Мудрый Юрист

Особенности уголовной ответственности государственных служащих

Буравлев Ю.М., доцент Рязанского госуниверситета им. С.А. Есенина, кандидат юридических наук.

В системе государственной службы Российской Федерации действует презумпция правомерного поведения работников государственного аппарата, подавляющее большинство из которых добросовестно и ответственно исполняют свои должностные обязанности, достойно ведут себя вне службы. Однако злоупотребление должностными полномочиями, взяточничество, иные преступления не такое уж редкое явление в среде государственных и иных публичных служащих.

Государственные служащие за совершение преступлений <1>, независимо от их специального статуса либо должностного положения, несут уголовную ответственность наравне с гражданами Российской Федерации, иными ответственными лицами <2>. Совершенное преступление в этом случае является основанием уголовной ответственности, а ее субъектом выступает состоящее на государственной службе физическое вменяемое лицо, достигшее установленного законом возраста.

<1> Согласно ст. 14 Уголовного кодекса Российской Федерации преступлением признается виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное под угрозой наказания.
<2> Это соответствует общеправовому принципу равенства всех перед законом, который закреплен в ст. 4 Уголовного кодекса (УК) РФ и упоминается во многих научных исследованиях. См., напр.: Козбаненко В.А. Юридическая ответственность государственных служащих. М., 2002. С. 46 - 47.

В действующем законодательстве отсутствует понятие "служебное преступление" <3>, различные варианты такого определения предлагает наука административного права. Так, А.Ф. Ноздрачев пишет, что уголовные преступления государственных служащих - это все деяния, состоящие в злоупотреблении властью с целью получения денег, выгод и иных преимуществ или с целью оказания давления <4>. На наш взгляд, это довольно широкое определение, по ряду признаков близкое к понятию "коррупция".

<3> Термин "служебное преступление" использует, например, Б.В. Волженкин. См.: Волженкин Б.В. Служебные преступления. М.: Юристъ, 2000.
<4> См.: Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. М., 1999. С. 488.

Не вдаваясь в подробный анализ иных (довольно малочисленных) определений, предлагаем следующее. Служебное преступление - совершенное в корыстных целях государственным служащим (должностным лицом) с использованием предоставленных ему служебных полномочий виновное деяние, повлекшее существенное нарушение прав и законных интересов физических, а также юридических лиц.

Одна из особенностей уголовной ответственности госслужащих заключается в том, что российские чиновники несут такую ответственность либо в связи с исполнением своих должностных обязанностей (по специальным составам преступлений), либо за деяния, не связанные с их служебной деятельностью, как любое лицо, не обладающее специальным статусом.

Действующий в настоящее время Уголовный кодекс РФ (УК РФ) принципиально по-новому решил многие проблемы ответственности за злоупотребления по службе, но отдельные криминальные по своей сути деяния, например коррупция, до сих пор уголовному преследованию не подлежат.

Глава 30 УК РФ "Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления" включает в себя ст. ст. 285 - 293 <5>, содержащие составы преступлений, посягающих на защищаемый законом объект - государственную власть.

<5> Указанные составы описаны в ряде специальных изданий. См.: Черепанов В.В., Иванов В.П. Основы государственной службы и кадровой политики: Учеб. пособие. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2007. С. 316 - 318; Служебное право: Учеб. пособие / Общ. ред. Барциц И.Н. М., 2007. С. 343 - 349.

С учетом квалификационных видов в данной главе содержится описание 20 составов служебных преступлений. Из них в соответствии с классификацией, установленной ст. 15 (ч. 1) УК РФ: преступлений небольшой тяжести - 4, средней тяжести - 7, тяжких - 8, особо тяжких - 1. Названную категорию преступлений законодатель преимущественно рассматривает в качестве тяжких.

В главе 30 УК РФ не содержится понятия должностного преступления, но дается описание каждого конкретного состава. По мнению некоторых исследователей, общим для всей группы преступлений, входящих в названную главу, с известной долей условности можно считать определение злоупотребления должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ) <6>.

<6> См.: Стренин А.С. Соотношение злоупотребления должностными полномочиями и служебного подлога // Вестник Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 2002. N 3. С. 122 - 132.

Анализируемые в данной главе преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления помещены в раздел X "Преступления против государственной власти". То есть законодатель признает государственную власть в качестве особого родового объекта таких преступлений.

Видовым объектом для преступлений, включенных в главу 30 УК РФ, являются государственная власть, интересы государственной службы и службы в органах местного самоуправления, иначе говоря, нормальная деятельность публичного аппарата управления в лице государственных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, органов местного самоуправления, а также аппарата управления в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации, правоохранительных структурах по выполнению стоящих перед ними задач <7>.

<7> Примерно так определяют объект данной группы преступлений Ю.И. Ляпунов (Уголовное право. Особенная часть / Под ред. Н.И. Ветрова и Ю.И. Ляпунова. С. 587), Келина С.Г. (Российское уголовное право. Особенная часть / Под ред. В.Н. Кудрявцева и А.В. Наумова. М., 1997. С. 372), Здравомыслов Б.В. (Уголовное право России. Особенная часть / Под ред. А.И. Рарога. М., 1996. С. 343; Уголовное право Российской Федерации. Особенная часть / Отв. ред. Б.В. Здравомыслов. С. 385) и др.

Как полагает Б.В. Волженкин, название главы 30 УК не полностью отражает объект посягательства преступлений, составы которых в ней изложены. Более правильным, по разделенному с автором мнению, явилось бы следующее название данной главы: "Преступления против интересов публичной службы", как это было сделано в Модельном уголовном кодексе для государств - участников СНГ <8>.

<8> См.: Волженкин Б.В. Указ. соч. С. 98.

Другим отличительным признаком преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления является то, что все они (кроме дачи взятки) совершаются специальными субъектами, т.е. лицами, характеризующимися определенными особенностями по сравнению с общим субъектом. Эти преступления совершаются как бы изнутри системы работниками органов публичной власти, наделенными таковой от имени государства и использующими свои возможности в преступных целях. В большинстве составов преступлений, включенных в главу 30 УК, таким специальным субъектом является только должностное лицо (ст. ст. 285 - 287, 289, 290, 293).

В то же время в п. 4 ст. 285 УК сказано, что в случаях, специально предусмотренных соответствующими статьями, ответственность за такие преступления несут государственные служащие и служащие органов местного самоуправления, не отнесенные к числу должностных лиц. Таких случаев два: присвоение полномочий должностного лица (ст. 288) и служебный подлог (ст. 292).

О характерных особенностях данного вида правонарушений в регионах Российской Федерации позволяют судить данные статистической отчетности Судебного департамента Рязанской области за последнее пятилетие. Государственными гражданскими и служащими правоохранительных органов ежегодно совершается от 50 до 100 преступлений. Конкретно по годам: в 2002 г. - 105, 2003 г. - 60, 2004 г. - 51, 2005 г. - 57, 2006 г. - 77, в 2007 г. - 21.

Наиболее распространены такие деяния, как кража - от 3 до 10% ежегодно, мошенничество составляет 4 - 6% от всех преступлений, совершенных госслужащими, присвоение или растрата колеблются в пределах от 8,5 до 10,4%.

В сфере государственной службы достаточно распространенным преступлением остается взятка. В среднем в течение года фиксируется 5 - 8 фактов привлечения виновных к ответственности за получение взятки. В Рязанской области рекордным по этому показателю оказался 2006 г., когда, согласно отчетности, среди представителей правоохранительной службы 27 сотрудников было привлечено за получение взятки, а из числа работников юстиции и судей - два виновных лица, что в совокупности составило 29 случаев привлечения к уголовной ответственности за взятку. В 2003 г. зарегистрирован один случай, но не получения, а дачи взятки государственным служащим.

Госслужащие совершают не только должностные, но и насильственные преступления. В названном регионе ежегодно фиксируются один-два случая преступлений по ст. 111 УК РФ (умышленное причинение тяжкого вреда здоровью); 2 - 4 факта преступных деяний, предусмотренных ст. ст. 115 - 116 УК РФ (умышленное причинение легкого вреда здоровью). Отмечены случаи хулиганства, грабежа, разбоя и даже убийства (по одному случаю в 2003 и 2007 гг.), в отчетности фигурируют также вымогательство, уклонение от уплаты налогов и (или) сборов с физического лица, незаконное предпринимательство. Нередки случаи нарушения Правил дорожного движения и эксплуатации транспортных средств сотрудниками правоохранительных органов и представителями судейского сообщества. Таких преступлений ежегодно фиксируется от двух до пяти, что составляет 5 - 6% от их общего числа.

Среди практических работников и представителей юридической науки наблюдается заметное единодушие в оценке латентности данного вида преступлений, истинные размеры которой никому не известны. Такое положение объясняется следующими причинами: отсутствием политической воли серьезно и решительно бороться с этим злом, сложностью раскрытия и расследования этих преступлений, недостаточно четкой законодательной регламентацией составов служебных преступлений, неясностью критериев отграничения служебных преступлений от иных правонарушений по службе, влекущих дисциплинарную либо административную ответственность.

Рассмотренными составами не ограничивается возможность привлечения к уголовной ответственности лица, злоупотребляющего своим служебным положением, однако ограниченные возможности данной статьи не позволяют рассмотреть данную проблему подробнее.

Отдельные общественно опасные деяния в сфере деятельности институтов публичной власти довольно специфичны по своему составу и реальному проявлению. Например, неправомерный отказ в предоставлении информации, предусмотренный ст. 140 УК РФ <9>. Исследование особенностей данного деяния вскрыло ряд проблем, связанных с применением на практике этой статьи Кодекса <10>.

<9> См.: Мачковский Л. Неправомерный отказ в предоставлении информации // Законность. 2002. N 9. С. 26 - 28.
<10> См.: Лебедева Н.Н. Доступ граждан к информации о деятельности органов государственной власти // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2005. N 5. С. 76 - 84.

По данным статистики, за период действия УК РФ 1996 г. в судах Российской Федерации не прошло ни одного уголовного дела об отказе в предоставлении информации. Эту правовую норму нередко называют "мертвой" и предлагают убрать, ссылаясь в числе прочих аргументов на мировой опыт. Такое предложение нам представляется преждевременным, а решение проблемы видится в совершенствовании правоприменения.

Проблему оптимизации ответственности государственных служащих попытались решить разработчики проекта Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации". Они намечали разделить ответственность государственного служащего на два направления:

  1. за виновное неисполнение должностных (служебных) обязанностей и причиненный вред государственному органу госслужащий должен нести дисциплинарную и материальную ответственность в соответствии с Федеральным законом "О системе государственной службы РФ" и иными федеральными законами;
  2. за виновные неправомерные действия - административную или уголовную ответственность в соответствии с федеральными законами.

В проекте названного документа предлагалось решение проблемы незаконного приказа (распоряжения), который государственный служащий вправе не исполнять с соблюдением определенных процедур.

Предусматривалась ответственность государственного органа перед своим работником. Предполагалось, что государственный орган добровольно или в судебном порядке должен возмещать материальный вред государственному служащему в связи с исполнением им, служащим, служебных обязанностей. Материальный вред намечалось возмещать по рыночной стоимости утраченного (поврежденного) имущества, включая упущенную выгоду, как правило, в денежной форме.

Допускалось возмещение морального вреда в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации.

К сожалению, многие полезные предложения не вошли в Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации" <11>, что во многом предопределило его индифферентное отношение к вопросам юридической ответственности в системе государственной службы России.

<11> СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2063.

Анализ изученного материала позволяет выделить следующие типичные особенности уголовной ответственности госслужащих: 1) высокий уровень общественной опасности, соединенный с тяжкими последствиями, а нередко и со значительным материальным ущербом, который чаще всего в полной мере не возмещается; 2)особый объект посягательства - общественные отношения в сфере государственного управления, охраняемые законом права и законные интересы граждан; 3) специальный субъект ответственности - должностное лицо, работник государственного аппарата, военнослужащий, сотрудник правоохранительных органов; 4) преимущественно умышленную форму вины; 5) высокий уровень латентности; 6) довольно мягкие наказания за содеянное и, как следствие, утрату у населения веры в социальную справедливость.

Таким образом, уголовная ответственность госслужащих характеризуется определенными особенностями. Кроме того, существует проблема ее усовершенствования преимущественно путем безусловного обеспечения неотвратимости такой ответственности, что при необходимости не исключает ужесточение наказаний. Как подчеркнул Президент Российской Федерации, необходимо добиться такого положения, когда лицам, состоящим на государственной службе, станет невыгодно совершать преступления. Иначе говоря, устранив причины преступных проявлений в государственном аппарате, отпадает необходимость бороться со следствиями.