Мудрый Юрист

Гарантии выявления и учета мнения населения в местном самоуправлении

Шугрина Е.С., доцент кафедры конституционного и муниципального права России Московской государственной юридической академии, кандидат юридических наук, член Европейского клуба экспертов местного самоуправления.

На основании ч. 2 ст. 131 Конституции РФ изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Похожие формулировки содержатся в Европейской хартии местного самоуправления. В ст. 5 Европейской хартии местного самоуправления предусматривается, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом <1>. Обращает на себя внимание одинаковая формулировка - "допускается с учетом мнения". В Федеральном законе N 131-ФЗ формулировка иная - "осуществляется с учетом мнения".

<1> Интересно отметить, что ст. 5 Европейской хартии местного самоуправления называется "Защита границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление" - также своеобразное указание на определенные гарантии.

Требование ст. 5 Европейской хартии местного самоуправления <2> о необходимости учета мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом, учитывают в своих решениях чаще всего суды общей юрисдикции <3>. Кроме этого, на эти нормы ссылались судья Конституционного Суда РФ А.Л. Кононов в особом мнении по "Кабардино-Балкарскому делу" <4>, а также конституционные суды республик Карелия и Коми <5>.

<2> Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. ETS N 122 // Собрание законодательства РФ. 1998. N 15. Ст. 1695.
<3> Определение Верховного Суда РФ от 24 мая 2006 г. N 88-Г06-4 (Томская область); Определение Верховного Суда РФ от 25 января 2006 г. N 77-Г05-16 (Липецкая область); Определение Верховного Суда РФ от 19 октября 2005 г. N 8-Г05-14 (Ярославская область); Определение Верховного Суда РФ от 7 декабря 2005 г. N 16-Г05-19 (Волгоградская область); Определение Верховного Суда РФ N 33-Г04-15 от 22 декабря 2004 г. (Ленинградская область); Определение Верховного Суда РФ N 53-Г02-20 от 6 сентября 2002 г. (Красноярский край); решение Красноярского краевого суда от 18 июля 2005 г. "Об отказе в удовлетворении заявления администрации г. Красноярска о признании противоречащей закону, недействующей и не подлежащей применению статьи 1 Закона Красноярского края от 25 февраля 2005 г. N 13-3148 "О наделении муниципального образования г. Красноярск статусом городского округа" в части, предусматривающей включение в состав г. Красноярска сельского населенного пункта деревня Песчанка"; решение Самарского областного суда от 1 сентября 2005 г. "О признании противоречащим Федеральному закону и недействующим Закона Самарской области от 28 февраля 2005 г. N 72-Гд "Об установлении границ городского округа Кинель Самарской области" // Волжская коммуна. 2005. 12 октября.
<4> Определение Конституционного Суда РФ от 17 июля 2006 г. N 137-О.
<5> Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 26 июня 2006 г. по делу о проверке соответствия Конституции Республики Карелия некоторых положений пункта 61 части 1 статьи 3 Закона Республики Карелия "О городских, сельских поселениях в Республике Карелия" и статьи 1 Закона Республики Карелия "О муниципальных районах в Республике Карелия" в связи с обращением Полякова Анатолия Викторовича // Собрание законодательства РК. 2006. N 6; Постановление Конституционного Суда Республики Коми от 17 сентября 2004 г. по делу о проверке конституционности Закона Республики Коми от 4 июня 2004 г. "Об образовании в Республике Коми города районного значения в границах Эжвинского района города Сыктывкара" в связи с обращением совета муниципального образования "Город Сыктывкар" и жалобами граждан Э.А. Мезака и П.О. Марущака // Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми. 2004. N 12. Ст. 3671.

В ст. 12 - 13 Федерального закона N 154-ФЗ были предусмотрены следующие гарантии выявления и учета мнения населения при создании, преобразовании или упразднении муниципальных образований:

<6> Самостоятельность местного самоуправления при решении вопросов своей внутренней территориальной организации подтверждается судебной практикой. В качестве примера можно привести дело о законности формирования муниципального образования в границах города Владивостока. 19 декабря 1999 г. на общегородском референдуме большинством голосов в 53,19% был принят Устав муниципального образования город Владивосток. На момент проведения референдума по поводу принятия Устава города Владивостока районы города являлись муниципальными образованиями, а во Фрунзенском районе даже были созданы органы местного самоуправления. Решением Думы города Владивостока от 25 декабря 2001 г. N 67 "О районах города Владивостока" были упразднены внутригородские муниципальные образования и объявлены административно-территориальными единицами города Владивостока, администрация Владивостока обязана подготовить необходимые документы по ликвидации ранее созданных органов местного самоуправления в этих упраздненных муниципальных образованиях. Муниципальный комитет Фрунзенского района Владивостока и Некоммерческое партнерство "Коллегия молодых юристов Владивостока" попытались оспорить принятые решения, обратившись в суд. Все судебные инстанции подтвердили законность принятых решений.

В Постановлении Президиума Верховного Суда РФ от 14 мая 2003 г. N 26пв-03 указывалось, что Устав Владивостока был принят городским референдумом. Из сводной таблицы результатов местного референдума от 19 декабря 1999 г. усматривается, что в референдуме принимало участие население всех пяти районов Владивостока, в т.ч. и население Фрунзенского района, в котором ранее уже были сформированы органы муниципального управления. При этом во Фрунзенском районе 53,93%, проголосовали за принятие Устава Владивостока. Доводы протеста о том, что результаты референдума по принятию устава города не могут свидетельствовать о выражении населением города своего мнения по вопросу об упразднении муниципальных образований, такой референдум должен проводиться в каждом из районов города Владивостока, судом признаны недостаточно обоснованными. Подавая свои голоса в пользу принятия предлагаемой редакции Устава Владивостока, в котором не предусматривается образование иных муниципальных органов, кроме как городских, большинство населения города выразило свое мнение по вопросу организации системы городского самоуправления. Поскольку в референдуме 19 декабря 1999 г. принимали участие жители всех районов Владивостока, проведения таких референдумов отдельно в каждом районе не требовалось.

Следует обратить особое внимание, что согласно Федеральному закону N 154-ФЗ требовалось наличие закона субъекта РФ, которым регулировались бы гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. В законах субъектов РФ регулирование данного вопроса, как правило, сводилось к формулировкам типа: "Учет мнения населения производится в форме опросов населения, собраний (сходов) граждан или местных референдумов". По существу, подобные формулы говорят не об учете мнения населения, а о его выявлении. А.А. Замотаев обращает внимание, что "суть проблемы состоит в правовой формализации порядка выработки и принятия решения с учетом выявленного мнения населения. При этом законодательное регулирование должно учитывать, что население различных частей территории, в которой предполагается изменение территориальной организации местного самоуправления, может иметь различные несовпадающие, и даже прямо противоречащие друг другу мнения по поводу предполагаемых изменений. Таким образом, регламентация процедуры изменения границ территории, в которых осуществляется местное самоуправление, должна включать:

<7> Замотаев А., Маркварт Э., Клименко О. Комментарий законодательства РФ о территориальной организации местного самоуправления // В сб.: Актуальные вопросы территориальной организации местного самоуправления / Под общ. ред. Э. Маркварта. М., 2002. С. 44.

Верховный Суд РФ довольно последовательно соблюдал нормы о необходимости выявления и учета мнения населения и требовал того же от судов нижестоящих инстанций. Так, в Определении Верховного Суда РФ от 31 мая 2002 г. по делу N 52-Г02-2 (Республика Алтай) указывается, что суд пришел к правильному выводу о том, что оспариваемым республиканским законом вводится новый уровень местного самоуправления на уровне района без учета мнения населения в нарушение требований ч. 2 ст. 131 Конституции РФ и ч. 2 ст. 13 Федерального закона N 154-ФЗ. Принудительное создание на уровне района муниципальных образований без учета мнения населения и путем объединения существующих на уровне сельских поселений муниципальных образований в муниципальное образование района (аймака), как предусмотрено ст. 4 оспариваемого Закона Республики Алтай, находится в противоречии с федеральным законодательством, т.к. в соответствии с ч. 3 ст. 12 Федерального закона N 154-ФЗ вопросы образования, объединения, упразднения муниципальных образований должны решаться с учетом мнения населения соответствующей территории и в соответствии с порядком, закрепленным в специальном региональном Законе.

В субъектах РФ по-разному относились к вышеназванным требованиям установления законодательных гарантий учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. "В некоторых субъектах РФ (Республика Адыгея, Приморский, Хабаровский края, Сахалинская, Ярославская области, Ханты-Мансийский автономный округ) были предусмотрены такие формы решения вопросов изменения территорий муниципалитетов, как местный референдум и сход граждан. В других субъектах РФ (республики Алтай, Мордовия, Воронежская, Читинская области) в дополнение к референдумам и сходам граждан учет мнения населения предполагалось проводить в таких формах, как опрос населения, конференция жителей, общее собрание граждан" <8>. Иногда законы субъектов РФ признавались незаконными. Так, в ст. 10 Закона Магаданской области от 10 июля 2002 г. (в ред. от 6 августа 2002 г.) N 253-ОЗ "О порядке образования, реорганизации и упразднения муниципальных образований в Магаданской области, установления и изменения их границ и наименований" были предусмотрены следующие формы выявления мнения населения:

<8> Дементьев А.Н. Правовые гарантии учета мнения населения при изменении границ и преобразовании муниципальных образований в РФ // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 10.

а) проведение местного референдума, если требование о его проведении было заявлено в установленном порядке жителями соответствующего муниципального образования;

б) принятие решения представительным органом местного самоуправления соответствующего муниципального образования;

в) проведение собрания (схода) граждан (жителей муниципального образования), если требование о проведении такого собрания (схода) было заявлено в установленном порядке жителями соответствующего муниципального образования;

г) проведение представительного опроса населения.

Жители Магаданской области обратились в суд, ссылаясь на то, что мнение населения муниципального образования по столь важным вопросам, как образование, реорганизация, упразднение муниципального образования и изменение его границ, не может быть с достоверностью выяснено путем проведения представительного опроса и тем более путем принятия решения представительным органом муниципального образования. В последнем случае, по мнению заявителей, мнение населения вообще не выясняется. В Определении Верховного Суда РФ от 3 декабря 2002 г. по делу N 93-Г02-24 (Магаданская область) отмечается, что суд правильно признал обоснованными требования заявителей о признании недопустимым выяснения мнения населения муниципального образования по указанным вопросам путем представительного опроса, но пришел к ошибочному, по мнению Судебной коллегии, выводу о допустимости принятия решения об образовании, реорганизации, упразднении муниципального образования и изменении его границ на основании решения представительного органа местного самоуправления.

Иными словами, Верховный Суд РФ не рассматривал представительный опрос, решение представительного органа муниципального образования как форму выявления мнения населения. Следует отметить, что в судебных решениях неоднократно подчеркивалась сомнительная юридическая ценность опросов независимо от того, назывались они представительными опросами или социологическими. Так, в Определении Верховного Суда РФ от 17 мая 2002 г. по делу N 93-Г02-8 (Магаданская область) указывалось, например, что опрос проводился более пяти месяцев, поэтому его результаты нельзя признать репрезентативными; интервьюерами опрашивались лица, не обладающие активным избирательным правом на территории муниципального образования; проведение опроса как формы выявления мнения населения при изменении границ муниципального образования вместо референдума прямо противоречит его уставу и Европейской хартии местного самоуправления. В Постановлении Президиума Верховного Суда РФ от 13 декабря 2006 г. N 38пв06 отмечалось, что люди опрашиваются по разным вопросам, а инициаторы учитывают общее количество опрошенных.

Примеры правоприменительной практики показывают, что нарушение требования о необходимости выявления и учета мнения населения допускалось, даже если в муниципальном образовании использовались законные формы выявления мнения населения <9>. Например, в Оренбургской области в результате проверки областной прокуратуры выяснилось, что в некоторых населенных пунктах в сходах приняло участие менее 50% граждан, обладающих избирательным правом. Граждане не могли принимать решения; решения сходов не имеют юридической силы. В других сельских населенных пунктах вместо сходов проводились собрания жителей. Причем, как следует из протоколов собраний, собрания проводились по месту жительства (по улицам, микрорайонам) и по месту работы <10>.

<9> Например, при образовании муниципального образования в границах Ермаковского района Красноярского края (на его территории существовало 14 муниципальных образований в границах сельсоветов) сходы граждан по вопросу о ликвидации муниципальных образований были проведены не во всех населенных пунктах. При проведении конференции в Ермаковском сельсовете делегаты на конференцию были избраны менее чем от половины жителей, обладающих избирательным правом. Делегаты избирались по признаку их принадлежности к тому или иному предприятию, организации или учреждению, а также по признаку принадлежности к общественным организациям. Во всех остальных случаях, как видно из протоколов проведения сходов, учитывалось общее количество граждан, участвующих в сходе, однако из протоколов сходов и остальных представленных в суд материалов невозможно установить, являлись ли они жителями данного населенного пункта и обладали ли избирательными правами. Указанное обстоятельство лишает возможности проверить правомочность сходов граждан для принятия решения об упразднении муниципальных образований.

В Определении Верховного Суда РФ от 6 сентября 2002 г. по делу N 53-Г02-20 (Красноярский край) подчеркивается, что довод кассационных жалоб о том, что упразднение муниципальных образований было впоследствии одобрено жителями района при проведении референдума по вопросу о внесении изменений в Устав Ермаковского района, является неубедительным потому, что этот референдум проводился не по вопросу об упразднении муниципальных образований, а по вопросу внесения изменений в Устав Ермаковского района. Этот референдум проводился в ином муниципальном образовании - Ермаковском районе, а не в упраздняемых муниципальных образованиях, вследствие чего результаты этого референдума не могут рассматриваться как мнение населения упраздняемых муниципальных образований.

<10> Щепачев В.А. Становление и развитие местного самоуправления в субъекте РФ. Оренбург, 2004. С. 22.

Конституционный Суд РФ в своих решениях неоднократно высказывал собственную позицию по рассматриваемому вопросу <11>. Так, Конституционный Суд РФ в Постановлении по "Республике Удмуртия" установил, что наиболее адекватной формой учета мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, является референдум <12>.

<11> Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. N 1-П; Постановление Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 г. N 14-П; Постановление Конституционного Суда РФ от 3 ноября 1997 г. N 15-П; Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П; Определение Конституционного Суда РФ от 22 октября 1999 г. N 174-О "По жалобе гражданина С.Ф. Киринского на нарушение его конституционных прав рядом нормативных правовых актов Самарской области"; Определение Конституционного Суда РФ от 13 июля 2000 г. N 195-О по запросу Люберецкого городского суда Московской области о проверке конституционности пункта 68 статьи 40 Закона Московской области от 16 июля 1997 года "О порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований"; Определение Конституционного Суда РФ от 10 июля 2003 г. 289-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса администрации Брянской области о проверке конституционности отдельных положений статей 8, 9 и 12 Закона Брянской области "Об административно-территориальном устройстве Брянской области" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2003. N 6 (далее - Определение Конституционного Суда РФ от 10 июля 2003 г. N 289-О); Определение Конституционного Суда РФ от 3 апреля 2007 г. N 171-О-П; Определение Конституционного Суда РФ от 15 мая 2007 г. N 344-О-П "По жалобам главы муниципального образования "Село Маган" Республики Саха (Якутия) и граждан Т.Р. Алексеевой и Е.С. Мондаровой на нарушение их конституционных прав положениями Закона Республики Саха (Якутия) "Об установлении границ территорий и о наделении статусом городского округа муниципальных образований Республики Саха (Якутия)" (далее - Определение Конституционного Суда РФ от 15 мая 2007 г. N 344-О-П).
<12> Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. N 1-П.

В Определении по "Брянскому делу" <13> Конституционный Суд РФ отметил, что в соответствии со ст. 8 Закона Брянской области "Об административно-территориальном устройстве Брянской области" образование, объединение, преобразование или упразднение муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований осуществляются путем принятия Закона Брянской области на основании представления главы администрации области, основанного на соответствующем решении представительного органа местного самоуправления (которое само по себе, исходя из правовых позиций Конституционного Суда РФ, является формой выражения мнения населения); кроме того, при рассмотрении предложений о подобных реорганизациях Закон предписывает в первую очередь выявлять и учитывать мнение населения соответствующей территории (п. 3, 5 и 6). Конкретные же формы и основания учета мнения населения определены в п. 1 и 4 ст. 9, п. 1 и подп. "г" п. 3 ст. 12 названного Закона. Таким образом, избранные законодателем Брянской области варианты регулирования учета мнения населения при реорганизации муниципальных образований, закрепленные в п. 2 и абз. 2 п. 3 ст. 9 Закона Брянской области "Об административно-территориальном устройстве Брянской области", соответствуют конституционно-правовым критериям разрешения подобных вопросов, выявленным Конституционным Судом РФ в приведенных решениях, и потому подлежат применению как не противоречащие Конституции РФ.

<13> Определение Конституционного Суда РФ от 10 июля 2003 г. 289-О.

Новый Закон переносит на федеральный уровень правовые гарантии принятия во внимание мнения населения при решении вопросов территориального устройства, детализирует и модернизирует их <14>. В Федеральном законе N 131-ФЗ несколько статей содержат гарантии выявления и учета мнения населения при создании, преобразовании или упразднении муниципальных образований - статьи 12 - 13.1:

<14> Васильев В.И. Муниципальное право России. М., 2008. С. 233.<15> При рассмотрении дела об исключении поселка Сухогорье из границ Карамышевского сельсовета и включении в границы города Липецка разбирался вопрос о том, что проект Закона об изменении границ был внесен в Липецкий областной совет в порядке законодательной инициативы депутатом Липецкого областного Совета депутатов, чем, по мнению заявителей, нарушены требования пункта 1 статьи 12 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, предусматривающего, что изменение границ муниципального образования осуществляется по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта РФ, федеральных органов государственной власти. (Определение Верховного Суда РФ от 25 января 2006 г. по делу N 77-Г05-16 (Липецкая область).)

Таким образом, учет мнения населения при изменении границ, связанном с переходом территории от одного к другому муниципальному образованию, гарантировано в большей степени, чем в случаях, когда такой переход отсутствует. При этом Закон предусматривает разные гарантии учета мнения населения для разных видов преобразований. Существенный момент - учет мнения населения при создании новых муниципальных образований. Федеральный закон N 131-ФЗ о таком учете умалчивает <16>.

<16> Васильев В.И. Муниципальное право России. М., 2008. С. 234 - 235.

Следует обратить внимание, что нормы Федерального закона N 131-ФЗ содержат иные по сравнению с Федеральным законом N 154-ФЗ формы выявления мнения населения в случае создания, преобразования или упразднения муниципального образования. В главе II Федерального закона N 154-ФЗ, посвященной территориальным основам местного самоуправления, не содержалось указания на необходимость использования конкретных форм выявления мнения населения - просто воспроизводилась конституционная формула о необходимости учета мнения населения; в главе IV перечислялись такие формы прямого волеизъявления граждан, как референдум, собрания (сходы). Причем последние формы рассматривались как взаимозаменяемые.

Позиции Конституционного Суда РФ по вопросу выявления и учета мнения населения при изменении территориальных основ местного самоуправления в обобщенном виде сформулированы в решении Конституционного Суда РФ по Республике Саха (Якутия) следующим образом <17>. Конституционное предписание об учете мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, относится к самому существу конституционно-правового статуса местного самоуправления и является одной из необходимых гарантий права граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения. Данный императив ограничивает свободу усмотрения законодателя и правоприменителя при принятии ими решений, касающихся изменения территориальной организации местного самоуправления; при этом в любом случае изменение территориальной организации местного самоуправления не может приводить к отказу от него. При вынесении этого решения Конституционным Судом РФ исследовался и еще один вопрос - о сроке действия решения, принятого на референдуме. Из текста решения видно, что в 2002 г. был проведен референдум по вопросу организации местного самоуправления в городе Якутске. Впоследствии правоприменительными органами и судами референдуму от 29 сентября 2002 г. стал придаваться смысл, в соответствии с которым мнение населения поселка Маган о преобразовании якобы было учтено в соответствии с требованиями Федерального закона N 131-ФЗ <18>. Очевидно, что при изменении правового поля, фактических и правовых обстоятельств необходимо было выяснять мнение населения еще раз по правилам, предусмотренным Федеральным законом N 131-ФЗ.

<17> Определение Конституционного Суда РФ от 15 мая 2007 г. N 344-О-П.
<18> Аналогичная ситуация рассматривалась судами общей юрисдикции по Уставу города Обнинска. В 1995 г. в Обнинске был проведен референдум, и жители города выразили свои пожелания по структуре органов местного самоуправления, в частности об избираемом непосредственно населением мэре. В 2005 г. была сделана попытка внесения изменения в Устав города в части введения должности сити-менеджера и избрания главы муниципального образования из числа депутатов. Основываясь на результатах референдума, жители города обратились в суд, оспаривая изменения в Уставе города и требуя неизменности структуры органов местного самоуправления, основанной на результатах референдума. Более подробно об этом см.: Граждане против городского собрания // Муниципальное право. 2005. N 1. С. 67 - 74.

Учет мнения населения в определенных конституционно-правовых ситуациях может осуществляться путем принятия населением решения на местном референдуме, итоги которого носят обязательный характер; в иных случаях мнение населения может выявляться с помощью различных форм как непосредственного, так и опосредованного (через представительный орган власти) волеизъявления граждан; к ним могут относиться решения представительных органов местного самоуправления по принятию и изменению своих уставов, которыми, в частности, устанавливается территориальная основа местного самоуправления и соответственно определяется состав территорий муниципальных образований; в случаях изменения границ территорий в связи с упразднением муниципальных образований, в которых осуществляется местное самоуправление и действуют выборные органы муниципальных образований, наиболее адекватной формой учета мнения населения, по смыслу ст. 130 (ч. 2) Конституции РФ, является референдум; при решении вопросов реорганизации муниципальных образований полномочия органов местного самоуправления по определению формы учета мнения населения и порядка организации выявления мнения населения путем сбора подписей или письменных заявлений соответствуют выявленным Конституционным Судом РФ конституционно-правовым критериям разрешения подобных вопросов и не противоречат Конституции РФ.

Судья Верховного Суда РФ Г.В. Манохина отмечает, что при решении вопросов в части необходимости выяснения мнения населения органами государственной власти субъектов РФ часто проводится формально выяснение этого мнения <19>.

<19> Стенограмма заседания круглого стола на тему: "Проблемы законодательного регулирования судебной защиты прав местного самоуправления в РФ", проводимого Комитетом Совета Федерации ФС РФ по местному самоуправлению 13 октября 2005 г. в Москве.

С принятием Федерального закона N 131-ФЗ ситуация кардинально изменилась. В Законе имеется четкое указание на форму выявления мнения населения - голосование по вопросам изменения границ, преобразования или упразднения муниципального образования. В небольших населенных пунктах допускается проведение сходов.

Замена такой формы выявления мнения, как референдум, на голосование представляется вполне оправданной. В федеральном законодательстве установлен только один вид референдума - императивный. В избранной законодателем системе разграничения вопросов, которые могут быть разрешены при непосредственном волеизъявлении граждан, применение института местного референдума для выявления мнения населения по вопросу изменения границ и преобразования муниципального образования невозможно по следующим причинам. При изменении границ муниципальных образований всегда затрагиваются интересы по крайней мере не менее двух муниципальных образований. В случае принятия противоположных решений в этих муниципальных образованиях либо в случае, если в одном муниципальном образовании референдум не состоялся, обеспечить общеобязательный статус решения референдума не представляется возможным. На территории одного из муниципальных образований решение референдума в такой ситуации не может быть реализовано. Только консолидированное одинаковое решение референдумов в муниципальных образованиях, границы которых предполагается изменить, предоставляет возможность реализовать решение каждого из них. Поэтому введение федеральным законодателем нового института непосредственной демократии - института голосования по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования - обоснованно <20>.

<20> Дементьев А.И. Правовые гарантии учета мнения населения при изменении границ и преобразовании муниципальных образований в РФ // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 10.

В Федеральном законе N 131-ФЗ предусмотрены гарантии прав граждан на осуществление местного самоуправления при изменении границ и статуса муниципальных образований, которые содержатся в ст. 12 - 13.1 Закона. С другой стороны, в Законе устанавливается, что при отсутствии инициативы населения при проведении преобразований внутри муниципальных районов мнение населения может выражаться представительным органом местного самоуправления <21>. На практике это привело к тому, что субъекты РФ пошли по пути упрощения процедур и установления территориальных основ местного самоуправления без согласования с населением <22>. А это, в свою очередь, приводило к недовольству, различным спорам и даже открытым конфликтам. В Республике Ингушетия установление границ муниципальных образований без учета мнения населения привело к межнациональным конфликтам, в Карачаево-Черкесии группа абазин протестовала против нового административно-территориального деления республики и требовала выделения национального абазинского района <23>.

<21> Это требование является достаточно важным. Так, до принятия Федерального закона N 131-ФЗ неоднократно возникали судебные процессы, в которых среди прочих обстоятельств дела анализировалось и кто выступает с инициативой преобразования. Например, при рассмотрении дела об упразднении поссовета судом было установлено, что инициатива об упразднении муниципального образования "Оратуканский поссовет" исходила от Ягоднинского районного собрания представителей. Таким образом, имело место вмешательство одного самостоятельного муниципального образования в предмет ведения другого самостоятельного муниципального образования, повлекшее его упразднение (Определение Верховного Суда РФ от 17 мая 2002 г. по делу N 93-Г02-8 (Магаданская область)).
<22> Например, исключение из границ города Лосино-Петровский территории дома отдыха "Монино" и включение этой территории в границы муниципального образования "Щелковский район Московской области" было согласовано между главами города Лосино-Петровский и Щелковского района. Вопрос изменения границ был также согласован с Лосино-Петровским городским Советом и Советом депутатов Щелковского района Московской области (Определение Верховного Суда РФ от 19 июля 2006 г. по делу N 4-Г06-28 (Московская область)). Перед принятием Закона Ярославской области, в соответствии с которым Рыбинский район объединяется с городом Рыбинск, Рыбинский Совет депутатов принял решение от 28 октября 2004 г. N 56 о поддержке проекта Закона, в том числе по созданию Рыбинского сельского поселения в существующих на настоящий момент границах, аналогичная поддержка и согласование были получены 2 сентября 2004 г. и от главы Рыбинского муниципального округа (Определение Верховного Суда РФ от 19 октября 2005 г. по делу N 8-Г05-14 (Ярославская область)).
<23> Стародубровская И., Миронова Н., Славгородская М., Хрусталев А., Летунова Т. Мониторинг хода муниципальной реформы. М., 2006. С. 44; Рагозина Л.Г. Мониторинг реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" в 2005 г. // По материалам сайта www.urbaneconomics.ru.

Большое значение имели и отдельные нестыковки Федерального закона N 131-ФЗ. Так, например, его переходные положения устанавливают, что ст. 24, определяющая голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, вступает в силу только с 1 января 2009 г. <24>. В то же время ст. 11 - 13 основного текста Федерального закона, в которых содержится ссылка на эту статью, введены в действие со дня опубликования Федерального закона - 8 октября 2003 г. Это позволило ряду субъектов РФ обойти гарантии, предусмотренные населению федеральным законодательством, и не учитывать мнение населения при изменении статуса муниципальных образований <25>.

<24> Так, в Определении Верховного Суда РФ от 1 марта 2006 г. по делу N 41-Г06-4 (Ростовская область) указывается, что, несмотря на то что сходы граждан, проведенные в поселке Первомайский, принимали решения о сохранении анклавной территории поселка Первомайский в составе Красносулинского района, они не могли быть положены в основу оспариваемых законов Ростовской области, поскольку это явилось бы нарушением указанных выше положений пункта 13 части 1 статьи 11 Федерального закона N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г., действующих на время принятия оспариваемых законов.
<25> Рагозина Л.Г. Мониторинг реформы местного самоуправления: результаты первого этапа внедрения. Аналитическая записка // По материалам сайта www.urbaneconomics.ru.

Ситуация усугубилась тем, что Центральная избирательная комиссия РФ разослала в субъекты РФ письмо от 7 июня 2004 г. N 01-23/4256 "Об основных вопросах, связанных с реализацией Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В письме, в частности, указывалось, что, в связи с тем, что ст. 24 Федерального закона N 131-ФЗ, предусматривающая проведение голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, вступает в силу только с 1 января 2006 г., проведение указанного голосования для выявления мнения населения на данном этапе муниципальной реформы не требуется, т.е. первоначально границы вновь образованных и преобразованных муниципальных образований определяются законом субъекта РФ, который должен быть принят до 1 января 2005 г. Необходимо отметить, что в тех субъектах РФ, в которых следовали этим рекомендациям, возникли дополнительные судебные споры и позиция ЦИК опровергалась судами РФ. Так, Воронежским областным судом принято решение об отмене Закона Воронежской области, изменившего статус поселка Краснолесный без согласия населения. Определением <26> Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 20 апреля 2005 г. решение Воронежского областного суда оставлено без изменений <27>.

<26> Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 20 апреля 2005 г. по делу по кассационной жалобе администрации Воронежской области на решение Воронежского областного суда от 17 января 2005 г. о признании недействующим Закона Воронежской области N 44-ОЗ от 7 октября 2004 г. "Об установлении границ муниципального образования г. Воронеж и наделении его статусом городского округа", а также Закона Воронежской области N 92-ОЗ от 2004 г. "Об установлении границ, наделении соответствующим статусом, определении административных центров муниципальных образований Верхнехавского района и образовании в его составе городского поселения" в части, касающейся поселка Краснолесный.
<27> Актуальные вопросы проведения реформы местного самоуправления. Часть 2 // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2005. N 35(287).

Однако правоприменительная практика пошла иным путем. Так, например, Верховный Суд РФ признает законным и не требует выяснения мнения населения:

<28> Определение Верховного Суда РФ от 1 июня 2005 г. по делу N 56-Г05-3 (Приморский край); Определение Верховного Суда РФ от 18 августа 2004 г. по делу N 71-Г04-17 (Калининградская область); Определение Верховного Суда РФ от 25 января 2006 г. по делу N 33-Г05-30 (Ленинградская область); Определение Верховного Суда РФ от 12 октября 2005 г. по делу N 53-Г05-40 (Красноярский край).<29> Определение Верховного Суда РФ от 25 января 2006 г. по делу N 64-Г05-17 (Сахалинская область); Определение Верховного Суда РФ от 19 октября 2005 г. по делу N 8-Г05-14 (Ярославская область); Определение Верховного Суда РФ от 17 января 2007 г. по делу N 75Г06-15 (Республика Карелия); Определение Верховного Суда РФ от 19 октября 2005 г. по делу N 8-Г05-14 (Ярославская область); Определение Верховного Суда РФ от 14 сентября 2005 г. по делу N 86-Г05-22 (Владимирская область).<30> Определение Верховного Суда РФ от 25 января 2006 г. по делу N 33-Г05-30 (Ленинградская область); Определение Верховного Суда РФ от 7 сентября 2005 г. по делу N 86-Г05-21 (Владимирская область); Определение Верховного Суда РФ от 30 марта 2005 г. по делу N 86-Г05-5 (Владимирская область); Определение Верховного Суда РФ от 21 марта 2007 г. по делу N 53-Г07-2 (Красноярский край).<31> Определение Верховного Суда РФ от 18 октября 2006 г. по делу N 75-Г06-6 (Республика Карелия); Определение Верховного Суда РФ от 25 января 2006 г. по делу N 64-Г05-17 (Сахалинская область).

При этом если следует обращение в суд с оспариванием полученного статуса муниципального образования (например, город получает статус не городского округа, а городского поселения), то, как правило, выносятся отказные решения. По мнению суда, то обстоятельство, что они включены в систему местного самоуправления как муниципальные образования "первого уровня", не нарушает прав граждан на осуществление местного самоуправления <32>.

<32> Определение Верховного Суда РФ от 22 декабря 2004 г. по делу N 33-Г04-15 (Ленинградская область).

В переходных положениях предусмотрен лишь один случай исключения необходимости получения согласия населения на изменение территорий муниципальных образований - учреждение субъектом РФ новых муниципальных образований для реализации требований Федерального закона о двухуровневой территориальной организации местного самоуправления. Эти требования относятся лишь к тем субъектам РФ, в которых местное самоуправление строится на основе одноуровневой модели: только на уровне районов или только на уровне сельских округов, поселков и малых городов.

Конституционный Суд РФ также высказал свою позицию по рассматриваемому вопросу. В Определении по "Кабардино-Балкарскому делу" <33> указывается, что ч. 3 ст. 84 и ч. 3 ст. 85 Федерального закона N 131-ФЗ - по их конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования - предполагают, что в случаях изменения границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, и преобразования муниципальных образований требуется учет мнения населения соответствующих территорий, выраженного в установленной форме. Иное означало бы, что на предусмотренные в указанных статьях случаи не распространяется не только действие общего принципа, закрепленного в ст. 12 и 13 данного Федерального закона, но и действие универсального принципа, гарантированного ст. 131 (ч. 2) Конституции РФ и относящегося к самому существу местного самоуправления, что недопустимо.

<33> Определение Конституционного Суда РФ от 3 апреля 2007 г. N 171-О-П.

К.Н. Княгинин считает, что свести учет мнения населения необходимо к: 1) обязательному установлению этого мнения в установленных формах; 2) обязательному доведению его до сведения представительного органа; 3) обязательному рассмотрению представительным органом этого мнения и, например, 4) при отказе от построения правотворческого решения на мнении населения - обязательному направлению представительным органом населению соответствующей территории мотивированного обоснования нецелесообразности или даже невозможности следования мнению населения <34>.

<34> Княгинин К.Н. Муниципально-территориальное устройство: опыт прочтения положений федерального законодательства // Ученые записки Юридического института Красноярского государственного университета. Красноярск, 2002. С. 79.

По мнению А.Н. Дементьева, в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ закон субъекта РФ, регулирующий порядок выдвижения инициативы, подготовки и проведения голосования по вопросам изменения границ, преобразования муниципального образования, должен включать в себя подробную регламентацию следующих процедур <35>:

<35> Дементьев А.Н. Правовые гарантии учета мнения населения при изменении границ и преобразовании муниципальных образований в РФ // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 10.

Подводя краткие итоги, следует отметить, что выше были показаны некоторые особенности соблюдения прав населения при формировании территориальных основ местного самоуправления. Очевидно, что эта сфера нуждается в особом пристальном внимании, поскольку действующее законодательство, правоприменительная практика дают массу примеров нарушения права на осуществление местного самоуправления. Наряду с традиционными средствами охраны и защиты прав, такими как обращение в органы власти, судебная защита, внесудебные способы защиты, к гарантиям права на осуществление местного самоуправления в сфере формирования территориальных основ местного самоуправления можно отнести следующее:

  1. Муниципальное образование - это не любая населенная территория, а политико-территориальное образование, в котором население непосредственно или через органы местного самоуправления решает определенные вопросы своего жизнеобеспечения. В Конституции РФ, федеральных законах об общих принципах организации местного самоуправления в РФ определяются понятие и признаки муниципального образования.
  2. В Федеральном законе N 131-ФЗ выделяются разные виды муниципальных образований, предпринята весьма серьезная попытка установления определенных критериев отнесения муниципальных образований к конкретным видам. Несмотря на то, что данные критерии требуют своего совершенствования и дальнейшей проработки, наличие таких критериев является весьма важной гарантией. Отсутствие единообразия толкования норм Федерального закона N 131-ФЗ создает основу для злоупотребления, нарушения права на осуществление местного самоуправления.
  3. В Европейской хартии местного самоуправления, Конституции РФ, действующем законодательстве установлены гарантии выявления и учета мнения населения при формировании территориальных основ местного самоуправления. Эти нормы получили весьма существенное раскрытие в решениях Конституционного Суда РФ. Причем следует обратить внимание на то, что: 1) на конституционном уровне установлена необходимость выявления и учета мнения населения; 2) в федеральном законодательстве предусмотрены процедуры выявления и учета мнения населения.
  4. В Федеральном законе N 131-ФЗ содержится значительное количество процессуальных норм, предусматривающих особенности изменения границ муниципальных образований, преобразования муниципальных образований. Осенью 2007 г. появились нормы, регулирующие упразднение сельских поселений. Это делает прозрачной деятельность органов местного самоуправления, органов государственной власти при изменении территориальных основ местного самоуправления, повышает защищенность населения.
  5. В отдельных случаях при неосуществлении органами государственной власти субъекта РФ своих полномочий предусмотрена возможность возложения их функций на федеральные органы государственной власти. Например, во исполнение требований ч. 3 ст. 85 Федерального закона N 131-ФЗ были изданы Приказы Минрегиона России об утверждении границ муниципальных образований в Вологодской, Ленинградской, Тульской областях, Карачаево-Черкесской Республике <36>.
<36> Реализации закона комплексный подход. Информация с коллегии Министерства регионального развития РФ // Муниципалитет. 2007. N 3. С. 38.

Кроме того, все большее распространение получает практика проведения мониторинга соблюдения прав населения муниципального образования, направление материалов соответствующим органам государственной власти, которые по мере возможности принимают необходимые корректирующие решения.