Мудрый Юрист

Наука финансового права - от статики к динамике

Запольский С.В., зав. кафедрой финансового права Российской академии правосудия, доктор юридических наук.

  1. В силу естественных закономерностей развития общества наука все более и более приобретает характер стимулятора прогресса. Особенности образования и существования "юридической материи" - объекта науки правоведения привлекает ныне внимание не только ученых-юристов, но и специалистов других общественных и естественных наук. Финансы, как квинтэссенция экономической жизни, давно находятся на перекрестке научных исследований как правоведов, так и социологов, экономистов, политологов и даже историков. Наука финансового права, испытывая влияние смежных научных отраслей, предстает в виде универсального гносеологического инструмента, совмещающего догматический правовой анализ с социологическим подходом к явлениям финансовой действительности.

Финансовое право на постсоветском юридическом пространстве переживает золотой век. Создаются новые кафедры в вузах и отделы в НИИ; в науку финансового права пришли молодые талантливые ученые; проведены многие научные исследования, охватывающие широкую и яркую палитру финансовых отношений. В количественных параметрах финансовое право из второразрядной, ознакомительной учебной дисциплины превратилось в одну из ведущих и динамично развивающихся областей современного правоведения. Время обратить внимание на качество и направленность наших исследований, на их влияние на законодательство и правоприменительную деятельность.

  1. Ряд факторов действуют в направлении существенного совершенствования всего российского законодательства и практики его применения, финансового законодательства и права в особенности. Это и необходимость обеспечения сочетаемости российского права с другими национальными и международными правовыми системами в связи с предполагаемым вступлением России в ВТО, расширением взаимодействия в ЕС, участием нашей страны в ШОС, ЕврАзЭС и других региональных и глобальных экономических программах. Это и внутригосударственные причины, связанные с интенсификацией социального развития, повышением эффективности национальной экономики, реализацией программ, направленных на рост уровня жизни. Есть и собственно правовые проблемы, доставшиеся России от Союза ССР и даже от дореволюционного государства.

В совокупности путь совершенствования финансового законодательства можно определить как повышение созидательного начала в формировании новых и совершенствовании существующих финансовых инструментов, преодоление фискальности правового регулирования, придание финансовому праву предоставительно-обязывающего характера.

  1. Финансовое право долгие годы рассматривалось как право служебное, как юридический инструмент экономического господства одних над другими, что оставило трудноизгладимые недостатки и пороки на лице этой отрасли права. Пресловутые "командные высоты", занятые в ходе новой экономической политики 20-х годов, превратились в долговременные укрепления, направленные в сторону не только прогресса, но и элементарного здравого смысла.

Следование финансового права и финансовой политики исключительно государственному интересу в узком смысле понимания последнего привело к интеллектуальному и инструментальному обнищанию, заметному даже сейчас, после предпринятых энергичных шагов по реформе финансовой системы. Парадоксом является уже то, что, хотя государство, обладая фантастическими ресурсами во всех отраслях жизнедеятельности общества, продолжает рассматриваться законодателем как требующее защиты и опеки, оно не может не только обеспечить рациональное использование этих ресурсов, но даже предотвратить их разграбление, растаскивание и иные потери. Примером тому служат бесконтрольная вырубка лесов в Сибири и на Дальнем Востоке, варварская отработка нефтяных и газовых месторождений, уничтожение рыбных запасов страны и т.д. Не относятся к исключениям и финансовые ресурсы государства, страдающие от нераспорядительности, бесхозяйственности и прямых хищений. Достаточно упомянуть громадные потери, возникающие в связи с размещением стабилизационных ресурсов страны на падающем рынке ценных бумаг США с котировкой в обесценившемся долларе.

  1. Следует предположить, что генеральной линией совершенствования финансовой системы может, а по моему мнению, и должно стать выравнивание отношений между государством, с одной стороны, и иными правосубъектами - с другой, в области налогов, бюджета, кредитно-расчетных отношений, контроля, т.е. становления нового в принципе правового режима взаимоотношений в этой отрасли. Прежде всего с этой целью желательно скорректировать разграничение публичного и частного права. Не секрет, что наше законодательство продолжает ленинскую линию того, "что в области хозяйства мы ничего частного не признаем, в области хозяйства у нас все публично-правовое". Безусловно, финансовая система строится на многих публично-правовых ценностях и наполняет их содержанием. Вместе с тем как таковые финансовые отношения есть имущественные правовые связи, они составляют значительную часть имущественного оборота в целом и не могут не соответствовать своему существу. Очевидно, финансы, как экономическое явление, служат объектом правового регулирования норм различной отраслевой принадлежности, причем объектом слитно-единым, дающим основание считать, что отрасль финансово-правового регулирования не полностью совпадает с отраслью финансового права.

Если интегратором финансового права выступает императивная воля государства, то отрасли финансово-правового регулирования присущ, наряду с позитивным и негативным императивами, и дозволительный способ регулирования. Иное делало бы невозможным отнесение к системе финансово-правовых отношений страхования, расчетов, кредитования, оборота ценных бумаг и других институтов с диспозитивным регулированием. В области правового регулирования публичных расходов присутствует множество гражданско-правовых сделок и иных юридических действий диспозитивного свойства. Так, принятая сейчас процедура размещения государственных заказов построена на гражданско-правовых договорах, заключенных между органом государства - заказчиком и поставщиком (подрядчиком, исполнителем) по результатам аукционов, конкурсов или запросов котировок.

При формировании государственных доходов и распоряжении ими частноправовые начала играют не меньшую роль, поскольку налогообложение, создание государственного долга, получение доходов от регалий и монополий также основано на совершении акта отчуждения имущества (в денежной форме) по основаниям и в порядке, которые предусмотрены законодательством, но не волею уполномоченного органа государства. Представляется, что, за незначительными исключениями (применение штрафов как меры наказания в уголовном и административном праве), имущественные отношения публично-правовыми методами не регулируются.

  1. Центральным и наиболее дискуссионным вопросом нового взгляда на финансовые отношения служит роль государства. Обладают ли налоговые, бюджетные, эмиссионные или инвестиционные отношения той степенью абстрактности, с которой мы связываем участие в отношениях государства как такового? Напротив, в этих отношениях, не говоря уже о кредитных, расчетных, страховых операциях, контрагентом юридического или физического лица выступает не государство, но уполномоченный государственный орган, а нередко - и иной правосубъект, пользующийся делегированными полномочиями.

Более того, во многих случаях юридическое или физическое лицо обладает правовой инициативой, правом требования и гарантиями защиты своих прав, в том числе и в судебном порядке, тогда как "сторона государства" находится в позиции обязанного (должника) и несет ответственность за уклонение от предписанного законом. Как ни один, даже очень высокопоставленный чиновник не может сказать: "государство - это я", так и никакой орган государства не может олицетворять и воплощать в себе государство. Дистанцирование государства от своих органов, на мой взгляд, важнейшая, если не единственная гарантия демократизма самого государства, результирующего не руками одного или нескольких органов, но совокупностью всех своих институтов.

  1. Долгие годы доктрина финансового права строится на основе категории финансовой деятельности государства. В новом прочтении в финансовой деятельности государства усматривается не противопоставление политики праву, но требование осуществления финансовой политики только и исключительно правовыми средствами, в режиме, исключающем свободное усмотрение органов государства по финансовым вопросам национального характера. Чем, например, объясняется прощение многомиллиардных долгов ряду платежеспособных государств, таким как Ливия и Ирак? Не тем ли, что государственный (публичный) долг регламентирован только компетенционально, специализированный федеральный закон отсутствует, а раздел Бюджетного кодекса, посвященный госдолгу, весьма фрагментарен и неконкретен?

Приходится признать, что в совершенствовании финансового законодательства, ограничивающего стратегический и тактический маневр исполнительных органов, последние могут быть и не заинтересованы. Отсюда актуальным представляется поддержание разделения властей в государстве на уровне, обеспечивающем независимость законодательной власти от исполнительной, равно как и неуклонное следование принципу прямого действия актов федерального финансового законодательства. Эти задачи еще только предстоит решать в будущем.

  1. Продолжая тему законодательства, отмечу, что с ходом времени становится все более ясным то, что правовая система, заложенная Конституцией РФ 1993 г., предполагает регулирование финансового блока не только отдельными профильными законами, такими как Бюджетный и Налоговый кодексы, ФЗ о банках и банковской деятельности, но и отсутствующим пока общим актом типа Основ финансового законодательства или закона о финансах. Поскольку приоритет в формулировании этой идеи принадлежит моим коллегам О.Н. Горбуновой и Д.В. Винницкому, ограничусь ссылкой на аргументы, приводимые ими, дополнив их только одним соображением. Область финансового законодательства, наряду с традиционными институтами, охватывает правовое регулирование иной отраслевой принадлежности. Так, на мой взгляд, право социального обеспечения включает в себя правовой режим назначения и выплаты пенсий и пособий, что служит основанием возникновения соответствующих финансовых обязательств между пенсионными фондами, органами социальной защиты и гражданами. В целом же интересы слитного регулирования однородных отношений диктуют высокую эффективность принятия акта, систематизирующего элементы финансовой системы и тем самым компенсирующего лапидарность Конституции РФ в этом вопросе, - ФЗ "О финансах".
  2. Принятие Бюджетного кодекса РФ стало несколько лет назад значимым событием для всей финансовой доктрины России, так же как и принятие БК в новой, уточненной редакции. Одновременно прогресс в развитии бюджетного законодательства высветил многие традиционно игнорируемые проблемы этой подотрасли финансового права, часть из которых еще в 60-е годы была поставлена М.И. Пискотиным. Так, в федеративном государстве продолжается применение механизма разработки и утверждения бюджетов по принципу "сверху вниз", что ставит регионы в финансовую зависимость от центра и что, в свою очередь, обесценивает финансовую самостоятельность муниципалитетов. Бюджетное законодательство не исключает образование государственных доходов, не учитываемых в полном объеме в бюджете (три стабилизационных фонда), а удлинение бюджетного периода с одного до трех лет, как представляется, снижает эффективность контроля представительной власти за бюджетным процессом.

Следует задаться и таким вопросом - оправданно ли принятие единого бюджета на федеральном и региональном уровне? Речь идет о проблеме вотирования - в современном прочтении проблемы приоритета единого закона о бюджете перед дробным голосованием и принятием (или отклонением) решений по всему кругу вопросов, охватываемых единым федеральным или региональным бюджетами. Ныне применяющая методика, как представляется, служит почвой для политических компромиссов в ущерб детальному рассмотрению парламентами планируемых ассигнований и источников их покрытия. Рискну предположить, что в ближайшие годы нас ожидает бюджетная реформа, параметры которой во многом будут зависеть от теоретической базы науки бюджетного права.

  1. Выравнивание правового положения участников финансовых отношений, о чем говорилось выше, невозможно без использования современных юридических конструкций. В последнее время в налоговом праве пробивает себе дорогу концепция налогового обязательства как универсальной для всех видов налогов и всех налогоплательщиков правовой конструкции взаимодействия сторон в ходе налогообложения.

Появились и ждут более активной реализации в ходе правоприменительной деятельности конструкции расходного обязательства и бюджетного обязательства; несомненна обязательственная природа отношений, складывающихся в области государственного (муниципального) долга, страхования, инвестиционных отношений, однако ни в теории, ни в правоприменительной практике концепция обязательственного регулирования пока не получила признания. Пока же в ходу узкоцивилистическое, облегченное понимание обязательства как гражданского правоотношения, строящегося только на эквивалентно-возмездной схеме со встречным удовлетворением.

Обязательство - понятие юридическое, к нему малоприменимы товароведческие категории. Отсутствие встречного удовлетворения в имущественной форме не может служить доказательством отсутствия обязательства. Куда больший юридический вес имеет "перекрестный" характер прав и обязанностей сторон налогового или бюджетного правоотношения. Так, взимая налог, налоговый орган не только имеет право, но и обязан осуществлять налогообложение, а налогоплательщик вправе исполнить налоговую обязанность одним из предусмотренных законом способов (ст. 44 НК РФ). Этим путем мы получаем возможность использования всего богатства предоставительно-обязывающего правового регулирования финансовых отношений, а не только государственное принуждение, что презюмируют сторонники концепции публичного финансового права.

  1. Влияния науки или, лучше сказать, вмешательства науки требует решение больного вопроса, касающегося источников современного российского права. Общеизвестно, что в связи с пребыванием России в двусторонних и многосторонних договорных связях применению подлежат многие нормы международного финансового права. Однако ни суды, ни другие юрисдикционные органы не только не готовы, но даже незнакомы с подлежащими применению международными конвенциями, а судебное решение, принятое на их основе, вероятно, по этой причине, будет отменено вышестоящей судебной инстанцией. Преодоление психологического барьера, разделяющего российское и международное финансовое право, без научного сопровождения может затянуться на непозволительно долгое время.

Другим аспектом проблемы источников финансового права (правового регулирования) должна быть названа тенденция формирования правовых позиций правоприменителей. Правовая позиция - явление, связанное с толкованием права, но обращенное и адресуемое в будущее, к событиям, еще не возникшим или не ставшим еще предметом юридического анализа. Для примера упомянем такие правовые позиции, как последствия образования неосновательной налоговой выгоды или недопустимость уступки банком своего требования к должнику, третьему лицу - не банку.

Несомненно, что суды и другие правоприменительные органы не только вправе, но и обязаны формировать системы (ряды) правовых позиций как одно из средств обеспечения единообразной судебной практики. Научное осмысление этих правовых позиций способствовало бы, с одной стороны, трансформации этих позиций в нормы закона, с другой - предотвращению возникновения позиций правоприменителя, противоречащего закону или поправляющего закон, что, к сожалению, имеет место.

  1. Правоприменительная практика по-новому заставляет взглянуть на проблемы финансового контроля. Речь идет о нормировании и разумном дозировании контроля, недопущении использования права контролировать для противоправного воздействия на субъектов хозяйствования. В связи с этим уместен вопрос о сущности контрольной деятельности.

Не будучи финансовыми, отношения, складывающиеся в области контроля, должны быть отнесены к информационным правоотношениям и сами по себе "очищены" от какого бы то ни было управленческого или юрисдикционного содержания. На мой взгляд, финансовый контроль - это закрепленный юридическими средствами канал получения и обработки преимущественно правоохранительной информации с корреспондированными обязанностями контролируемого передать соответствующую информацию. В этом смысле финансовый контроль становится в ряд с другими способами получения информации - статистикой, финансовым мониторингом, аудитом, предварительным следствием по уголовному делу, оперативными мероприятиями правоохранительных органов.

Особенности и специфика каждого канала получения информации предопределяют соотношение между ними. Нормирование контроля предполагает перераспределение нагрузки между разными каналами получения информации, а не бесконтрольность, как можно подумать без знания предмета.

Сокращая контрольную деятельность, следует опасаться "выплеснуть ребенка вместе с пеной". Практикой отработаны способы и приемы защиты от необъективного, предвзятого контроля, вплоть, например, до судебного обжалования результатов налоговой проверки. Другие же способы сбора финансовой информации не предполагают (кроме следствия) активной защиты заинтересованным лицом своего права на достоверность информации. В частности, финансовый мониторинг ведется без уведомления финансового оператора о проводимых мероприятиях. Речь должна идти о создании юридических гарантий принципиально нового типа в целях защиты от искажения финансовой информации, касающейся заинтересованного субъекта, и обеспечения ее достоверности, при соблюдении банковской, налоговой и другой тайны.

  1. Нельзя не упомянуть одну из вечных, но постоянно острых проблем правоприменения в области финансов - проблему признания и соблюдения субъективного финансового права. Долгие годы господствующим взглядом был подход к применению субъективного финансового права (оно же право финансовое) как к долженствованию, нивелирующему право и обязанность. И сейчас бюджетное законодательство, нормативные акты по бухгалтерскому учету, банковскому регулированию, валютному контролю, по другим финансовым институтам закрепляют усредненный режим регулирования методом долженствования, исключающим как субъективное право, так и субъективный интерес.

Вследствие действия этого фактора, например, многие годы не получает полного юридического признания налоговая оптимизация, широко допускаемая и даже приветствуемая в налоговых системах многих стран; субъективное финансовое право не обеспечивается и в результате проведения лицензионных и регистрационных операций - уполномоченный государственный орган зачастую занимает крайнюю позицию, отказывая в легализации той или иной деятельности или операции только по соображениям наличия субъективного имущественного интереса. Во многом нормализация взаимоотношений хозяйствующих субъектов и регистрационных органов зависит от правовых позиций высших судов РФ (Верховного и Высшего Арбитражного), далеко не во всех случаях признающих за подконтрольной стороной право на субъективный имущественный интерес.

Таким образом, дальнейшее совершенствование финансового законодательства и правоприменительной практики во многом предопределяется на современном этапе развития правовой системы способностью науки предложить новые оригинальные юридические меры реформирования финансового механизма и желанием законодателя и правоприменителя воспринять эти предложения. И то и другое крайне желательно и возможно, но, к сожалению, не безусловно. Слишком велика сила традиции, инерции в ведении финансовых дел, слишком сильно реальные реформы финансового права задевают интересы бюрократических кругов, черпающих в прямом и переносном смысле свою власть из управления финансовыми потоками. Принципиальное совершенствование правового режима финансовой деятельности теснейшим образом связано с демократизацией государственного управления, обузданием коррупции и нахождением оптимального соотношения между ветвями власти.