодательству это возможно лишь законом субъекта РФ, который принимается, как известно, законодательным органом власти!

Таким образом, хотя проделана огромная работа по разграничению предметов ведения и полномочий, она требует продолжения, белых пятен в этой сфере пока остается немало. Это создает известные сложности при решении вопроса о допустимости передачи на местный уровень тех или иных государственных полномочий.