Организация деятельности депутатов представительного органа местного самоуправления и ее правовое обеспечение

Санова Ляна Темборовна, соискатель кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России.

В ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. <1> существенным образом изменилось правовое регулирование организации деятельности депутатов представительных органов местного самоуправления. В этом акте дается и определение депутата - он определен как "член представительного органа поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения".

Более подробно правовой статус депутата определяется в ст. 40 данного Закона. Указывается, в частности, что депутату обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий. Срок полномочий депутата устанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет. Полномочия депутата начинаются со дня его избрания и прекращаются со дня начала работы выборного органа местного самоуправления нового созыва.

Статус депутата представительного органа местного самоуправления находит определенное развитие в региональном и муниципальном нормотворчестве. Так, в Законе Краснодарского края "О местном самоуправлении в Краснодарском крае" <1> в ст. 28.1 достаточно системно определены полномочия депутата представительного органа муниципального образования. Определено, в частности, что по вопросам своей депутатской деятельности депутат представительного органа муниципального образования на территории муниципального образования пользуется правом первоочередного приема руководителями и другими должностными лицами органов государственной власти Краснодарского края, органов местного самоуправления, организаций. Органы государственной власти Краснодарского края, органы местного самоуправления, организации, их должностные лица, к которым обратился депутат по вопросам, связанным с его депутатской деятельностью, обязаны дать депутату ответ на его обращение или предоставить копии запрашиваемых им документов в течение 30 дней со дня регистрации его письменного обращения, за исключением сведений, составляющих государственную и коммерческую тайну. Депутат представительного органа муниципального образования или группа депутатов имеет право обращаться с запросом в органы государственной власти Краснодарского края, органы местного самоуправления, к руководителям предприятий, учреждений, организаций независимо от организационно-правовой формы по вопросам, входящим в компетенцию представительного органа муниципального образования, и вопросам своей депутатской деятельности. Порядок внесения и рассмотрения депутатского запроса определяется регламентом представительного органа муниципального образования. Депутат представительного органа муниципального образования, осуществляющий деятельность на непостоянной основе, освобождается от выполнения производственных или служебных обязанностей по месту основной работы на время осуществления депутатской деятельности. Депутату представительного органа муниципального образования, осуществляющему деятельность на непостоянной основе, может производиться выплата денежной компенсации расходов на выполнение его депутатских полномочий. Размер и порядок денежной компенсации определяются представительным органом муниципального образования.

Помимо этого, правовое положение депутата представительного органа местного самоуправления определяется муниципальными правовыми актами, и прежде всего уставами муниципальных образований. Так, согласно ст. 35 Устава Нальчика <1> депутат Нальчикского городского Совета местного самоуправления - лицо, избранное населением, проживающим на территории города, наделенное полномочиями, предусмотренными федеральным и республиканским законодательством, а также настоящим Уставом. Полномочия депутата начинаются со дня его избрания и прекращаются со дня начала работы Совета нового созыва, за исключением случаев, предусмотренных в части 3 настоящей статьи. Полномочия депутата прекращаются досрочно в ряде случаев, в частности ввиду отставки по собственному желанию, утраты депутатом гражданства Российской Федерации и др.

В ч. 5 ст. 40 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. указывается, что депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. При этом на постоянной основе могут работать не более 10% депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность представительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек, - 1 депутат.

Данное законодательное положение представляется дискуссионным. Так, практически все депутаты представительных органов ряда городов и районов Краснодарского края и Кабардино-Балкарской Республики считают установленное ограничение неоправданным. Один из краснодарских депутатов, в частности, отметил: "В представительном органе власти Краснодара всего 10% работает на постоянной основе. Я понимаю - там, где муниципальные образования мелкие, примитивное местное самоуправление, собрался сход граждан, депутаты проголосовали и разошлись. Но для города Краснодара, где 10 комитетов, и из 10 комитетов на профессиональной основе работает только один. Будьте вы трижды профессором, но вы с лету не вникните в те глобальные проблемы, которые есть в Краснодаре по отраслям, этим нужно заниматься профессионально. Хотя бы третью часть состава городской Думы, но не 10% - четырьмя человеками" <1>.

И с этим трудно не согласиться. Ведь ясно, что работа депутатов не может быть эффективной при 10% указанной численности. Эта проблема остро стояла еще в начале 1990-х гг. Так, бывший тогда главой администрации г. Краснодара В.А. Самойленко считал, что "в Краснодаре, где население менее одного миллиона человек, можно обойтись без районов. Но не все нужно ломать до конца. Райсоветы депутатов не нужны. Нужен горсовет, но меньше, и чтобы - на постоянной основе" <1>. Предложение об отмене 10-процентного ограничения выдвигали и члены городского Собрания Южно-Сахалинска. Сахалинцы предлагают внести поправки в ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", увеличивающие количество депутатов, работающих в представительных органах местного самоуправления на постоянной профессиональной основе, то есть за денежное вознаграждение, до 16 - 20%. Сахалинские депутаты считают это необходимым потому, что в связи с муниципальной реформой существенно увеличилась нормотворческая деятельность представительных органов местного самоуправления <2>. Однако это предложение пока не находит отклика.

В научной литературе также высказывается сомнение в таком ограничении. Так, И.В. Захаров полагает, что "депутатская деятельность представляется весьма серьезным занятием. Она предполагает изучение социальных проблем, обсуждение их в комитетах и комиссиях представительного органа. Для этого депутату требуется время на контакты с населением, государственными органами и органами местного самоуправления, должностными лицами этих органов, предприятиями, учреждениями, организациями. И при добросовестном отношении депутата к своим обязанностям у него просто не будет возможности для иных занятий... Идеальным видится вариант, когда на постоянной (профессиональной) основе реализует свое правоположение депутат любого уровня, поскольку данная деятельность важна и являет собой представительство интересов населения. Однако практика показывает, что в таком случае представлять интересы народа будет совершенно иной контингент. Профессионалы же подумают, стоит ли им (хотя бы и на время) прекращать свою трудовую деятельность, чтобы заняться депутатской" <1>.

На наш взгляд, ограничения следует определять не долей числа депутатов, работающих на постоянной основе, а долей бюджета, которую допускается тратить на заработную плату депутатов, работающих на постоянной основе, а число депутатов, работающих на постоянной основе, при этом должно определяться самим муниципальным образованием.

Основная деятельность депутата заключается в участии в работе представительного органа местного самоуправления и принятии соответствующих решений. Данная деятельность находит подробное регулирование в уставах муниципальных образований и регламентах представительных органов муниципальных образований. Так, в ст. 31 Устава Нальчика указывается, что Нальчикский городской Совет местного самоуправления может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленного настоящим Уставом состава Совета. Полномочия Совета прекращаются со дня начала работы Совета нового созыва, за исключением случаев досрочного прекращения полномочий. Днем начала работы Совета является день проведения первого заседания Совета нового созыва. Совет осуществляет свои полномочия и принимает правовые акты исключительно в коллегиальном порядке. Для принятия решения по другим вопросам достаточно простого большинства от состава Совета. Решения принимаются простым большинством от состава Совета, если иное не предусмотрено настоящим Уставом. Первое заседание Совета нового созыва проводится не позднее чем на пятнадцатый день после избрания не менее двух третей установленного числа депутатов Совета. Председательствующим на первом заседании Совета нового созыва является старейший по возрасту депутат. Любое заседание Совета является правомочным в присутствии не менее двух третей установленного числа депутатов Совета.

В этом же Уставе определяется, что организацию деятельности Совета осуществляет глава города Нальчика, избранный из состава Нальчикского городского Совета местного самоуправления и являющийся председателем Нальчикского городского Совета местного самоуправления. По представлению председателя Совет избирает на своем заседании открытым голосованием заместителя(-ей) председателя Совета на срок, не превышающий срока полномочий Совета. Количество заместителей, порядок избрания, переизбрания и добровольного сложения полномочий заместителя (заместителей) председателя Совета определяется в соответствии с действующим законодательством, положением о Нальчикском городском Совете местного самоуправления, регламентом заседаний Нальчикского городского Совета местного самоуправления. Заместитель председателя может входить в состав постоянных депутатских комиссий. Заместитель председателя Совета выполняет функции в соответствии с распределением обязанностей, установленных Советом, и поручениями главы города Нальчика (председателя Совета).

Каждый депутат помимо участия в сессионных заседаниях представительных органов работает в составе депутатских комиссий, деятельность которых также регулируется уставами и регламентами представительных органов местного самоуправления. Так, согласно ст. 33 Устава Нальчика такие комиссии необходимы для предварительного рассмотрения вопросов, входящих в компетенцию Совета, и подготовки по ним правовых актов Совета и контроля за их исполнением, депутатские комиссии создаются из числа депутатов на срок полномочий Совета. Структура, порядок формирования, полномочия и организация работы депутатских комиссий определяются положением о Нальчикском городском Совете местного самоуправления. Председатели постоянных депутатских комиссий избираются на заседаниях из числа депутатов, входящих в их состав, в порядке, определенном положением о Нальчикском городском Совете местного самоуправления и регламентом заседаний Нальчикского городского Совета местного самоуправления. Решение об их избрании утверждается на заседании Совета. Совет может образовывать временные комиссии и рабочие группы для подготовки и рассмотрения конкретных вопросов по предметам своего ведения. Порядок формирования, задачи и срок полномочий временных комиссий и рабочих групп определяются при их образовании.

Помимо этого, депутатская деятельность осуществляется в своем избирательном округе в решении вопросов, волнующих избирателей. Работа с населением заключается в том, что депутат принимает меры по обеспечению прав, свобод и законных интересов своих избирателей. С этой целью депутат рассматривает поступившие от избирателей предложения, заявления и жалобы; способствует правильному и своевременному решению содержащихся в них вопросов; ведет прием граждан; изучает общественное мнение и при необходимости вносит предложения в соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления, общественные объединения и т.д. Связь депутата с населением необходима для того, чтобы избранники народа были знакомы с общим состоянием (экономическим, социальным и др.) территории своего округа, а также с условиями труда и быта избирателей. В этом депутату помогают перечисленные формы работы с населением.

Прежде всего речь идет о такой форме работы депутата, как рассмотрение жалоб, заявлений, предложений. Депутат способствует решению вопросов в пределах своих полномочий. Депутат при этом не сможет привлечь кого-либо к юридической ответственности, однако может обратиться в соответствующие инстанции с требованием устранения нарушения и наказания виновных лиц. В случае если рассмотрение конкретного обращения не входит в компетенцию депутата, последний в доступной форме информирует граждан об органах и должностных лицах, рассматривающих обращения граждан, об их компетенции и порядке работы.

Следующая форма - прием граждан по личным вопросам. Действующее законодательство не устанавливает периодичности и порядка проведения депутатом приемов граждан. Депутат сам определяет процедурные вопросы, связанные с проведением приема. Во время приема граждан депутат, изучая общественное мнение, выявляя нужды и запросы избирателей, разъясняет населению решения представительного органа, законодательные акты органов государственной власти, знакомит избирателей с мероприятиями, направленными на поддержание материального и культурного благополучия населения, на удовлетворение их необходимых потребностей <1>.

Действующее федеральное законодательство о статусе депутата не определяет, что последний обязан информировать избирателей о своей деятельности. Думается, что такая норма должна быть заложена в Законе о местном самоуправлении. Кроме того, в настоящее время в законах о правовом положении депутата отсутствует такой институт, как наказы избранникам народа. Между тем Закон "О статусе народных депутатов в СССР" предусматривал подобную норму: избиратели дают наказы своим депутатам. Совет рассматривает наказы, одобренные собраниями избирателей, утверждает план мероприятий по выполнению наказов, учитывает их при разработке планов экономического и социального развития и составлении бюджета, организует выполнение наказов и информирует граждан об их реализации <1>. Наказы представляли собой нечто подобное сегодняшним предложениям. Однако не любое предложение являлось наказом, а только то, которое имело важное общественное значение и было принято на собрании избирателей. Именно через наказы осуществлялась постоянная организационная связь между депутатами и населением. Мы полагаем, что этот опыт заслуживает применения в настоящее время.

О характере решаемых депутатами вопросов можно судить по их деятельности в Темрюкском районе Краснодарского края. Так, депутат И.А. Аракчеева привлекла финансовые средства для замены окон и ремонта женской консультации поликлинического отделения центральной районной больницы. Депутат постоянно оказывала помощь предприятиям социальной сферы Таманского поселения, проявляла заботу о стариках, ветеранах. Депутат В.П. Курбанов оказал содействие в установке отдельного телефона для пользования сетью Интернет в компьютерном классе МОУ СОШ N 17 п. Ильич. Депутат Ю.А. Новоселов оказал консультативную помощь более 300 избирателям по вопросам водоснабжения, землеустройства. Депутат М.А. Разиевский оказал реальное содействие в решении вопросов Ахтанизовского поселения по асфальтированию дороги, телефонизации для ветеранов, газификации церковного прихода, строительству детского сада, утеплению труб отопления в суровое зимнее время, обеспечению школы тренажерами и спортинвентарем, а для детей из детских садиков - бесплатными новогодними подарками, оформлению подписки на газеты для ветеранов. Также проходят встречи депутатов местного самоуправления с жителями сельских поселений. Так, в станице Голубицкой состоялось собрание пенсионеров и ветеранов войны, труда и правоохранительных органов. На собрании рассматривались вопросы об экономическом развитии станицы и мерах по социальной защите людей пожилого возраста. Ветераны и пенсионеры приняли решение активно участвовать в поддержании санитарного состояния территорий, относящихся к их домовладениям, вести решительную борьбу с лицами, разводящими антисанитарию, и просить администрацию поселения более строго реагировать на нарушения общественного порядка в период курортного сезона <1>.

С полномочиями депутатов представительных органов местного самоуправления неразрывно связан вопрос и об их ответственности. Согласно ст. 71 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" основания наступления таковой перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований согласно настоящему Федеральному закону. Следует согласиться с тем, что ответственность депутатов представительных органов местного самоуправления реализуется, во-первых, как позитивная ответственность, т.е. ответственная деятельность по решению вопросов местного значения; во-вторых, как негативная ответственность - ответственность депутатов перед населением в результате утраты доверия, а также перед государством - в случае нарушения действующего законодательства, перед физическими и юридическими лицами - в порядке, предусмотренном действующим законодательством <1>. При этом порядок привлечения к ответственности регулируется нормами разных правовых отраслей.