Парламентские расследования: опыт правового регулирования субъектов Российской Федерации

Еропкин А.А., аспирант кафедры конституционного и муниципального права факультета права Государственного университета - Высшей школы экономики.

В 2005 г., через 12 лет после вступления в силу Конституции Российской Федерации, был принят Федеральный закон "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации" <1> (далее - Закон о парламентском расследовании). Катализатором его принятия стало специальное обращение к этому вопросу Президента РФ в своем Послании Федеральному Собранию в 2005 г. <2>, которое, в свою очередь, было вызвано формированием комиссии по расследованию событий в Беслане, произошедших в сентябре 2004 г., и обнаружившимся в то время правовым вакуумом в отношении регулирования парламентских расследований.

Ранее парламентские следственные комиссии упоминались лишь в Федеральном конституционном законе "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" <3>, в соответствии с которым Уполномоченный по правам человека наделялся правом на обращение в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан (ст. 32). Названный Закон, имевший совершенно определенный предмет регулирования, связанный с деятельностью Уполномоченного по правам человека, разумеется, не конкретизировал ни процедуру создания комиссий, ни предмет или цели их деятельности, ни правовые последствия принятых решений.

В Федеральный закон "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" отсылочная норма о парламентских расследованиях была внесена уже после принятия Закона о парламентском расследовании <4>.

Не останавливаясь в данной работе подробно на анализе внутренних взаимосвязей, несовершенств и противоречий Закона о парламентском расследовании, укажем лишь, что на федеральном уровне предметом парламентского расследования могут выступать:

1. факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина;
2. обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера;
3. обстоятельства, связанные с негативными последствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Исходя из анализа приведенных выше положений, можно заключить, что объектом парламентского расследования может являться не только соответствие закону действий и решений государственных и муниципальных органов или их должностных лиц, но и проверка также целесообразности их действий. Поскольку парламентское расследование не должно подменять собой правоисполнительную деятельность и отправление правосудия, его предмет должен быть ограничен исходя из принципа разделения властей в Российской Федерации, а также самостоятельности законодательной, исполнительной и судебной власти (ст. 10, 11 Конституции Российской Федерации). Тем самым из предмета парламентского расследования изъяты деятельность Президента Российской Федерации (по замыслу разработчиков Закона, Президент Российской Федерации находится вне системы разделения властей и несет ответственность в форме отрешения от должности в порядке, предусмотренном Конституцией Российской Федерации) <5>, суда по осуществлению правосудия и органов дознания и предварительного следствия. Особое положение Президента Российской Федерации в системе органов государственной власти означает, что Президент выполняет не только задачу обеспечения единства государственной власти, но и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президенту предоставлено право использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти этих субъектов, что также позволяет говорить об арбитражном характере деятельности Президента Российской Федерации <6>.

Интересно отметить, что сам Президент Российской Федерации, находящийся вне системы разделения властей, не наделен правом инициировать парламентские расследования. Это право принадлежит не менее одной пятой от общего числа депутатов Государственной Думы или членов Совета Федерации, а также Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, причем последний вправе выступать с предложением о создании комиссии по расследованию лишь в отношении фактов грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина (два других основания парламентского расследования соответственно находятся вне компетенции Уполномоченного по правам человека) и вправе направить свое предложение о формировании комиссии лишь в Государственную Думу Российской Федерации (п. 2 ст. 6 Закона о парламентском расследовании, ст. 32 Федерального конституционного закона об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации).

Введенная в России после принятии Закона о парламентском расследовании модель деятельности парламентских следственных комиссий основана на совместном действии обеих палат Федерального Собрания в процессе образования комиссии по расследованию. Эту процедуру можно охарактеризовать как принцип единства действия. Данная норма - беспрецедентная для законодательной практики России - серьезно ограничивает самостоятельность палат и ставит вопрос образования комиссии одной палатой в зависимость от решения другой палаты. В частности, парламентское расследование не проводится, если одна из палат не приняла решение о возбуждении парламентского расследования, инициатива возбуждения которого была поддержана другой палатой, а также если Совет Федерации не принял решение о возбуждении парламентского расследования в связи с поддержанным Государственной Думой предложением Уполномоченного по правам человека о создании комиссии (п. 6 ст. 8 Закона о парламентском расследовании). Названное положение, как представляется, расходится с нормой ч. 3 ст. 101 Конституции Российской Федерации, не увязывающей решение вопроса об образовании комиссии или комитета в одной палате с решением другой палаты <7>.

В отношении депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Закон о парламентском расследовании содержит ограничение выдвижения инициативы о парламентском расследовании. В частности, инициатива возбуждения парламентского расследования не может быть выдвинута и комиссия не может быть создана в течение последних шести месяцев полномочий Президента Российской Федерации или Государственной Думы, а также в период избирательной кампании по выборам Президента Российской Федерации или по выборам депутатов Государственной Думы (п. 5 ст. 9). Подобное ограничение представляется оправданным, ибо оно направлено на то, чтобы воспрепятствовать использованию парламентского расследования в политических целях, но вместе с тем создает препятствия в этот период для проведения парламентского расследования в отношении обстоятельств, связанных с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера, или их последствий, по которым исключительными полномочиями по возбуждению расследования обладают только члены палат Федерального Собрания.

В зарубежных странах комиссии по расследованию формируются и действуют в рамках общей законодательной процедуры <8>. Как отмечает М.А. Крутоголов, во Франции процедура формирования комиссий копирует законодательную: рассмотрение в одной из постоянных комиссий предложения резолюции, внесение доклада комиссии в палату, включение в повестку дня палаты дискуссии о заключениях доклада, обсуждение вопроса на пленарном заседании палаты и голосование <9>. В этом смысле Закон о парламентском расследовании в вопросах формирования парламентской комиссии по расследованию - начиная от существенных ограничений предмета парламентского расследования и заканчивая отсутствием инструментов преодоления несогласия одной из палат - значительно отступает от общей законодательной процедуры.

Многие субъекты Российской Федерации в своем регулировании парламентских расследований прямо ориентировались на федерального законодателя, восприняв в своих актах и все нестыковки федерального закона, что, впрочем, не дезавуирует обилия подходов и форм правового регулирования этих вопросов.

Согласно принятой в Российской Федерации модели разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и субъектами Федерации последние вправе осуществлять собственное правовое регулирование парламентских расследований, сообразуясь при этом с общими принципами, установленными в базовом Федеральном законе - Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в ред. от 29 марта 2008 г.) <10>. Очевидно, предмет расследования парламентской комиссии субъекта не должен выходить за рамки предметов ведения субъектов Федерации и полномочий субъектов Федерации по предметам совместного ведения.

Правовое регулирование парламентских расследований в субъектах Российской Федерации, как отмечалось, чрезвычайно разнообразно. Его можно условно разделить на две большие группы: акты, принятые после вступления в силу Федерального закона "О парламентском расследовании", и акты, принятые до его вступления в силу, которые попросту не могли быть созданы по единому образцу. Среди субъектов Федерации, в которых законодательные органы раньше, чем федеральный законодатель (т.е. до вступления в силу Закона о парламентском расследовании), урегулировали вопросы парламентского расследования в отдельном акте, можно назвать следующие: Калининградская область <11>, Московская область <12>, Республика Саха (Якутия) <13>. В последнем из приведенных субъектов речь идет не о законе субъекта Федерации, а о постановлении законодательного органа, утвердившего соответствующее положение о депутатском расследовании. С точки зрения иерархии нормативных актов в Республике Саха (Якутия) законодательный орган, представленный двумя Палатами (Палата Республики и Палата представителей - ст. 51 Конституции Республики Саха (Якутия)), наряду с законами вправе принимать постановления нормативного характера сразу от имени обеих Палат по строго определенному кругу вопросов <14> (на федеральном уровне в качестве аналогии можно было бы привести постановления Федерального Собрания, но федеральному конституционному регулированию такой вид нормативных актов неизвестен). Попутно заметим, что форма урегулирования парламентских расследований на федеральном уровне до принятия соответствующего Федерального закона также вызывала дебаты. Как отмечалось в рекомендациях Комитета Государственной Думы РФ по законодательству в 2005 г., "при выработке концепции института парламентских расследований в РФ необходимо решить вопрос об уровне правового регулирования процедуры парламентских расследований с учетом того, что в последние годы получила распространение практика расширения федеральными законами закрепленного в Конституции перечня полномочий высших органов государственной власти" <15>. В итоге парламентские расследования стали единственной формой парламентского контроля, получившей закрепление в виде отдельного федерального закона. Представляется, что законодатель не просто хотел формально повысить статус парламентских расследований, а, скорее, исходил из посылки, что как осуществление парламентских расследований, так и их последствия напрямую будут затрагивать права и обязанности лиц (предоставление информации, дача показаний и т.д.), не являющихся членами палат парламента (в первую очередь относящихся к исполнительной власти), а потому эти отношения должны регулироваться не внутренними документами - регламентами палат, а отдельным федеральным законом. Кроме того, ч. 3 ст. 55 Конституции предусматривает возможность соразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина исключительно федеральным законом.

Обращает на себя внимание также то обстоятельство, что далеко не во всех субъектах Федерации приняты отдельные законы о парламентских (депутатских) расследованиях. В субъектах, в которых отсутствует единый акт, правовую основу парламентских расследований составляют соответствующий закон о статусе депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти наряду с регламентом этого органа и принятые на их основе постановления (решения) о проведении депутатского расследования. В этом случае решение о проведении парламентского расследования принимается ad hoc. В частности, в Нижегородской области Законодательное Собрание по выявленным случаям неправомерных действий должностных лиц и других нарушениях законодательства по вопросам, относящимся к его ведению, наделено правом принять постановление о проведении депутатского расследования с образованием соответствующей комиссии <16>. Председатель и не менее двух членов комиссии должны быть депутатами. Данная норма означает, что в состав комиссии могут входить и лица, не имеющие депутатского мандата. Примечательно, что практика образования депутатских следственных комиссий свидетельствует о том, что в состав комиссий включаются не только депутаты законодательного органа, но и все прочие лица, являющиеся экспертами в соответствующей сфере, чьи кандидатуры для включения были поддержаны законодательным органом <17>. Привлечение экспертов в состав комиссии дает возможность повысить открытость и гласность в ее работе, а также уровень подготовки итогового заключения. Федеральный закон "О парламентском расследовании" не предусматривает возможности включения в состав комиссии по расследованию иных лиц.

Аналогично формируется комиссия депутатского расследования в Красноярском крае, за тем исключением, что ни норма регламента Законодательного Собрания Красноярского края, ни положения Закона Красноярского края "О статусе депутата Законодательного Собрания Красноярского края" не проясняют, возможно ли участие в работе комиссии лиц, не являющихся депутатами. Практика деятельности подобных комиссий, размещенная в общедоступных справочных правовых системах, показывает, что ее членами становились лишь депутаты Законодательного Собрания <18>.

Таким образом, в случае отсутствия единого акта общая конструкция регулирования парламентских расследований включает закон о статусе членов законодательного (представительного) органа субъекта Федерации, дополненного нормами регламента этого органа и в отдельных случаях нормами закона об уполномоченном по правам человека данного субъекта Федерации. Позднее эти нормы могли быть обобщены и детализированы в едином акте о парламентском (депутатском) расследовании в данном субъекте. Характерно, что на федеральном уровне формирование института парламентского расследования происходило по большей части как раз наоборот. Изменения в закон о статусе членов палат в части регулирования парламентского расследования были внесены уже после принятия соответствующего федерального закона.

Чрезвычайно широк перечень субъектов Федерации, в которых законы о парламентских (депутатских) расследованиях были приняты после вступления в силу одноименного федерального закона. Характерная черта большинства актов данной группы - их практически полное текстуальное совпадение с положениями федерального закона за тем лишь отличием, что в большинстве субъектов действуют однопалатные законодательные органы, поэтому данные акты не содержат положений о преодолении несогласия одной из палат при формировании парламентской комиссии.

Закон Чеченской Республики "О парламентском расследовании Парламента Чеченской Республики" <19> предусматривает осуществление парламентского расследования в условиях двухпалатной системы органов законодательной власти. По аналогии с федеральным законом инициатива парламентского расследования принадлежит депутатам палат Парламента Чечни (не менее пяти человек) и Уполномоченному по правам человека Чеченской Республики, действующему на основании ст. 31 Конституционного закона Чеченской Республики "Об Уполномоченном по правам человека в Чеченской Республике" <20>. Аналогично из предмета парламентского расследования изъята деятельность Президента Чечни, суда по осуществлению правосудия, органов дознания и предварительного следствия.

Запреты на проведение парламентских (депутатских) расследований в отношении главы субъекта Федерации содержатся также в законах Брянской области <21>, Карачаево-Черкесской Республики <22>, Еврейской автономной области <23>, Пермского края <24>, Воронежской области <25> и др. Вместе с тем ряд законов субъектов, принятых после вступления в силу Закона о парламентском расследовании, подобных ограничений не содержит (Иркутская область <26>, Корякский автономный округ <27>, Томская область <28>). Очевидно также, что законы, принятые до вступления в силу Закона о парламентском расследовании также не содержат запрета парламентского расследования деятельности высшего должностного лица субъекта Федерации (Калининградская область, Московская область, Республика Саха (Якутия)).

Как представляется, нормы об исключении высшего должностного лица субъекта Федерации из предмета парламентского расследования основаны на неуместной, на наш взгляд, аналогии положения главы субъекта с положением Президента Российской Федерации. В отличие от последнего глава субъекта является руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, который возглавляет систему органов исполнительной власти субъекта (ст. 17 Федерального закона "Об общих принципах..."). Иными словами, Закон недвусмысленно относит главу субъекта к исполнительной власти, а значит, он не может считаться находящимся вне системы разделения властей. Именно по этим соображениям парламентский контроль за деятельностью главы субъекта как раз необходим.

Многие исследователи указывают на дуализм положения высшего должностного лица в системе органов государственной власти субъектов РФ <29>. Прежде всего, в ряде субъектов Федерации высшее должностное лицо существует отдельно от коллегиального исполнительного органа (правительства), возглавляемого председателем правительства. Тем не менее большинство полномочий высшего должностного лица относятся к сфере исполнительной власти <30>. С другой стороны, после введения в 2004 г. порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации <31>, чью кандидатуру теперь вносит на рассмотрение законодательного органа субъекта Федерации Президент Российской Федерации, ответственность за свои действия высшее должностное лицо также должно нести перед Президентом Российской Федерации. В то же время законодательный орган, хотя и по предложению Президента, тем не менее с известной долей самостоятельности принимает решение о наделении полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти), поэтому исключение его кандидатуры из предмета парламентского расследования выглядит крайне непоследовательным. Разумеется, у законодательного органа есть и другие формы воздействия на высшее должностное лицо субъекта Федерации (выражение недоверия высшему должностному лицу, внесение представления Президента Российской Федерации об отрешении этого лица от должности), но из всех форм парламентское расследование представляется наиболее мягкой формой, направленной, пожалуй, на мирное, компромиссное разрешение конфликта. Отказ от этого инструмента, повторим, существенно обедняет конституционно-правовую практику.

В отличие от федерального законодателя, отказавшегося от определения понятия парламентского расследования, ряд субъектов в своих актах приводит дефиниции парламентского (депутатского) расследования. Зачастую эти определения не вполне удачны, ибо не дают сущностных характеристик содержания расследования. Так, Закон Московской области определяет депутатское расследование как форму осуществления контрольной деятельности Московской областной Думы, совокупность процедур и действий, осуществляемых органом Московской областной Думы, уполномоченным для проведения депутатского расследования. Аналогичное определение содержится в Законе Брянской области. Как видно, расследование определяется через расследование, сама же дефиниция не дает необходимых характеристик депутатского расследования, позволивших бы отделить эту форму парламентского контроля от иных.

Акты других субъектов Федерации несколько дополняют эту дефиницию указанием на контроль за соблюдением законодательства органами государственной власти субъекта Федерации и органами местного самоуправления (Республика Саха (Якутия)). В этом случае можно говорить уже о контроле за законностью, однако тогда парламентское расследование сводится лишь к одному из аспектов парламентского контроля. Как мы отмечали, по сути, на федеральном уровне парламентские расследования возможны как в отношении законности деятельности органов исполнительной власти, так и в отношении целесообразности. В актах, принятых до вступления в силу Закона о парламентском расследовании, прямо указывалось на включение в предмет расследований вопросов целесообразности деятельности исполнительной власти. Например, в Законе Московской области в предмет депутатских расследований включаются вопросы бюджетного процесса, соблюдения порядка формирования и исполнения государственных программ и планов социально-экономического развития, установленного порядка распоряжения собственностью Московской области и федеральной собственностью, в осуществлении прав владения, пользования и распоряжения которой участвует Московская область. На практике многие депутатские расследования прямо фокусировались на вопросах эффективности управления государственным имуществом, распоряжения бюджетными средствами и т.д. <32>.

В других актах понятие расследования расширяется указанием на установление причин и обстоятельств, прошедших или происходящих негативных событий (законы Карачаево-Черкесской Республики, Ивановской области, Курской области). Разумеется, в этой дефиниции оценка негативного характера события целиком остается на усмотрение парламентариев. В других субъектах Федерации в качестве квалифицирующего признака для парламентского расследования также указывается на большой общественный резонанс или большую общественную значимость событий (законы Еврейской автономной области, Томской области) либо на расследование причин создания препятствий для деятельности законодательного органа (Иркутская область).

Цели парламентского (депутатского) расследования, как правило, подчинены общим целям осуществления парламентского представительства, известным еще из дореволюционного периода развития науки конституционного права, - участие граждан в осуществлении политических прав <33>. В актах субъектов Федерации нашли отражение следующие цели парламентского расследования:

• укрепление демократического порядка организации и функционирования государственной власти (Республика Саха (Якутия), Томская область, Чеченская Республика, Карачаево-Черкесская Республика);
• информирование общества об обстоятельствах и причинах, имеющих общественную значимость (Калининградская область, Республика Саха (Якутия), Томская область, Ивановская область, Еврейская автономная область, Курская область и др.);
• выработка рекомендаций по устранению ликвидации последствий указанных событий (Республика Саха (Якутия), Томская область), в том числе подготовка решений законодательного органа (Иркутская область, Томская область, Пермский край).

Набор целей в основном традиционен и соответствует целям парламентских расследований, провозглашенным на федеральном уровне. Из приведенного перечня интерес представляет лишь последняя цель - подготовка решений законодательного органа. Очевидно, что такая цель парламентского расследования подспудно осознается всеми его участниками. Но тем не менее названная цель не может быть единственной при осуществлении парламентского расследования.

Обратимся теперь к ключевому принципу осуществления парламентского расследования. Федеральный законодатель с самого начала пошел по пути провозглашения принципа открытости в деятельности комиссий. В случае если проведение открытого заседания может привести к разглашению государственной или иной охраняемой федеральным законом тайны, комиссия принимает решение о проведении закрытого заседания. Закрытые заседания могут проводиться также в случаях, если за это решение проголосовало более половины членов комиссии, присутствующих на заседании (п. 3 ст. 16 Закона о парламентском расследовании). Вместе с тем действие принципа открытости оказывается весьма иллюзорным, принимая во внимание, что комиссия всегда вправе по собственному усмотрению отказаться от проведения открытого заседания. С учетом того что кворум на заседании комиссии составляет две трети от общего числа членов комиссии (п. 1 ст. 16), а решение о проведении закрытого заседания должно быть поддержано более чем половиной присутствующих на нем членов, получается, что решение о проведении закрытого заседания может быть принято всего более чем 1/3 членов комиссии. Интересно отметить, что принцип открытости появился в проекте Закона "О парламентском расследовании" лишь ко второму чтению, в то время как в проекте, внесенном к рассмотрению в первом чтении, в качестве одной из концептуальных его основ декларировалось как раз противоположное открытости - принцип закрытости (секретности) деятельности комиссии. Таким образом, изначально в законе как общее правило провозглашались закрытые заседания комиссий, как и во французской парламентской практике. Впоследствии же этот принцип изменился на противоположный - принцип открытости, который, по мнению законодателя, направлен на реализацию принципа гласности парламентского расследования. При подготовке законопроекта ко второму чтению существовали два варианта редакции данной нормы: один - нашедший закрепление в окончательном тексте, а другой - предусматривал принятие решения о проведении закрытого заседания "большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов комиссии". Иными словами, при минимальном кворуме такое решение должно было приниматься единогласно. Как следует из текста, последний вариант не получил поддержки.

Открытость и транспарентность деятельности суда закреплены на международном и конституционном уровнях. Парламентские комиссии, напомним, не вправе подменять органы правосудия, дознания и следствия, а значит, в основе их деятельности может лежать другой подход законодателя, отличный от принципов судопроизводства и основанный не на открытости, а на закрытости (секретности). В самом деле, парламентская комиссия в отличие от суда не принимает решения, а представляет собой лишь подготовительный орган, который отбирает и обобщает необходимую информацию для последующего предоставления на рассмотрение палаты. В этом смысле деятельность комиссии не должна быть публичной, иначе субъекты, в отношении которых она ведется, могут предпринять определенные действия в отношении искажения информации, ставшей предметом парламентского расследования. Принцип закрытости (секретности) означает, что в заседаниях комиссии по расследованию не вправе участвовать не только представители общественности или прессы, но и те парламентарии, которые не были включены в состав комиссии.

Какой же принцип в результате получил закрепление в законодательстве субъектов: открытости или закрытости? Как показывает анализ, законодательство субъектов Федерации вобрало оба противоположных подхода: одна часть актов, как и на федеральном уровне, фиксирует принцип открытости, другая часть - принцип закрытости. Это неудивительно с учетом того, что данный принцип до последнего момента находился под огнем критики в процессе принятия федерального закона. Все акты о депутатских расследованиях, принятые до вступления в силу федерального закона, основываются на закрытости деятельности парламентских комиссий (Калининградская область, Московская область, Республика Саха (Якутия)). Иными словами, по общему правилу проводятся закрытые заседания, если решение о проведении открытых заседаний не принято либо большинством в две трети голосов присутствующих членов комиссии не менее чем за два дня до даты заседания (Калининградская область, Республика Саха (Якутия)), либо простым большинством (Московская область). Особняком в этом перечне стоит Закон Брянской области, принятый в 2006 г. после вступления в силу соответствующего Федерального закона, однако в отличие от последнего постулирующий закрытый характер деятельности комиссии. По-видимому, указанная норма перекочевала в названные акты субъектов из проекта Закона "О парламентских расследованиях", внесенного в Государственную Думу РФ в 2002 г. и отклоненного в 2003 г. (депутаты Н.Н. Гончар, Н.Д. Ковалев, М.И. Гришанков) <34>. В законопроекте в качестве общего принципа работы декларировалась закрытость заседаний комиссий (ст. 16). Кроме того, законопроект устанавливал, что не менее чем за два дня до его проведения заседание может быть объявлено открытым, если решение об этом принято не менее чем двумя третями голосов присутствующих членов комиссии.

Как показал наш анализ, богатство и разнообразие подходов законодателя в субъектах Федерации к регулированию парламентских расследований во многих случаях дает важные ориентиры для совершенствования соответствующего правового регулирования на федеральном уровне.