Мудрый Юрист

Контроль органами государственной власти передаваемых муниципальным органам государственных полномочий

Бурмистров С.А., доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Московского гуманитарного университета, кандидат юридических наук.

Демократия не может быть эффективной без контроля. Не будет эффективным без контроля, как и без самостоятельности, и местное самоуправление. Эти принципы должны быть гармонично сбалансированы, находиться в диалектической взаимосвязи.

Сами по себе законы, какими бы они совершенными ни были, не способны гарантировать точное и надлежащее их исполнение. Пресечь беззаконие и злоупотребление правом можно прежде всего на основе хорошо поставленного контроля за состоянием дел и исполнением принятых законов и решений. Ценность контроля как одного из средств искусства управления не столько в том, чтобы вскрыть факты беззакония и нарушения прав и законных интересов граждан, а в том, чтобы своевременно их предупредить, не дать им возможности проявиться.

Контроль является важным функциональным элементом любой системы власти и управления, в том числе местного самоуправления. Он позволяет проверять эффективность исполнения законов, нормативных правовых актов, принимаемых решений, проверять состояние дел в различных сферах деятельности, в том числе и стиль работы органов и должностных лиц местного самоуправления. Посредством контроля обеспечиваются принцип обратной связи в управлении, дисциплина, ответственность за порученное дело. Контроль помогает добиться правильного понимания подконтрольными органами и должностными лицами своих задач, их точной ориентации в стратегических и текущих делах, в выборе методов и форм достижения поставленных целей, развивает инициативу исполнителей, заставляет их активнее искать резервы, творчески подходить к делу.

Контроль в юридической науке рассматривается в широком и узком аспектах: как функция государственного управления <1> или как специфическая деятельность государственных органов <2>. Контроль может рассматриваться и в аспекте контроля гражданского общества над деятельностью государственных органов <3>. В сфере права термин "контроль" определяется как средство и гарант обеспечения законности, как форма осуществления управленческой функции, как стадия управленческого цикла, как деятельность исполнительных органов, как регулятор общественных отношений, институт, правомочие и т.д.

<1> См., например: Тарасов А.М. Государственный контроль: сущность, содержание, современное состояние // Журнал российского права. 2002. N 1. С. 26.
<2> См., например: Акопов Л.В. Контроль в управлении государством. Дис. ... докт. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2002. С. 200 - 202.
<3> Там же. С. 124 - 126.

Можно выделить следующие виды контроля за органами местного самоуправления и их должностными лицами:

Государственный контроль осуществляется федеральными и региональными органами государственной власти и по объекту контроля может быть подразделен на два вида <4>:

<4> См.: Гриценко Е.В. Координация и контроль в системе взаимоотношений органов регионального и муниципального управления в Российской Федерации // Муниципальное право. 1999. N 4. С. 31.
  1. контроль за соблюдением законов, который включает:
  1. контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Каждый из перечисленных видов контроля имеет свою специфику, что обусловлено особенностями статуса и полномочий органов государственной власти, осуществляющих контрольную деятельность. Контроль со стороны органов исполнительной власти обычно называется административным.

Возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственно-властными полномочиями предусмотрена ст. 132 Конституции РФ и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон 2003 г.) <5>. Предусмотрен также контроль за осуществлением переданных государственных полномочий, который включает возможность давать прямые обязательные предписания органам местного самоуправления в случаях нарушения ими Закона (ст. 19 - 21). Однако следует отметить, что, в отличие от Закона 1995 г., дается понятие государственных полномочий, определяется порядок наделения полномочиями, более четко прописаны вопросы финансового обеспечения государственных полномочий. По общему правилу государственными полномочиями наделяются муниципальные районы и городские округа (как правило, они являются более крупными, лучше обеспечены различными ресурсами, в том числе кадровыми) <6>.

<5> См.: СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
<6> См.: Шугрина Е.С. Формы и пределы вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 7.

Анализируя пределы вмешательства органов государственной власти, некоторые ученые обращают внимание, что в Законе 2003 г. не только предоставляется такое право, но и устанавливается обязанность по совершению действий и обязанность воздержаться от совершения действий <7>. Например, ч. 3 ст. 18 Закона устанавливает, что федеральные законы, законы субъекта РФ не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет местных бюджетов. Запрет предусматривать объем расходов означает не только запрет установить конкретные суммы расходов. Если в каком-то нормативном правовом акте субъекта Федерации полномочие органов местного самоуправления описывается столь детально, что из него следует конкретный объем расходов, - это уже нарушение данной нормы <8>.

<7> См.: Постатейный комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" / Под общ. ред. проф. В.И. Шкатуллы. М., 2005. С. 50 - 51.
<8> См.: Шувалов И.И. Совершенствование законодательства субъектов РФ в связи с реформой федеративных отношений и местного самоуправления // Журнал российского права. 2004. N 9.

Обратим внимание на то, что в ч. 3 ст. 75 Закона 2003 г. установлен исчерпывающий перечень полномочий органов местного самоуправления, которые не могут даже и временно осуществляться органами государственной власти субъектов РФ. К ним относятся полномочия органов местного самоуправления по принятию устава муниципального образования, внесению в него изменений и дополнений, установлению структуры органов местного самоуправления, изменению границ территории муниципального образования, преобразованию муниципального образования. Напрашивается вывод: все любые другие полномочия могут быть переданы органам государственной власти субъекта РФ, в том числе и относящиеся к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, предусмотренные п. 10 ст. 35 Закона 2003 г. <9>.

<9> См.: Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ": постатейный / Под ред. С.И. Чаннова. М., 2004. С. 258 - 259.

Органы государственной власти вправе контролировать осуществление переданных государственных полномочий (ст. 21). Это может означать возможность осуществления профессионального контроля за: полнотой исполнения принятых обязательств органами местного самоуправления; качеством их работы; сроками исполнения принятых обязательств; финансовыми затратами; целевым использованием переданных материальных ресурсов и финансовых средств; отчетностью; другими видами деятельности органов местного самоуправления <10>.

<10> См.: Постатейный комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" / Под общ. ред. проф. В.И. Шкатуллы. М., 2005. С. 123.

По результатам проверок контролирующие органы вправе предпринять ряд мер. Рассмотрим их на примерах соответствующего законодательства субъектов Российской Федерации.

Закон Ярославской области от 13.06.2006 (в ред. от 27.06.2007) "О государственной регистрации актов гражданского состояния на территории Ярославской области" <11> закрепляет права контролирующих органов в случае выявления нарушений требований действующего законодательства по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, допущенных органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления. Так, уполномоченный орган исполнительной власти вправе:

<11> См.: Губернские вести. 14.06.2006. N 38.

Администрация Ярославской области на основании предложений уполномоченного органа исполнительной власти об устранении нарушений требований действующего законодательства по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий вправе:

Закон Республики Башкортостан от 06.11.2007 "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Республики Башкортостан по предоставлению гражданам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг" <12> закрепляет право органов, уполномоченных осуществлять контроль за исполнением органами местного самоуправления переданных государственных полномочий, по результатам проверок давать обязательные для исполнения органами местного самоуправления письменные предписания по устранению нарушений при осуществлении государственных полномочий, а также разъяснения, рекомендации и методические указания по вопросам надлежащего осуществления таких полномочий;

<12> См.: Республика Башкортостан. 13.11.2007. N 221(26454).

В Республике Калмыкия уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления <13>. Аналогичные положения мы находим и в Законе Чувашской Республики <14>.

<13> См.: Закон Республики Калмыкия от 14.05.2001 N 118-II-З (в ред. от 26.12.2006) "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Республике Калмыкия" // Известия Калмыкии. 25.05.2001. N 105.
<14> См.: Закон ЧР от 30.11.2006 N 55 (в ред. от 25.09.2007) "О наделении органов местного самоуправления в Чувашской Республике отдельными государственными полномочиями" // Ведомости Государственного Совета ЧР. 2006. N 72.

Направление органам местного самоуправления письменных предписаний об устранении нарушений законов, допущенных при осуществлении органами местного самоуправления или их должностными лицами государственных полномочий, предусмотрено Законом Смоленской области <15>.

<15> См.: Закон Смоленской области от 02.10.2006 N 111-з (в ред. от 12.07.2007) "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Смоленской области государственными полномочиями на регистрацию актов гражданского состояния" // Вестник Смоленской областной Думы и администрации Смоленской области. 11.10.2006. N 10. Часть II. С. 57.

В Орловской области контролирующий орган вносит предложения по предупреждению и оперативному устранению выявленных нарушений главам муниципальных образований <16>.

<16> См.: Закон Орловской области от 28.12.2004 N 469-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления Орловской области отдельными полномочиями в сфере социальной защиты населения" // Собрание нормативных правовых актов Орловской области. Выпуск 25. 2005.

При обнаружении фактов неисполнения или ненадлежащего исполнения полномочий в сфере социальной защиты населения руководитель органа исполнительной государственной власти специальной компетенции Орловской области в сфере социальной защиты населения вправе внести предложения соответствующим органам местного самоуправления о наложении дисциплинарного взыскания на виновных лиц <17>.

<17> Там же.

Закон г. Москвы от 14.07.2004 (с изм. от 28.09.2005) "О порядке наделения органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы (государственными полномочиями)" <18> закрепляет, что при обнаружении фактов неисполнения или ненадлежащего исполнения органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления обязанностей по реализации переданных отдельных государственных полномочий уполномоченный орган исполнительной власти г. Москвы вправе обратиться к руководителю муниципального образования, председателю муниципального собрания, иным должностным лицам местного самоуправления с предложением о наложении дисциплинарных взысканий на виновных должностных лиц местного самоуправления.

<18> См.: Закон г. Москвы от 14.07.2004 N 50 (с изм. от 28.09.2005) "О порядке наделения органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы (государственными полномочиями)" // Ведомости Московской городской Думы. 24.08.2004. N 8. Ст. 184.

Уполномоченный орган исполнительной власти Республики Саха (Якутия) по государственному регулированию цен (тарифов) обладает правом отмены решений органов местного самоуправления, принятых с превышением переданных им отдельных государственных полномочий по государственному регулированию цен (тарифов) либо противоречащих законодательству Российской Федерации и Республики Саха (Якутия) в области ценообразования <19>.

<19> См.: Закон Республики Саха (Якутия) от 15.06.2005 246-З N 499-III "О наделении органов местного самоуправления в Республике Саха (Якутия) отдельными государственными полномочиями по государственному регулированию цен (тарифов)" // Ил Тумэн. 29.07.2005. N 29.

Органы исполнительной власти г. Москвы в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных полномочий г. Москвы и осуществлять контроль за их исполнением <20>.

<20> См.: Закон г. Москвы от 25.10.2006 N 53 "О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы в сфере организации досуговой, социально-воспитательной, физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с населением по месту жительства" // Ведомости Московской городской Думы. 27.11.2006. N 11. Ст. 274.

Контролирующий орган рассматривает в пределах своей компетенции обращения и заявления граждан и организаций, а также жалобы граждан по вопросам осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий в сфере социальной защиты населения <21>.

<21> Там же.

В Законе Республики Алтай <22> и Законе Ярославской области <23> предусмотрено, что осуществление отдельных государственных полномочий может быть приостановлено в случае неисполнения и (или) ненадлежащего исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

<22> См.: Закон Республики Алтай от 12.01.2006 N 1-РЗ (в ред. от 01.08.2006) "О наделении органов местного самоуправления в Республике Алтай отдельными государственными полномочиями в области социальной поддержки, социального обслуживания отдельных категорий граждан и управления охраной труда" // Сборник законодательства Республики Алтай. 2005. N 29(35) (ноябрь - декабрь). С. 204.
<23> См.: Закон ЯО от 13.06.2006 N 30-з (в ред. от 27.06.2007) "О государственной регистрации актов гражданского состояния на территории Ярославской области" // Губернские вести. 14.06.2006. N 38.

Впервые на федеральном уровне предусмотрена принципиальная возможность органа государственной власти осуществлять полномочия органов местного самоуправления (ст. 75 Закона 2003 г.). Отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов РФ в определенных случаях, в том числе и в случае, если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом. Таким образом, это основание связано с ненадлежащими действиями самих органов местного самоуправления. Отметим, что некоторые государствоведы называют это муниципально-правовой санкцией, а В.И. Васильев рассматривает введение временного государственного управления как меру помощи <24>.

<24> См.: Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в РФ / Под ред. А.В. Иванченко. М., 2004. С. 25 - 26.

Эту возможность использовали законодатели субъектов Российской Федерации. Например, уполномоченный орган исполнительной власти Республики Саха (Якутия) по государственному регулированию цен (тарифов) может временно осуществлять переданные органам местного самоуправления отдельные государственные полномочия по государственному регулированию цен (тарифов) в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством. Решение о временном осуществлении уполномоченным органом исполнительной власти Республики Саха (Якутия) по государственному регулированию цен (тарифов) переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий по государственному регулированию цен (тарифов) принимается Президентом Республики Саха (Якутия) <25>.

<25> См.: Закон Республики Саха (Якутия) от 15.06.2005 246-З N 499-III "О наделении органов местного самоуправления в Республике Саха (Якутия) отдельными государственными полномочиями по государственному регулированию цен (тарифов)" // Ил Тумэн. 29.07.2005. N 29.

Осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, может быть прекращено в случае неисполнения и (или) ненадлежащего исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Фактически органы государственной власти могут вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления по мотивам не только законности, но и целесообразности.

Так, Закон Чувашской Республики предусматривает в качестве основания для прекращения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий "случай нецелесообразности осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий Чувашской Республики и делегированных федеральных полномочий" <26>.

<26> См.: Закон ЧР от 30.11.2006 N 55 (в ред. от 25.09.2007) "О наделении органов местного самоуправления в Чувашской Республике отдельными государственными полномочиями" // Ведомости Государственного Совета ЧР. 2006. N 72.

Итак, полномочиями органов государственной власти субъекта Российской Федерации по отрицательным результатам контрольных мероприятий за осуществлением отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления являются:

Подводя итог, можно прийти к выводу о том, что законодатели субъектов Российской Федерации, закрепляя контрольные правомочия в сфере передаваемых государственных полномочий, в большинстве своем придерживаются политики надзорных функций без вмешательства в деятельность контролируемых органов и только в крайних случаях предоставляют контрольные функции (отмена акта, прекращение, приостановление, временное исполнение и т.д.).