Мудрый Юрист

Правовая культура российских государственных служащих: состояние и пути повышения

Иванников И.А., профессор юридического факультета Южного федерального университета (Ростов-на-Дону), доктор юридических и политических наук.

Судьба любого государства и народа, проживающего на его территории, зависит в первую очередь не от обширности площади страны, численности и плотности населения, экономической и военной мощи, а от уровня политической и правовой культуры государственных служащих, и в первую очередь высших должностных лиц государства. Именно с их противозаконными поступками связаны самые трагические события отечественной истории XX в.: 1917, 1991, 1993 гг.

Эффективность государственной власти также находится в прямо пропорциональной зависимости и от правовой культуры граждан.

Некультурное поведение с точки зрения права - это негативное нигилистическое отношение индивидов, их объединений к юридическим нормам, нарушение действующего законодательства. Всякое противоправное поведение есть поведение некультурное. Но если человек должен следовать закону, то закон должен быть справедливым, моральным с точки зрения подавляющего числа населения страны. Культура не несет в себе разрушения.

Конечно, российские граждане могут рассуждать о том, какое у них государство, сравнивать его с СССР времен застоя, с государствами Западной Европы и США. Но при любом сравнении в России смертность превышает рождаемость, нет уверенности в завтрашнем дне, растут инфляция и преступность.

В многонациональных государствах правовая и политическая культура общества очень сложна. Она включает в себя общегосударственную и национальные политические и правовые культуры. Правовая культура человеческого общества (населения земного шара) формируется при взаимном заимствовании национальных правовых культур и в процессе аккультурации. Правовая культура общества отдельно взятого государства содержит как общие, особенные, так и единичные признаки. Поскольку нет совершенно одинаковых людей, народов, государств, то нет и тождественных правовых культур личностей, народов и т.д. Конечно, правовая культура одной, отдельно взятой личности - это частица правовой культуры нации, расы, класса, общества, зависящая от жизненного опыта личности, уровня ее юридического образования, правовых навыков и влияющая на ее юридически значимое поведение.

Обычаи, традиции и устои жизни той или иной местности накладывают отпечаток на нравственное состояние постоянно проживающих там людей, их психологию. Люди, привыкшие к вековой вере, форме правления и традициям своих предков, не желают без видимых причин от них отказываться. Их нарушение кем-либо вызывает в российской провинции общественное осуждение, молчаливое или гласное, снижающее рейтинг субъекта-нарушителя. Моральная ответственность пронизывает отношения между людьми здесь очень глубоко и способствует формированию законопослушных граждан, у которых хорошо развито чувство долга. Здесь более обострена моральная ответственность перед окружающими и стыд за негативную оценку своих действий с их стороны; это заставляет индивидов придерживаться в своем поведении принятых в данной местности обычаев и традиций. Это хорошо усвоили враги России. Ее многонациональный состав, низкая политическая и правовая культура населения были использованы спецслужбами США при развале СССР. З. Бжезинский в 2007 г. признал, что, занимая должность помощника президента Дж. Картера в конце 1970-х гг., он предложил "закрытую программу, направленную на поддержку стремлений к независимости со стороны нерусских национальностей Советского Союза" <1>. По поводу развала СССР З. Бжезинский отметил, что 26 декабря 1991 г. "империя зла униженно признала свое поражение..." <2>. Поражение СССР - это, по З. Бжезинскому, не только результат сорокалетних усилий американских президентов, но и таких фигур, как "Папа Иоанн Павел II, лидер польского движения "Солидарность" Лех Валенса и инициатор разрушительной перестройки советской системы Михаил Горбачев" <3>. США оказали Правительству Б. Ельцина в 1992 г. финансовую помощь в размере 60 млрд. долларов. "Большая часть этих денег была просто украдена... Хаос и коррупция превращали в насмешку российские и американские заявления о "новой демократии" в России" <4>, - отметил З. Бжезинский.

<1> Бжезинский З. Еще один шанс. Три президента и кризис американской сверхдержавы. М., 2007. С. 63.
<2> Там же. С. 23.
<3> Там же. С. 24.
<4> Там же. С. 67.

После 1991 г. в России обострились противоречия между находящейся у власти элитой и подавляющей массой населения, центром и провинцией, проявилась многоаспектность ментальности.

Российская Федерация - это совершенно другое государство, чем СССР, не только по территории, но и по экономической, политической, правовой и духовной системам. Это государство, которое приняло западные ценности и образ жизни. Но повысился ли после этого имидж России? Имидж государства зависит от многих факторов: от личности главы государства, обширности территории, мощи вооруженных сил, уровня развития культуры - и от того, насколько последовательно оно готово защищать интересы своих соотечественников, оказавшихся за рубежом. А это могут быть люди разных национальностей, социального и имущественного положения. Экономический рост также не является единственным и решающим фактором успеха.

После президентских выборов 2004 г. в России стала наблюдаться стабилизация социально-политической жизни, но без стратегической цели. "Даже самая могущественная сверхдержава мира может сбиться с правильного пути и поставить свое первенство под угрозу, если ее стратегия окажется неверной, а ее понимание мира ошибочным" <5>, - отметил З. Бжезинский. Нельзя допустить, чтобы нашу историю нам писали иностранцы, они же учили нас жить. Это оккупация. Когда такое происходит, то отечественная государственно-правовая мысль снижает свой уровень научности и вульгаризируется. В противовес столичной пропаганде безнравственности, нелюбви к историческому прошлому России и русофобии российская провинция стала предпринимать действия по своей защите, выдвигая свои проекты преобразования властных структур. Противоречия центра и провинции могут быть сняты при помощи объединительной государственной идеи. Этой идеей может стать идея патриотизма, ставящая цель отстаивать честь поруганного Отечества, государственные интересы России и россиян, российские традиции. Пропагандируемый страх перед терроризмом пока не создал новой политической культуры. Этому противодействуют СМИ, которые в духе худших советских традиций замалчивают национальную сущность терроризма.

<5> Там же. С. 12.

Практически во все времена правовое воспитание рассматривалось как составная часть идеологической функции государства. Образовательные учреждения призваны повышать у граждан правосознание и правовую культуру молодого поколения, формировать у этой категории позитивное отношение к праву, правосудию, законности. Образовательный и воспитательный процессы должны быть взаимосвязаны. Правонарушения в практической деятельности выпускников вузов связаны с субъективными факторами, обусловленными низким уровнем правового воспитания в вузе. Функция правового воспитания в подготовке юриста возложена на каждого преподавателя, который своим личным примером должен демонстрировать образцы законопослушности, профессионализма и патриотизма, активной борьбы с правонарушениями. При этом необходимо повышать и общекультурный уровень молодежи. Это не только нужно делать на занятиях, в ходе учебного процесса, но и во внеучебное время. Можно, например, узаконить день бесплатной работы музеев или ввести в учебный процесс обязательные посещения музеев, как это делается в ФРГ.

Объектом правового воспитания и обучения является правовое сознание граждан. А как быть с иностранцами? Как они себя ведут в России? Они часто нарушают российские законы, устоявшуюся мораль, традиции и порождают социальные конфликты.

Проблемой российского общества 1990-х - начала 2000-х гг. является то, что многие высокопоставленные должности заняты чиновниками, которые, по сути, по состоянию души и образу жизни не соответствуют званию интеллигента, не обладают должной правовой культурой, не являются профессионалами в той сфере деятельности, которую должны контролировать или в которой должны осуществлять руководство персоналом. Эти люди не в состоянии оценить истинное положение дел в министерстве, департаменте, агентстве, в государстве и определить его место в мире. Государственный служащий-профессионал - это еще и интеллигент, всесторонне развитый человек, обладающий высокими нравственными качествами, готовый отдать свои знания людям. Это политик, который должен стремиться нарабатывать опыт, хорошо знать внутренние проблемы и пути их решения в рамках закона.

Поэтому все граждане России должны участвовать в совершенствовании институтов государства и развивать экономику, платить разумные налоги, обеспечивать равный доступ к правам и благам, бороться за повышение пенсий и большую справедливость, за гуманную государственную власть. При этом нужно помнить, что бесконтрольная экономическая власть приобретает политическое влияние, перерастает в политическую власть. Слияние политической и экономической власти приводит к диктатуре класса, нации, определенной элиты над остальными гражданами государства. И тогда государственная власть уже не может выражать интересы всего народа.

В России 1990-х гг., и особенно в начале 2000-х, возник дефицит социальной справедливости, правды и нравственности. Социальное расслоение стало угрозой стабильности в стране. Во властных структурах оказались люди, доходы которых неизвестны, причины их богатства покрыты тайной. Они стали причастны к правотворчеству, закрепляют в законах свои представления о "правопорядке", а иногда и о "справедливости".

После ареста в июне 2006 г. бывшего члена Совета Федерации от Калмыкии Левона Чахмахчяна, которого Генпрокуратура России обвинила в хищении 1,5 млн. долларов с использованием служебного положения, внимание прессы было приковано к составу Совета Федерации Федерального Собрания РФ. И оказалось, что "по крайней мере шесть представителей от регионов из 166 можно причислить к долларовым миллиардерам" <6>. Откуда у них эти деньги?

<6> Сведовая Н. Верхняя палата "Форбса" // Новая газета. 2007. N 17.

Дефицит справедливости в обществе порождает политическую нестабильность, падение нравов и рост преступности. Известный криминолог В. Лунев в порыве эмоций даже написал, что "коррупция стала нашей конституцией, а безответственность за нее - повседневной практикой" <7>.

<7> Лунев В. Настоящей борьбы с коррупцией в России нет // Уголовное право. 2007. N 5. С. 105.

Самая главная проблема российской государственной власти - в ней самой. Нет ответственности ветвей власти за результаты своей деятельности. Субъекты законодательной власти особенно отличаются невысокой правовой культурой. Правовая культура законодателей материализуется в принимаемых ими законах. Много проблем создал принятый в 2004 г. Жилищный кодекс РФ. Согласно ст. 30 дети супругов, расторгнувших брак, стали считаться бывшими членами семьи. Их можно реально выписать, а квартиру или дом продать. Но особенно некачественно налоговое законодательство.

Налоги необходимы для нормального функционирования государственного механизма, а в современных государствах и для поддержания инвалидов, пенсионеров и других нуждающихся в материальной помощи слоев общества. Но налоговое законодательство является самым нестабильным в России. Его нормы меняются очень часто. Это приводит к многочисленным ошибкам на практике, в толковании норм права. Налогоплательщик всегда толкует нормы в свою пользу. Есть существенные проблемы и в пенсионном законодательстве. Российскую пенсионную систему сегодня хотят поменять уже четвертый раз за 18 лет. Действующая пенсионная система существует с 2002 г. и будет скоро изменена. Но она будет нормальной лишь тогда, когда пенсия составит не более 50 - 80% от зарплаты.

Земельный кодекс РФ, Федеральный закон о сельском хозяйстве и другие законы приняты явно во вред Российскому государству. При этом депутаты, субъекты законодательной инициативы не несут никакой ответственности за свою некачественную работу.

Поэтому необходима норма в УК РФ и ГК РФ об ответственности государственных служащих, работающих в законодательных органах власти.

Особое внимание необходимо уделить правовому воспитанию будущих госслужащих и юристов. Именно от государственных служащих и юристов общество ждет проявления образцов честности, компетентности и добросовестности. А это невозможно без порядочного и уважительного отношения их друг к другу. В учебных заведениях ФСБ, МВД, сети учебных заведений РАГС и на юридических факультетах нужны в качестве обязательных учебных дисциплин курсы служебной, судебной, прокурорской, следовательской и адвокатской этики, так как юридическая этика - это часть правовой культуры и показатель профессиональной зрелости. Но и этого недостаточно. Занимаясь юридической практикой профессионально или находясь на государственной службе, юристы и государственные служащие обречены на самовоспитание и самообразование, на самостоятельный анализ политико-правовой теории и практики на протяжении всей своей профессиональной деятельности. Каждый практик или теоретик должен стремиться быть профессионалом своего дела. Успех здесь зависит в большей степени от самого человека, от его способностей и желания. К.П. Победоносцев по этому поводу еще в конце XIX в. писал: "Умение найти и выбрать людей - первое искусство власти; другое умение - направлять их и весть в должную дисциплину деятельности" <8>. Госслужащие, и юристы в первую очередь, должны демонстрировать образцы законопослушности, компетентности и добросовестности. Госслужащие должны руководствоваться интересами государства, иметь высокую общую и правовую культуру. Их деятельность - это обречение служению России, ее народу. Государственные служащие не должны увольняться за попытку блюсти государственный интерес, а наоборот, должны быть повышены в должности или награждаться, поощряться материально. В министерствах, федеральных службах должны действовать аналитические отделы, состоящие из ученых, которые должны анализировать состояние общества и государства, оценивать международный имидж государства и вовремя информировать верховную государственную власть о возможных проблемах, предвидеть кризисы. Это и изучение идей и тактики поведения оппозиции, в корректировке ее методов борьбы за власть.

<8> Победоносцев К.П. Pro et contra. СПб., 1996. С. 243.

Эффективным рычагом ответственности властных структур было бы законодательное закрепление обязанности кандидатов в президенты и губернаторы, а также высших должностных лиц государства участвовать в теледебатах и регулярно отвечать на вопросы граждан. Отказ кандидата в Президенты России В.В. Путина в 2004 г., а затем Д.А. Медведева в 2008 г. от теледебатов не воспринялся в нашем обществе как публичный конфликт в первую очередь потому, что недостаточно сильно возмутились этим поступком другие кандидаты в Президенты России, а СМИ его вовсе проигнорировали. На этом фоне широко освещаемая российскими СМИ предвыборная президентская кампания 2008 г. в США выглядит более эффектно.

Законодательство устанавливает определенные ограничения для государственных служащих в связи с прохождением ими государственной службы, а поэтому те же законы должны закреплять определенные гарантии и льготы, которые компенсировали бы эти ограничения. Считаю, что субъекты государственной власти в период выполнения своих функций должны иметь материальные привилегии как признание их повышенной ответственности за результаты собственной деятельности и неизбежное при этом психическое напряжение. Прямые денежные выплаты представителям государственной власти должны быть в 3 - 10 раз выше прожиточного минимума, в зависимости от занимаемой должности, ее социальной значимости. На государственной службе нужны законопослушные профессионалы. Эти люди должны иметь государственное правосознание, а значит, признавать огромную роль государства в обеспечении государственной безопасности. При этом само понятие "государственная безопасность" должно ими пониматься адекватно существующей форме государства. Государственная безопасность - это совокупность мер компетентных институтов государства, обеспечивающих защиту жизненно важных экономической, политической, правовой и духовной систем общества, а также его экологии от внутренних и внешних угроз в рамках государственной территории. В силу этого экономическая, правовая, культурная, экологическая и иные виды безопасности могут рассматриваться как составные части государственной безопасности, а государственная безопасность - как составная часть общественной безопасности. Понятие "национальная безопасность" уместно при характеристике административно-территориальных федераций (США, ФРГ, Аргентина и др.) и унитарных государств без национально-территориальных образований. В государствах с национально-территориальными образованиями понятие "национальная безопасность" является важнейшей составной частью государственной и общественной безопасности. Поскольку российское общество многонационально, является сложным, то понятие "национальная безопасность" по отношению к России не может употребляться как тождественное понятию "государственная безопасность".

Врач при виде больного может поставить ему диагноз, а дать адекватную оценку политическим событиям и юридически значимого поведения субъектов права может только специалист в области политологии и права. Государственные служащие в меру их ответственности и значимости должны уметь это делать профессионально. При ином варианте событий они просто обществу не нужны и могут нанести вред как отдельной личности, обществу, так и государству.