Мудрый Юрист

Ограничения прав военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, как элемент их административно-правового статуса

Фирсов И.В., старший преподаватель-методист Академии ФСБ России, полковник.

Военнослужащие <1> федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, в целях реализации функций этих государственных органов наделяются широкими служебными (должностными и специальными) правами в сфере обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации. В связи с этим и в целях предотвращения злоупотреблений в службе, создания условий независимости военнослужащих от различного рода государственных и негосударственных структур законодательством для них устанавливаются ограничения.

<1> В настоящей статье под военнослужащими будут пониматься военнослужащие, проходящие военную службу по контракту.

О необходимости введения ограничений для государственных чиновников говорилось многими учеными дореволюционного периода. А.Д. Градовский в свое время считал, что "нахождение на службе сопряжено... с ограничениями некоторых частных прав... Ограничения эти вытекают главнейше из того соображения, что власть, сопряженная с должностью, не должна быть обращаема в средство извлечения каких-либо частных выгод и что должностное лицо должно ставить себя выше всяких подозрений в этом отношении..." <2>.

<2> Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Т. 2. СПб., 1881. С. 106.

В советский период вопросы, касающиеся ограничений для лиц, состоящих на государственной службе, не разрабатывались. В связи с этим в современном российском законодательстве ученым и законодателям пришлось заново разрабатывать систему ограничений по государственной службе, в том числе и по военной службе.

С точки зрения русского языка <3> глагол "ограничить" означает "поставить в какие-нибудь рамки, в какие-нибудь границы". Отглагольное существительное "ограничение" означает правило, ограничивающее какие-либо права, действия. По мнению автора настоящей статьи, правовая природа ограничений состоит в том, что они являются юридическими категориями - правами, входящими в административно-правовой статус военнослужащего, которых он лишается в связи с особым характером его службы <4>.

<3> Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. М., 1986. С. 380.
<4> В связи с этим автор полагает, что понятия "ограничения", "правоограничения" и "правовые ограничения" являются тождественными.

По мнению автора, правы те ученые, которые выделяют из ограничений запреты. Например, В.А. Козбаненко считает, что для правильного понимания сущности рассматриваемого правового явления необходимо учитывать, что правовые ограничения - это установленные законом пределы, выйти за которые нельзя, но в которых могут совершаться любые действия либо только те, которые предписаны, а все остальные (т.е. непредписанные) запрещены; правовые запреты устанавливаются нормами права и выражаются в категоричной форме посредством возложения прямой юридической обязанности не совершать какие-либо действия в условиях, предусмотренных правовой нормой <5>.

<5> Козбаненко В.А. Правовой статус государственных гражданских служащих: структура и содержание: Монография. М., 2003. С. 94.

Все правовые ограничения прав военнослужащих делятся следующим образом:

Целями ограничений являются:

На основании вышеизложенного автор настоящей статьи считает необходимым дать следующее определение ограничений прав военнослужащих: это установленные законом пределы и запреты в осуществлении военнослужащими служебных прав в целях, с одной стороны, установления препятствий возможному злоупотреблению такими правами, с другой стороны, обеспечения независимости в реализации должностных и специальных прав, а также создания условий эффективной профессиональной деятельности по обеспечению ими функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба.

Все ограничения, установленные для военнослужащих в административных правоотношениях, делятся следующим образом:

  1. общие - те, которые неизменны в своем нормативном содержании для всех военнослужащих;
  2. специальные - те, которые связаны с объемом служебных прав и обязанностей, с особенностями административно-правового положения военнослужащего в конкретных правоотношениях (например, возложение на военнослужащих органов федеральной службы безопасности специальных обязанностей в ходе контртеррористической операции <6>).
<6> Статья 11 Федерального закона "О противодействии терроризму" от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ.

Кроме того, все правоограничения военнослужащих можно разделить на следующие группы:

Первая группа ограничений вводится уже при поступлении лица на военную службу в федеральный орган исполнительной власти, в котором законом предусмотрена военная служба, но они сохраняют свое действие и после того, как гражданин обрел административно-правовой статус военнослужащего. Например, в соответствии со ст. 5 Положения о порядке прохождения военной службы гражданин, желающий поступить на военную службу по контракту, обязан соответствовать необходимым требованиям, определяющим ограничения, связанные с поступлением на военную службу: по гражданству; по возрасту; по состоянию здоровья; по уровню образования, профессиональной и физической подготовке; по морально-психологическим качествам.

В отношении военнослужащих различных федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба, может вводиться ряд дополнительных ограничений. Например, в соответствии с Федеральным законом "О федеральной службе безопасности" сотрудником органов федеральной службы безопасности может быть гражданин Российской Федерации, способный по своим личным и деловым качествам, возрасту, образованию и состоянию здоровья исполнять возложенные на него обязанности <7>.

<7> Статья 16 Федерального закона "О федеральной службе безопасности".

Перечень таких ограничений, по мнению автора, может быть установлен только федеральными законами и нормативными правовыми актами. Такие ограничения не могут вводиться приказами командиров (начальников) в силу требований ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации.

Вторая группа ограничений установлена в форме запретов в период исполнения военнослужащими служебных обязанностей и реализации ими служебных прав. В основном указанные ограничения содержатся в Федеральном законе "О статусе военнослужащих" и других федеральных законах <8>.

<8> См., например: Федеральный конституционный закон "О чрезвычайном положении", Федеральный закон "О противодействии терроризму".

Военнослужащие реализуют право на свободу передвижения с учетом необходимости поддержания готовности воинской части к выполнению поставленных задач и обеспечения своевременности прибытия их к месту службы (ст. 6 Федерального закона "О статусе военнослужащих"). Запрет для военнослужащих выезжать за пределы воинских гарнизонов, на территории которых дислоцируется воинская часть, без разрешения командира этой воинской части, установленный ст. 239 Устава внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации, является не чем иным, как детальной регламентацией положений названной статьи Федерального закона "О статусе военнослужащих". Хотя форма такого разрешения не установлена, но, по мнению автора, разрешение (приказ) на выезд за пределы гарнизона целесообразно давать в письменной форме (например, путем проставления резолюции командира воинской части на рапорте военнослужащего, издания приказа и т.п.).

Федеральными законом "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ установлено, что военнослужащие выезжают за пределы Российской Федерации при наличии разрешения командования, оформленного в порядке, установленном Правительством Российской Федерации <9>. В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 декабря 1997 г. N 1598 разрешение на выезд из Российской Федерации военнослужащих может даваться только руководителем федерального органа исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба, или уполномоченным им лицом. При этом выезд военнослужащих независимо от ведомственной принадлежности из Российской Федерации не может быть осуществлен без согласования с органами федеральной службы безопасности Российской Федерации (за исключением военнослужащих Службы внешней разведки Российской Федерации и Федеральной службы охраны Российской Федерации).

<9> Такой порядок установлен Постановлениями Правительства Российской Федерации "О реализации отдельных норм Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" от 1 октября 1998 г. N 1142 и "О порядке оформления разрешений на выезд из Российской Федерации военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, а также федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба" от 19 декабря 1997 г. N 1598.

В целях выезда из Российской Федерации военнослужащие оформляют документы, удостоверяющие личность гражданина Российской Федерации, по которым военнослужащие осуществляют выезд из Российской Федерации. При этом в зависимости от целей поездки оформляется: общегражданский заграничный паспорт, дипломатический паспорт, служебный паспорт. Указанные документы оформляются на основании справки по форме, приведенной в Постановлении Правительства Российской Федерации от 19 декабря 1997 г. N 1598. Такая справка выдается военнослужащему федеральным органом исполнительной власти, в котором он проходит военную службу. Разрешительный порядок выезда военнослужащего за пределы Российской Федерации установлен в целях реализации положений ст. 6 Федерального закона "О статусе военнослужащих" и согласуется с требованиями п. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации.

В соответствии с п. 3 ст. 7 Федерального закона "О статусе военнослужащих" военнослужащим запрещено участвовать в забастовках, а равно иным образом прекращать исполнение обязанностей военной службы в целях урегулирования вопросов, связанных с прохождением военной службы. Данное требование проистекает, во-первых, из сущности военной службы как особого вида федеральной государственной службы, во-вторых, из необходимости обеспечения непрерывности состояния военнослужащего на военной службе в пределах сроков, установленных Федеральным законом "О статусе военнослужащих". В любом случае использование такой формы защиты своих прав в период прохождения военной службы, как забастовка, не допускается.

Одним из ограничений для военнослужащего в период прохождения военной службы, установленным п. 2 ст. 8 Федерального закона "О статусе военнослужащих", является запрет отказываться от исполнения обязанностей военной службы по мотивам отношения к религии. Кроме того, военнослужащим запрещено использовать свои служебные полномочия для пропаганды того или иного отношения к религии. Несмотря на то что военнослужащие в свободное от военной службы время вправе участвовать в богослужениях и религиозных церемониях как частные лица (п. 1 ст. 8 Федерального закона "О статусе военнослужащих), само создание религиозных объединений в воинских частях не допускается (п. 5 той же статьи).

Согласно п. 2 ст. 9 Федерального закона "О статусе военнослужащих" военнослужащим запрещено состоять в общественных, в том числе религиозных, объединениях, преследующих политические цели <10>, а также участвовать в их деятельности, находясь при исполнении обязанностей военной службы.

<10> Например, политические партии и иные организационно-правовые формы общественных объединений, создаваемых в целях осуществления политической власти.

Ограничение в политических правах, установленное п. 2 ст. 9 Федерального закона "О статусе военнослужащих", не только соответствует требованиям п. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, но и согласуется с общепризнанными принципами и нормами международного права. В частности, в ст. 22 Международного пакта о гражданских и политических правах <11> указывается: "...не препятствует введению законных ограничений пользования этим правом для лиц, входящих в состав вооруженных сил и полиции". Международная организация труда в своей Конвенции "О свободе ассоциаций и защите права на организацию" N 87 <12> указала, что "национальное законодательство определяет, в какой мере гарантии, предусмотренные настоящей Конвенцией, будут применяться к вооруженным силам и полиции" (ст. 9).

<11> Пакт открыт для подписания, ратификации и присоединения 19 декабря 1966 г. Резолюцией 2200А (XXI) Генеральной Ассамблеи ООН. СССР подписал Пакт 18 марта 1968 г.
<12> Принята в Сан-Франциско (США) 9 июля 1948 г. РСФСР ратифицировала Конвенцию 10 августа 1956 г.

Пунктом 7 ст. 10 Федерального закона "О статусе военнослужащих" законодатель установил дополнительные прямые запреты в служебной деятельности военнослужащих.

Военнослужащие не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью. Исключением является педагогическая, научная и иная творческая деятельность, если она:

<13> Указанные в этой части изменения вызваны вступлением в силу Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 24-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения требований к лицам, замещающим государственные или муниципальные должности, а также должности государственной или муниципальной службы".

Нормативного определения педагогической деятельности в законодательстве Российской Федерации не содержится. В Законе Российской Федерации "Об образовании" от 10 июля 1992 г. N 3266-1 установлено, что педагогическая деятельность осуществляется в форме индивидуальной трудовой педагогической деятельности или в виде сотрудничества с образовательными учреждениями на контрактной основе в формах, предусмотренных уставами этих учреждений.

Аналогично педагогической понятие научной деятельности в законодательстве Российской Федерации не определено. Ведущие ученые-юристы А.В. Кудашкин, К.В. Фатеев под ней понимают подготовку и опубликование научных монографий, трудов, статей, обзоров; проведение научных исследований (экспериментов, наблюдений, опытов и т.п.) и создание разработок; участие в научных конференциях, симпозиумах, "круглых столах", научно-практических семинарах и т.п.; участие в работе творческих коллективов по анализу различных проблем и разработке рекомендаций и т.д. <14>.

<14> Кудашкин А.В., Фатеев К.В. Комментарий к Федеральному закону "О статусе военнослужащих". М., 2005. С. 101.

Согласно абз. 5 ст. 3 Основ законодательства Российской Федерации о культуре <15> под творческой деятельностью понимается создание культурных ценностей и их интерпретация. Под культурными ценностями понимаются произведения культуры и искусства, результаты исследования в этой области и т.д.

<15> Закон Российской Федерации "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" от 9 октября 1992 г. N 3612-1.

Таким образом, военнослужащие не вправе совмещать военную службу с работой на предприятиях, в учреждениях и организациях в порядке, установленном Трудовым кодексом Российской Федерации, за исключением разрешенных случаев. При этом данный запрет распространяется как на работу по трудовым договорам (контрактам), так и на исполнение обязательств по возмездным гражданско-правовым договорам. Военнослужащий обязан посвящать все время, установленное ему регламентом служебного времени, исполнению служебных обязанностей. Поэтому запрет совмещения военной службы с оплачиваемой деятельностью является юридическим выражением именно этого требования законодателя.

Военнослужащие не вправе заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц.

Под предпринимательской деятельностью понимается самостоятельная деятельность физического или юридического лица, осуществляемая им на свой риск и направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг (п. 1 ст. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации). Военнослужащим также запрещено оказывать содействие физическим и юридическим лицам в осуществлении предпринимательской деятельности, используя свое служебное положение.

Военнослужащим запрещено участвовать в управлении коммерческими организациями <16>, за исключением случаев, когда непосредственное участие в управлении указанной организацией входит в должностные обязанности военнослужащего. Виды органов управления коммерческих организаций, порядок их назначения или избрания, а также полномочия определяются законом и их учредительными документами.

<16> Коммерческими называются организации, преследующие в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли и ее распределение между участниками (п. 1 ст. 50 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Военнослужащие не вправе использовать в целях, не связанных с исполнением обязанностей военной службы, финансовые средства и имущество воинской части, а также другое государственное имущество, за исключением случаев использования указанного имущества за установленную плату, в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. В связи с этим возникает вопрос: может ли военнослужащий использовать находящееся на службе имущество воинской части, а также другое государственное имущество вне служебной необходимости? Автор настоящей статьи согласен с ведущими учеными-юристами А.В. Кудашкиным и К.В. Фатеевым, которые считают, что такой запрет распространяется и на этот случай, а также на использование имущества воинской части, а также другого государственного имущества хотя и на службе, но не по назначению, без соблюдения правил эксплуатации; использование средств, выделенных на официальные расходы, для покрытия личных трат <17>.

<17> Кудашкин А.В., Фатеев К.В. Указ. соч. С. 103.

Военнослужащим запрещено получать гонорары за публикации и выступления, связанные с исполнением служебных обязанностей, а также получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежные вознаграждения, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением обязанностей военной службы. Исключение составляют ценные подарки и денежные суммы, которыми военнослужащие награждаются в порядке поощрения в соответствии с общевоинскими уставами.

С момента вступления в силу части II Гражданского кодекса Российской Федерации закон допускал дарение государственным служащим обычных подарков, стоимость которых не превышала пяти установленных законом минимальных размеров оплаты труда в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей <18>.

<18> Пункт 3 ст. 575 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Однако в отношении военнослужащих нормы Федерального закона "О статусе военнослужащих" носят специальный характер (имеют большую юридическую силу над общими нормами гражданского законодательства о дарении), и, следовательно, приведенное выше положение Гражданского кодекса Российской Федерации на них не распространяется.

Под подарком (денежным вознаграждением) имеются в виду материальные ценности (включая имущественные права).

Указанные материальные ценности можно классифицировать следующим образом:

  1. безвозмездная передача физическим или юридическим лицом (далее - дарителем) военнослужащему вещи в собственность;
  2. безвозмездная передача дарителем военнослужащему имущественного права к дарителю или к третьему лицу;
  3. безвозмездное обязательство дарителя перед военнослужащим передать вещь в собственность;
  4. безвозмездное обязательство дарителя перед военнослужащим передать имущественное право (требование) к дарителю или к третьему лицу;
  5. безвозмездное освобождение военнослужащего от имущественной обязанности перед дарителем или перед третьим лицом;
  6. безвозмездное обязательство дарителя освободить военнослужащего от имущественной обязанности перед дарителем или перед третьим лицом.

Автор статьи согласен с ведущими учеными-юристами А.В. Кудашкиным и К.В. Фатеевым, которые утверждают, что данное понятие также включает в себя и предоставление различных услуг и привилегий, например оплату развлечений, отдыха, лечения, оплату командировок, передачу в пользование квартир, дома, дачи, автомобиля; преимущества в выполнении работы, в учебе; предоставление кредитов и ссуд с заниженным процентом; получение очевидно завышенной заработной платы (вознаграждения) за дополнительную работу (научную, педагогическую, творческую и т.д.) и др. <19>.

<19> Кудашкин А.В., Фатеев К.В. Указ. соч. С. 103 - 104.

К прямым признакам принятия вознаграждения (подарка, денежного вознаграждения и т.п.) в связи с исполнением служебных обязанностей можно отнести следующие:

Косвенным признаком того, что вознаграждение связано с исполнением военнослужащим служебных обязанностей, может являться указание в договоре дарения или в иных документах, связанных с вознаграждением, или на подарке должности лица, его принявшего.

В отношении военнослужащих установлен запрет принимать без разрешения Президента Российской Федерации награды иностранных государств, международных и иностранных организаций. Запрет включает в себя и награды, почетные и специальные звания международных и иностранных организаций. Этот запрет, по мнению автора настоящей статьи, установлен в целях исключения какого-либо влияния на военнослужащего, деятельность которого связана с обеспечением обороны и безопасности Российской Федерации. Действительно, вручение иностранным государством, международной и (или) иностранной организацией военнослужащему наград ставило бы последнего в двусмысленное положение (за что и в связи с чем его награждают?). Условия принятия наград и званий иностранного государства регулируются только федеральным законодательством.

Военнослужащие не вправе выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности органов военного управления с соответствующими органами государственной власти иностранных государств либо международными организациями. Этот запрет не распространяется на командировки, осуществляемые: в соответствии с международными договорами Российской Федерации; на взаимной основе по договоренности между федеральными органами государственной власти с соответствующими органами государственной власти иностранных государств либо международными организациями.

Кроме того, военнослужащим запрещается входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

Третью группу ограничений образуют запреты при увольнении военнослужащих с военной службы. Они вводятся, как правило, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами. Подобные ограничения касаются возможности вмешательства в частную жизнь гражданина, уволившегося с военной службы, ограничением некоторых его прав. Все военнослужащие в той или иной мере допускаются к сведениям, составляющим государственную тайну. При увольнении с военной службы указанные лица в зависимости от степени секретности доверенных им ранее сведений не могут выезжать за границу в течение определенного времени.

Подводя итог рассмотрению ограничений прав военнослужащих, автор считает необходимым отметить следующее. Действительно, ограничения прав являются необходимым элементом административно-правового статуса военнослужащего, состоящего на особой государственной службе. Но ограничения тогда будут эффективны, когда они: