Боярская дума, земский собор и местное управление на руси в XII в.

Леонтьева Е.Н., соискатель кафедры историко-правовых дисциплин Чебоксарского кооперативного института (филиал) АНО ВПО ЦС РФ "Российский университет кооперации".

В Древней Руси XVII в. Боярская дума являлась продолжением Думы княжеской. Соответственно изменившемуся составу служивых людей, в Думу входили чиновные люди, которым было велено "жить в думе" и которые позднее стали называться думными дворянами. К этим важнейшим думным чинам следовало присоединить еще думных дьяков. Не все, однако, думные чины принимали участие в заседаниях Думы. С другой стороны, царь мог пригласить на совет и не думного человека: были известны совещания государя с дворецкими и дьяками.

Но, несмотря на непостоянство состава, Дума - учреждение постоянное, действующее каждодневно; без него не обходился ни один государь, не исключая и Ивана Грозного. Самостоятельного ведомства Дума не имела и самостоятельной роли не играла; она всегда действовала или вместе с государем, или по его почину и уполномочию. Поэтому трудно было отделить государя от его боярского совета: они составляли как бы единое целое, одну верховную власть. Это единство отчетливо проявлялось в делах законодательства и в международных отношениях.

Законодательство, еще не отделенное от управления и суда, составляло главную функцию думской и государевой власти. В Думе решались все дела, не разрешенные подчиненными органами управления, как по недостатку указных норм, так и по неумению или нерешительности. По всем таким делам постановлялось решение в следующей форме: "...государь указал и бояре приговорили" или "...по государеву указу бояре приговорили". Эти формулы оставались неизменными, начиная с Судебника 1-го и кончая последними указами конца XVII в. Такой порядок довольно рано получил и законодательную санкцию: он указан во 2-м Судебнике.

Поступали дела в Думу по распоряжению государя, по докладам из приказов и по заявлениям частных лиц. Решения Думы, кратко сформулированные думным дьяком, передавались в соответствующие приказы для окончательной редакции и исполнения, причем окончательная редакция еще раз докладывалась в Думе.

По некоторым делам Дума выделяла комиссии: 1) ответную, для переговоров с послами; 2) для разбора местнических споров и 3) судебную, для пересмотра судебных решений. Последняя в XVII в. превращалась в постоянное учреждение, под именем расправной палаты. Дума просуществовала до начала XVIII в., затем преобразовалась в боярскую консилию, заседающую в ближней канцелярии; консилия же преобразовалась в Сенат.

Земский собор представлял собой демократический элемент в составе верховной власти, тогда как Дума - элемент аристократический. Через посредство Земского собора народ принимал участие в государственном правлении, но не непосредственно, как на вече, а через представителей, естественных или выборных.

Сначала на соборы созывались органы духовной и светской администрации, столичное дворянство и купечество. Это было представительство не по доверию избирателей, а по призыву правительства. Лишь на избирательном Соборе 1598 г. впервые появился выборный элемент, развивающийся и упрочившийся в эпоху Смуты, когда Земский собор приобрел решающее значение и политический авторитет.

Такой путь развития объясняет и двоякий тип Земских соборов: одни созывались для постановки решения, другие только для подачи мнений. Первый тип преобладал в первой, последний - во второй половине XVII в., когда деятельность соборов постепенно замирает: окрепшее правительство перестало их созывать, не надеясь найти в них поддержку в преобразовательной деятельности. Земские соборы прекратились так же, как и возникли: по доброй воле правительства. Их исчезновение нельзя, однако, объяснить их ненадобностью или негодностью; услуги, оказанные соборами правительству, не допускали такого понимания. Способствовала их упадку слабость экономическая и политическая выборного представительства.

Возраставший объем территории и новые задачи управления вызывали более сложную систему правительственных организаций. В Московском государстве впервые появилось разделение органов управления на центральные и местные; в связи с этим возникали различные управленческие инстанции.

Центральные учреждения (приказы) носили на себе следы происхождения из личных поручений; для заведывания каждым вновь обозначившимся кругом дел. Возникновение их во время значительного господства вотчинных интересов в управлении объясняло заметное преобладание сначала приказов придворно-хозяйственных, из которых и рядом с которыми возникали постепенно чисто государственные приказы. Возникающие по мере практических потребностей приказы отличались большим непостоянством и путаностью ведомств. Компетенция их определялась отчасти началом областным, отчасти сословным.

Организация приказов также была не одинакова: то приказами управляли отдельные лица, по именам которых приказы и назывались; то они находились в ведении целого присутствия из 3 - 6 лиц, решающих дела по принципу единогласия. По инстанционному признаку, похоже, приказы стояли между местными органами и Думой - это органы центрального управления. Но даже и эта черта не была выдержана вполне: некоторые приказы, являясь учреждениями 2-й инстанции для всех или нескольких областей государства, оставались местными органами для г. Москвы с уездом. Приказы просуществовали до учреждения коллегий; с конца XVII в. значительно изменилось распределение между ними дел, вследствие открытия целого ряда новых приказов.

Местное управление пережило ряд существенно различных организаций. Первым типом являлась система преемников посадников.

Преемники посадников (наместники и волостели) получали с населения налоги (корм) по уставной грамоте: судят, взимая в свою пользу пошлины. Суд - их главная обязанность, соответствующая обязанности населения "даваться под суд" кормленщиков; исключение составляли только имена крупных вотчинников, получивших по жалованным грамотам право иммунитета.

С усложнением задач управления даже суд оказался не по силам кормленщикам, особенно с тех пор, как стал намечаться сыск как особая форма процесса. У кормленщиков не было ни достаточных средств, ни серьезных побуждений к сыску "лихих" людей. Эти дела были изъяты из ведомства наместников и переданы в ведение выборных старост и целовальников. Это были единственные органы: в выборе их принимало участие все население данного округа, не разделяясь на сословные группы.

Общественная группировка отразилась лишь в том, что во главе стояли представители служивого класса, притом непременно грамотные, а их помощниками были выборные из среды тяглых людей. Они должны были при содействии населения отыскивать и казнить "лихих" людей.

Дальнейшее развитие этой организации происходило при неблагоприятных условиях: интересы государственной службы стояли выше земских интересов, а потому губным старостам разрешалось избирать лишь служивых людей, негодных к службе.

Земский характер учреждений постепенно исчезал, и они превращались в правительственные органы, осуществляющие текущие задачи управления силами местного населения.

В этом виде губные учреждения просуществовали, с временными перерывами, до начала XVII в. Последний удар по управлению наместников был нанесен в половине XVII в., когда специальным указом было объявлено об отмене налогов и о передаче всех дел, остававшихся в ведении кормленщиков, земским старостам и судьям и о замене корма денежным оброком.

С одной стороны, увеличение податного бремени, вызывавшееся введением новых учреждений, привело к тому, что по местам наместники продолжали существовать до конца XVI в.; с другой стороны, постепенное прикрепление тяглого населения все более подрывало значение земских учреждений. Их число было сокращено в течение всего XVII в., хотя в поморских городах и уездах они просуществовали до учреждения бурмистрских палат.

Третьим типом организации местного управления являлась должность воеводы. Существовавшая в пограничных уездах еще с XVI в., она стала повсеместною с начала XVII в. Интересы общественной безопасности требовали в расшатанном Смутою государстве сильной правительственной власти для каждого уезда.

Самой подходящей для этой цели оказалась власть военачальника. Но воевода в качестве местного правителя - гораздо более подчиненный (приказный), чем военный человек. Он управлял в интересах государственных, тогда как наместник управлял гораздо больше в собственных интересах. Отсюда различие в их правительственном положении.

В ведомство воеводы входил большой круг задач местного управления и суда. Но не все задачи осуществлялись им лично. Некоторые из них, например сбор прямых и косвенных налогов, были поручены особым выборным органам (верные головы и целовальники, посадские и волостные старосты). По отношению к ним воеводы являлись только наблюдающей и контролирующей инстанцией.

Воевода должен был руководствоваться выдаваемым ему наказом, государевыми указами и наказами своих предшественников. В случае неполноты этих источников ему предоставлено было право действовать "смотря по тамошнему делу и по своему высмотру", лишь бы при этом не причинялся ущерб государевой казне.

Такой простор личного усмотрения открывал широкий путь к всевозможным злоупотреблениям, с которыми центральное правительство вело упорную, но практически безрезультатную борьбу.

Главнейшим средством в этой борьбе являлся правительственный контроль при сравнительно частой смене воевод, но он касался почти исключительно охраны казенных интересов, а отнюдь не защиты частных прав. В интересах последних хотя и был издан ряд мелких предписаний, но для проведения их в жизнь у правительства было так же мало средств, как и для точного выполнения гораздо более важных, с точки зрения правительства, указов.

Выведенное из терпения постоянными жалобами на воевод правительство в конце XVII в. решилось на крайнюю меру: для Сибири, где злоупотребления воевод были особенно вопиющими, из наказов и указов были выписаны статьи и разосланы во все земские избы и предписаны местным жителям: "Будет который воевода учинять по своему произволу, то такого воеводы не надо слушать и не надо ему подчиняться".

Таким решением была завершена борьба правительства со злоупотреблениями местной власти (в московском периоде). Сами задачи управления значительно разрослись и усложнились. Первенствующую роль среди них по-прежнему занимали, кроме права, суд, военное и финансовое управление. Охрана все более удлиняющихся границ требовала нового напряжения военных сил. Соответственно с этим усложнялась и организация войска. Военные расходы по первым государственным росписям конца XVII в. превышали половину государственного бюджета и требовали постоянного увеличения государственных доходов.

Литература

1. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений / Российская академия наук. Институт русского языка им. В.В. Виноградова. 4-е изд., дополненное. М.: ООО "Издательство ЭЛПИС", 2003. 944 с.
2. Россия: Энциклопедический словарь. Л.: Лениздат, 1991. 922 с.