Мудрый Юрист

Коллизии норм федерального закона "об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости"

Малахин А.А., аспирант Московского государственного университета экономики, статистики и информатики.

В настоящее время как никогда остро стоит вопрос обеспечения граждан доступным жильем. Одним из наиболее экономически выгодных способов приобретения новой квартиры является участие в долевом строительстве многоквартирного дома. Вместе с тем до недавнего времени участие граждан в долевом строительстве было сопряжено с существенным риском остаться как без квартиры, так и без уже внесенных денежных средств. Такое положение дел было во многом связано с тем, что данные правоотношения не были должным образом законодательно урегулированы.

В связи с этим во многом именно для защиты интересов дольщиков был принят Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ" (далее - Федеральный закон N 214).

При всех позитивных изменениях, привнесенных в Федеральный закон N 214, нельзя не указать на довольно большое количество недоработок в нем. В частности, ряд норм Федерального закона N 214 вступают друг с другом в противоречие. В настоящей статье автор попытается в рамках действующей редакции Федерального закона N 214 эти противоречия разрешить.

Федеральный закон N 214 регулирует отношения, связанные с привлечением денежных средств граждан и юридических лиц для долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости на основании договора участия в долевом строительстве (далее - участники долевого строительства) и возникновением у участников долевого строительства права собственности на объекты долевого строительства и права общей долевой собственности на общее имущество в многоквартирном доме и (или) ином объекте недвижимости, а также устанавливает гарантии защиты прав, законных интересов и имущества участников долевого строительства (ч. 1 ст. 1 Федерального закона N 214).

Закон вступил в силу с 1 апреля 2005 г. и распространяется на отношения, связанные с привлечением денежных средств участников долевого строительства для строительства (создания) многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, разрешения на строительство которых получены после его вступления в силу (п. 2 ст. 27 Федерального закона N 214).

В то же время согласно ч. 3 ст. 1 Федерального закона N 214, введенной Федеральным законом от 18 июля 2006 г. N 111-ФЗ, действие Федерального закона N 214 не распространяется на отношения юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей (далее - ИП), связанные с инвестиционной деятельностью по строительству (созданию) объектов недвижимости (в том числе многоквартирных домов) и не основанные на договоре участия в долевом строительстве. Указанные отношения регулируются Гражданским кодексом Российской Федерации (далее - ГК РФ) и законодательством Российской Федерации об инвестиционной деятельности.

Таким образом, с одной стороны, Федеральный закон N 214 регулирует отношения участников долевого строительства, как граждан, так и юридических лиц, т.е. прямо предусматривает возможность юридических лиц заключать договоры участия в долевом строительстве, в соответствии с нормами Федерального закона N 214, а с другой - допускает заключение юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями иных договоров, связанных с инвестиционной деятельностью по строительству объектов недвижимости, в соответствии с ГК РФ и законодательством об инвестиционной деятельности, на которые положения Федерального закона N 214 не распространяются.

Инвестиционную деятельность, направленную на создание объектов недвижимости, помимо ГК РФ регулирует в первую очередь Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" (далее - Федеральный закон N 39-ФЗ), а также Закон РСФСР от 26 июня 1991 г. "Об инвестиционной деятельности в РСФСР" и некоторые другие нормативные акты.

Поскольку ГК РФ не содержит главы об инвестиционных договорах, зачастую такие договоры, аналогичные по содержанию, имеют разные наименования. В настоящей статье договоры, заключенные в соответствии с ГК РФ и законодательством об инвестиционной деятельности, направленные на создание объектов недвижимости, будут обозначаться как инвестиционные договоры.

В Федеральном законе N 214 жестко регламентированы порядок заключения договора участия в долевом строительстве, существенные условия данного договора, способы обеспечения обязательств застройщика, права и обязанности сторон.

Приведем некоторые положения Закона.

Застройщик вправе привлекать денежные средства участников долевого строительства для строительства (создания) многоквартирного дома и (или) иных объектов недвижимости только после получения в установленном порядке разрешения на строительство, опубликования, размещения и (или) представления проектной декларации в соответствии с законом и государственной регистрации застройщиком права собственности на земельный участок, предоставленный для строительства (создания) многоквартирного дома и (или) иных объектов недвижимости, в состав которых будут входить объекты долевого строительства, или договора аренды такого земельного участка (п. 1 ст. 3 Федерального закона N 214).

Договор заключается в письменной форме, подлежит государственной регистрации и считается заключенным с момента такой регистрации (п. 3 ст. 4 Федерального закона N 214).

Исполнение обязательств застройщика должно обеспечиваться по всем договорам, заключенным для строительства (создания) многоквартирного дома и (или) иного объекта недвижимости на основании одного разрешения на строительство (п. 1 ст. 12.1 Федерального закона N 214), одним из следующих способов:

  1. залог (в обеспечение исполнения обязательств застройщика (залогодателя) по договору с момента государственной регистрации договора у участников долевого строительства (залогодержателей) считаются находящимися в залоге предоставленный для строительства (создания) многоквартирного дома и (или) иного объекта недвижимости, в составе которых будут находиться объекты долевого строительства, земельный участок, принадлежащий застройщику на праве собственности, или право аренды на указанный земельный участок и строящиеся (создаваемые) на этом земельном участке многоквартирный дом и (или) иной объект недвижимости) (п. 1 ст. 13 Федерального закона N 214);
  2. поручительство (исполнение обязательств застройщика по договору может обеспечиваться поручительством банка) (п. 1 ст. 15.1 Федерального закона N 214).

Также жестко регламентированы содержание и порядок предоставления информации о застройщике и проекте строительства (ст. 20 и 21 Федерального закона N 214), внесены изменения и дополнения в Кодекс РФ об административных правонарушениях, предусматривающие весьма значительные штрафы за нарушение его положений (ст. 25 Федерального закона N 214), установлен открытый перечень случаев, в которых участник долевого строительства имеет право в одностороннем внесудебном порядке расторгнуть договор (п. 1 ст. 9 Федерального закона N 214).

В отличие от Федерального закона N 214 ГК РФ и законодательство об инвестиционной деятельности не содержат столь жестких требований по отношению к застройщику. Рассмотренный Закон в первую очередь защищает интересы участников долевого строительства и содержит множество императивных норм. В свою очередь, в рамках инвестиционных договоров застройщик имеет возможность закрепить положения, выгодные ему. Кроме того, он может заключать их и до получения разрешения на строительство, они не подлежат государственной регистрации, не обязательно предоставление обеспечения исполнения его обязательств и т.п.

Очевидно, что застройщику предпочтительнее заключать инвестиционные договоры, а не договоры участия в долевом строительстве в соответствии с Федеральным законом N 214.

Федеральный закон N 214 был принят во многом с целью противодействия получившим широкое распространение махинациям, связанным с привлечением денежных средств для строительства объектов недвижимости, прежде всего многоквартирных жилых домов, в результате которых в первую очередь страдали обычные граждане, потребители.

До вступления в силу Федерального закона N 214 застройщик и участники долевого строительства в соответствии с действующим на тот момент законодательством заключали различные гражданско-правовые договоры, которые зачастую не предусматривали каких-либо гарантий для последних.

Так, привлекая денежные средства до получения разрешения на строительство и прав на земельный участок, недобросовестный застройщик, не неся практически никаких расходов, имел сильный соблазн присвоить привлеченные денежные средства, столкнувшись со сложностями в процессе подготовки к строительству. Более того, нередко имели место случаи откровенного мошенничества, когда застройщик изначально не имел намерения что-либо строить, а лишь хотел присвоить денежные средства инвесторов обманным путем. В свою очередь, норма Федерального закона N 214 об обязательной регистрации договоров участия в долевом строительстве во многом направлена на то, чтобы предотвратить имевшие место случаи реализации прав на один и тот же строящийся объект недвижимости, в первую очередь квартиру, нескольким лицам. Другие нормы Закона, такие, например, как обязанность застройщика предоставить обеспечение исполнения своих обязательств, также направлены на защиту интересов участников долевого строительства.

Не углубляясь в анализ соответствия приведенных выше норм Федерального закона N 214 принципу баланса интересов застройщика и участников долевого строительства, можно признать, что в отношениях застройщиков с гражданами-потребителями, тем более если речь идет о строительстве многоквартирных жилых домов, установление законодательных гарантий для участников долевого строительства является обоснованным. Вместе с тем нельзя не отметить, что для субъектов предпринимательской деятельности такие законодательные ограничения могут быть весьма обременительными. Согласно п. 1 ст. 2 ГК РФ предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность. Предполагается, что, заключая договор с контрагентом, субъект предпринимательской деятельности проявляет достаточную заботливость и осмотрительность, что в рассматриваемой ситуации может выражаться в проверке добросовестности контрагента, оценке рисков, принятии мер к их сокращению и тому подобных действиях.

В связи с этим возникает имеющий большое практическое значение вопрос, прямого ответа на который Федеральный закон N 214 не дает: в каких случаях застройщик имеет право привлекать денежные средства для строительства объектов недвижимости, заключая инвестиционные договоры, а в каких обязан заключать договоры участия в долевом строительстве исключительно в рамках Федерального закона N 214?

Попытаемся ответить на поставленный вопрос путем сравнительного анализа норм Федерального закона N 214.

Согласно ч. 2 ст. 3 Федерального закона N 214 право на привлечение денежных средств граждан для строительства (создания) многоквартирного дома с принятием на себя обязательств, после исполнения которых у гражданина возникает право собственности на жилое помещение в строящемся (создаваемом) многоквартирном доме, имеют отвечающие требованиям настоящего Федерального закона застройщики на основании договора участия в долевом строительстве.

При буквальном толковании приведенной выше нормы можно сделать вывод, что привлекать денежные средства граждан в целях строительства многоквартирных домов и последующего возникновения у граждан прав собственности на жилые помещения в нем можно исключительно на основании договора участия в долевом строительстве в соответствии с Федеральным законом N 214. То есть любые иные "инвестиционные договоры", заключаемые для такой же цели, будут ничтожными. Вместе с тем в данной норме Федерального закона N 214 ничего не сказано о юридических лицах как участниках долевого строительства.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что с юридическими лицами застройщик вправе заключать также и инвестиционные договоры не в соответствии с Федеральным законом N 214, в том числе и такие, после исполнения которых у юридического лица возникает право собственности на жилое помещение в многоквартирном доме.

Данный вывод косвенно подтверждается п. 1 ст. 14.28 Кодекса об административных правонарушениях, введенный непосредственно ФЗ N 214 (ст. 25 Федерального закона N 214): "Привлечение денежных средств граждан для целей строительства многоквартирных домов лицом, не имеющим на это права в соответствии с законодательством об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц и на юридических лиц".

В данной норме опять же упоминаются лишь граждане.

Также нельзя не отметить и тот факт, что в приведенных нормах Федерального закона N 214 и КоАП речь идет только о многоквартирных домах и жилых помещениях в них.

Кроме того, в ч. 2 ст. 1 Федерального закона N 214 установлено, что передача гражданам прав путем уступки требования по договорам, которые заключены юридическими лицами и (или) индивидуальными предпринимателями и связаны с инвестиционной деятельностью по строительству (созданию) многоквартирных домов и после исполнения которых у граждан возникает право собственности на жилое помещение в строящемся (создаваемом) многоквартирном доме, не допускается.

Следовательно, можно сделать вывод, что застройщики имеют право на заключение с гражданами инвестиционных договоров, связанных со строительством иных объектов недвижимости, помимо многоквартирных жилых домов, не только в рамках Федерального закона N 214.

Данные выводы, на наш взгляд, вполне соответствуют стремлению законодателя в первую очередь защитить права граждан в отношениях, связанных с приобретением жилых помещений в строящихся многоквартирных домах, а также согласуются с принципом свободы договора применительно ко всем другим отношениям, связанным с инвестиционной деятельностью по строительству объектов недвижимости.

Однако возникает ряд новых вопросов:

  1. Вправе ли граждане, не являющиеся индивидуальными предпринимателями, заключать какие-либо инвестиционные договоры? Возможно, такие договоры по определению подразумевают предпринимательскую деятельность?

Чтобы ответить на этот вопрос, достаточно обратиться к Федеральному закону N 39-ФЗ.

Согласно введению и ст. 1 Федерального закона N 39-ФЗ настоящий Федеральный закон определяет правовые и экономические основы инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, на территории Российской Федерации, а также устанавливает гарантии равной защиты прав, интересов и имущества субъектов инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, независимо от форм собственности. Инвестиционная деятельность - вложение инвестиций и осуществление практических действий в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта. Капитальные вложения - инвестиции в основной капитал (основные средства), в том числе затраты на новое строительство, расширение, реконструкцию и техническое перевооружение действующих предприятий, приобретение машин, оборудования, инструмента, инвентаря, проектно-изыскательские работы и другие затраты.

Согласно п. 1 и 2 ст. 4 Федерального закона N 39-ФЗ субъектами инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, являются инвесторы, заказчики, подрядчики, пользователи объектов капитальных вложений и другие лица. Инвесторы осуществляют капитальные вложения на территории Российской Федерации с использованием собственных и (или) привлеченных средств в соответствии с законодательством Российской Федерации. Инвесторами могут быть физические и юридические лица, создаваемые на основе договора о совместной деятельности и не имеющие статуса юридического лица объединения юридических лиц, государственные органы, органы местного самоуправления, а также иностранные субъекты предпринимательской деятельности.

Из вышеизложенного следует, что целью инвестиционной деятельности может быть не только извлечение прибыли, но и "достижение иного полезного эффекта", в том числе использование результата инвестиции "исключительно для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности".

Таким образом, на наш взгляд, очевидно, что граждане-непредприниматели имеют право заключать инвестиционные договоры.

  1. Как соотносится запрет на привлечение денежных средств граждан для строительства многоквартирных домов иначе чем на основании договора участия в долевом строительстве с возможностью индивидуальных предпринимателей заключать инвестиционные договоры для этой же цели?

Однозначно ответить на данный вопрос, на наш взгляд, не представляется возможным.

Можно попытаться разрешить данное противоречие путем применения в соответствии со ст. 6 ГК РФ законодательства по аналогии.

ИП являются граждане, зарегистрированные в таком качестве в предусмотренном законодательством порядке (согласно п. 1 ст. 23 ГК).

Согласно п. 3 ст. 23 ГК РФ к предпринимательской деятельности граждан, осуществляемой без образования юридического лица, применяются правила ГК РФ, которые регулируют деятельность юридических лиц, являющихся коммерческими организациями, если иное не вытекает из закона, иных правовых актов или существа правоотношения. В правоприменительной практике данная норма по аналогии применяется к отношениям с участием ИП не только в рамках ГК РФ <1>.

<1> См.: п. 3 Постановления Пленума ВАС от 24 марта 2005 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства"; п. 3 информационного письма ЦБ от 21 августа 2002 г. N 1 "По вопросам применения Федерального закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем" и др. Стоит также отметить, что существует мнение, согласно которому такое широкое толкование п. 3 ст. 23 ГК РФ неправомерно.

Как уже отмечалось выше, право на привлечение денежных средств граждан для строительства (создания) многоквартирного дома с принятием на себя обязательств, после исполнения которых у гражданина возникает право собственности на жилое помещение в строящемся (создаваемом) многоквартирном доме, имеют отвечающие требованиям Федерального закона N 214 застройщики на основании договора участия в долевом строительстве (ч. 2 ст. 3 Федерального закона N 214).

Но в то же время действие Федерального закона N 214 не распространяется на отношения юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей, связанные с инвестиционной деятельностью по строительству (созданию) объектов недвижимости (в том числе многоквартирных домов) и не основанные на договоре участия в долевом строительстве (ч. 3 ст. 1 Федерального закона N 214).

То есть, с одной стороны, при строительстве многоквартирного дома имеет место прямой запрет на привлечение денежных средств граждан кроме как в рамках договора участия в долевом строительстве, заключенного в соответствии с Федеральным законом N 214, а с другой - установлена возможность индивидуальных предпринимателей заключать иные договоры.

Соответственно, применение к ИП норм Федерального закона N 214, так же как к гражданам, делает эту прямо предусмотренную этим же Законом возможность неосуществимой.

Таким образом, можно сделать вывод, что в данной ситуации к ИП подлежат применению нормы, применяемые к коммерческим организациям.

Вместе с тем, безусловно, данный вопрос требует более подробного законодательного урегулирования или как минимум разъяснения высших судебных инстанций. Ведь в настоящий момент весьма вероятны ситуации, когда застройщик с инвестором могут иметь одно мнение, а органы исполнительной и судебной власти - иное.

Например, если застройщик, руководствуясь ч. 3 ст. 1 Федерального закона N 214, заключит инвестиционный договор на строительство многоквартирного дома с инвестором - ИП, то существует вероятность привлечения застройщика к административной ответственности на основании п. 1 ст. 14.28 КоАП. Также такой договор может быть признан незаключенным в связи с тем, что он не прошел государственную регистрацию, в случае если контролирующий орган и суд истолкуют понятие "гражданин" в ч. 2 ст. 3 Федерального закона N 214 как относящееся и к ИП и не примут во внимание ч. 3 ст. 1 Федерального закона N 214.

Однако сделанный нами вывод, обосновывающий возможность ИП заключать инвестиционные договоры с застройщиком, на наш взгляд, не подлежит применению к отношениям с участием ИП в рамках договора участия в долевом строительстве в соответствии с Федеральным законом N 214 по следующим причинам.

В предыдущей редакции п. 1 ст. 2 Федерального закона N 214 выглядел следующим образом: "...застройщик - юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы или индивидуальный предприниматель..." В редакции же Федерального закона от 18 июля 2006 г. N 111-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон N 214" из данного пункта словосочетание "индивидуальный предприниматель" было исключено. Очевидно, что обосновать возможность ИП быть застройщиком в рамках Федерального закона N 214, применяя п. 3 ст. 23 ГК РФ по аналогии, было бы не корректно, поскольку это шло бы вразрез с очевидным желанием законодателя исключить возможность ИП быть застройщиком.

Поскольку в Федеральном законе N 214 в ряде случаев предусмотрена ответственность застройщика перед участником долевого строительства - гражданином в двойном размере, по сравнению с участником - юридическим лицом (п. 2 ст. 6, п. 2 и 6 ст. 9 Федерального закона N 214), на практике имеет значение вопрос: применяются ли эти нормы по отношению к участнику долевого строительства - ИП?

В качестве примера нормативного акта, в котором термин "гражданин" однозначно подразумевает под собой и индивидуальных предпринимателей, можно привести Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (далее - Федеральный закон 122-ФЗ), в котором термин "индивидуальный предприниматель" вообще ни разу не употребляется. Данная ситуация нашла отражение в письме УМНС РФ по г. Москве от 31 марта 2004 г. N 11-11н/21759. Приведем несколько его абзацев:

"Предприниматели без образования юридического лица в качестве участников отношений, возникающих при государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, в указанном Законе [122-ФЗ] не поименованы.

Кроме того, согласно п. 1 ст. 23 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданин вправе заниматься предпринимательской деятельностью без образования юридического лица с момента государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя.

То есть при регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним предприниматель без образования юридического лица вступает в правоотношения, регулируемые названным выше Законом, в качестве гражданина".

На примере Федерального закона N 122-ФЗ можно сделать вывод, что применение к ИП норм, применяемых к гражданам, имеет место и в рамках Федерального закона N 214. Ведь как участник договора участия в долевом строительстве в Федеральном законе N 214, как и в Федеральном законе N 122-ФЗ, ИП не поименован, и вполне логично, что в договоре участия в долевом строительстве ИП действует в качестве гражданина.

Данный вывод косвенно подтверждается п. 9 ст. 4 Федерального закона N 214-ФЗ, согласно которому к отношениям, вытекающим из договора, заключенного гражданином - участником долевого строительства исключительно для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, применяется законодательство Российской Федерации о защите прав потребителей в части, не урегулированной настоящим Федеральным законом. То есть этот пункт подразумевает возможность гражданина - участника долевого строительства заключать договор участия в долевом строительстве и для нужд, связанных с предпринимательской деятельностью, что в рамках действующего законодательства могут делать только ИП.

Резюмируя вышеизложенное, попытаемся сделать выводы.

На наш взгляд, при заключении индивидуальными предпринимателями инвестиционных договоров на строительство многоквартирных домов в соответствии с Федеральным законом N 39-ФЗ на их отношения с застройщиком не должны распространяться ограничения на привлечение денежных средств граждан для этой цели, установленные Федеральным законом N 214.

В свою очередь, на индивидуальных предпринимателей, заключивших договор участия в долевом строительстве в соответствии с Федеральным законом N 214, должны распространяться дополнительные, по сравнению с юридическими лицами, гарантии, предусмотренные для участников-граждан.

Безусловно, автор осознает, что предложенные им разрешения противоречий между нормами Федерального закона N 214 не являются бесспорными, однако, на его взгляд, подобное толкование способно внести логику в подчас противоречивые нормы данного Закона.