Разграничение компетенции между уровнями публичной власти: проблемы и перспективы

Безруков А.В., доцент Сибирского юридического института МВД России, кандидат юридических наук.

Разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями является ключевым вопросом федеративного строительства, от правового регулирования и правильной организации реализации которого во многом зависит и эффективность механизма взаимодействия обозначенных уровней публичной власти.

По сути, рассматриваемый вопрос распадается на два блока - разграничение компетенции между Федерацией и ее субъектами и разграничение компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления, поскольку последние выведены согласно ст. 12 Конституции РФ из системы государственной власти.

Разграничение предметов ведения проведено в Конституции РФ на федеральную, совместную и собственную компетенцию субъектов РФ (ст. 71 - 73). Определение принципов и порядка разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами осуществлено законодателем в ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - ФЗ "Об общих принципах..." 1999 г.), который подтверждает возможность разграничения именно полномочий, а не предметов ведения, которые закреплены конституционно.

Действующее законодательство, разделяя федеральные и региональные полномочия в сфере совместной компетенции, не определяет четко федеральные полномочия, а концентрируется на региональных полномочиях <1>.

Тот факт, что федеральный законодатель в ст. 26.3 ФЗ "Об общих принципах..." 1999 г. четко определил полномочия субъектов РФ по предметам совместного ведения, оставляя все остальное Федерации, явственно свидетельствует не только о централизации федеративной системы, но и об ограничении регионов в сфере совместной компетенции, которые попросту вытесняются из нее.

Кроме того, федеральные органы государственной власти вправе осуществлять детальное регулирование не только в совместной сфере, но и в сфере собственных полномочий субъектов РФ, если соответствующие вопросы не регулируются субъектом РФ или его акты противоречат федеральному законодательству. Конституционный Суд подтвердил правомерность такого "вторжения" в Постановлении по "Тульскому делу", подчеркнув, что если субъект РФ не принял закон, отнесенный к его компетенции, то федеральный законодатель в случае необходимости вправе осуществить правовое регулирование в этой сфере <2>.

Особенно важным представляется решение Конституционного Суда РФ по делу о Лесном кодексе <3>. Из положений Конституции РФ Суд вывел формулу о том, что федеральный законодатель вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к предметам совместного ведения, определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию федеральных и региональных органов государственной власти. В том же решении Суд подтвердил правомочие Президента РФ и Правительства РФ по изданию правовых актов по вопросам разграничения компетенции. В этой связи следует разделить опасения Н.М. Добрынина о том, что в позиции КС вкралось несколько тезисов, лежащих вне логики федерализма. Во-первых, отсутствие пределов законодательного регулирования по предметам совместного ведения, что может привести к фактическому ее размыванию. Во-вторых, рамочные по своей природе ФЗ стали детально регулирующими все сферы общественных отношений, что федеральной Конституцией не подразумевается. В-третьих, подзаконные акты были признаны Судом фактически способом разграничения компетенции, что явно идет вразрез со ст. 11 Конституции РФ <4>.

Проводимая федеративная реформа внесла определенные коррективы в механизм разграничения компетенции, однако не удалось ликвидировать и диспропорции. Вводятся новые полномочия субъектов РФ и муниципальных образований, но без обеспечения соответствующими доходами, что обусловлено снятием с них социальных обязательств перед населением. Перечень полномочий субъектов РФ расширяется как увеличением числа их собственных полномочий (более 60), так и возрастанием числа делегированных полномочий. Полномочия передаются зачастую без передачи соответствующих финансовых ресурсов. Так, например, субъекты РФ могут сегодня осуществлять любые полномочия в социальной сфере при наличии лишь двух условий - инициатива субъекта РФ и финансовые ресурсы. Поэтому справедливо отмечается в литературе, что основная проблема действующей модели разграничения компетенции - отсутствие у регионов стимулов к реализации социальных полномочий и соответствующей материальной базы для этого <5>. Следовательно, необходимо создание таких условий для регионов и предоставление им доходных полномочий, что простимулирует их к собственной самостоятельной хозяйственной деятельности. Разумным будет и повышение ответственности субъектов РФ за проводимую ими социально-экономическую политику <6>.

В связи с этим в механизме разграничения полномочий необходимо законодательно определить исчерпывающий перечень не региональных, а федеральных полномочий в совместной сфере, оставив остальные полномочия регионам, причем установить для федерального законодателя пределы установления общих принципов, исключив детальное правовое регулированием в совместной сфере, которые должны выполнять регионы в развитие рамочного федерального законодательства, в необходимых случаях опережая его.

Таким образом, закрепление полномочий органов государственной власти субъектов РФ в сфере совместного ведения свидетельствует о политике явственной централизации и означает тенденцию к сглаживанию различий между моделью кооперативного способа разграничения полномочий между федерацией и ее субъектами, в которой присутствует федеральная и совместная компетенция, и моделью дуализма, устанавливающей две сферы - федерации и ее субъектов. Потому важно ограничить перечень федеральных полномочий по предметам совместного ведения, предоставив субъектам большую самостоятельность в правовом регулировании таких вопросов.

Что касается разграничения полномочий с муниципальным уровнем власти, то здесь на первый взгляд проблем возникает меньше. Во-первых, законодательно четко определены вопросы местного значения в зависимости от видов муниципальных образований (ст. 14 - 16 ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") и полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения (ст. 17). Во-вторых, и это важная новелла Закона, в ст. 19 ФЗ 2003 г. четко указано, что полномочия органов местного самоуправления по вопросам, не отнесенным федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Тем самым законодатель исчерпывающим образом определяет компетенцию муниципалитетов. Казалось бы, и проблем с разграничением полномочий нет, но это не совсем так.

Дело в том, что пробивает себя дорогу идея признания предметов совместного ведения органов государственной власти и местного самоуправления, а также разграничения полномочий между указанными органами. Некоторые авторы считают, что "вопросы местного значения неотделимы от государственного интереса, не остаются и не могут оставаться без влияния государства" <7>.

Предметы совместного ведения органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления получили закрепление как в федеральном законодательстве (например, ст. 85 Бюджетного кодекса РФ), так и в законодательстве ряда субъектов РФ (Тюменская, Тульская, Самарская области и др.). И для того чтобы предметы совместного ведения не нарушали конституционные положения (ст. 12 Конституции РФ, отделяющая органы местного самоуправления от системы государственной власти), некоторые авторы предлагают проведение четкого разграничения полномочий по указанным предметам совместного ведения <8>.

В литературе предлагались различные идеи, начиная от ревизии, систематизации правовых актов, регулирующих предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления до разработки соответствующих рамочных региональных законов, которые были приняты в ряде субъектов РФ (Башкортостан, Саха, Тюменская область) и предусматривали возможность заключения договоров о разграничении региональных и местных полномочий <9>.

Однако законодательная практика пошла по иному пути. Федеральный законодатель в части разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными, региональными и местными органами, во-первых, категорически отверг идею о наличии предметов совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления; во-вторых, установил общее правило, по которому разграничение полномочий осуществляется базовыми и отраслевыми федеральными законами, а в исключительных случаях законами субъектов РФ; в-третьих, не воспринял идею принятия федерального или регионального закона о порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами РФ, ее субъектов и органами местного самоуправления; в-четвертых, не принята законодателем и договорная форма разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Тем самым на сегодняшний день единственной формой разграничения федеральных, региональных и местных предметов ведения и полномочий является закон (федеральный или региональный). Из федерального законодательства практически исключено упоминание о предметах совместного ведения органов субъектов РФ и органов местного самоуправления, а региональное законодательство в основном приведено в соответствие с федеральным <10>.

Насколько оправдан такой подход? Действительно, сама Конституция РФ предусматривает наличие ряда сфер, где органы государственной власти и органы местного самоуправления действуют совместно, например, при реализации права граждан на жилищное строительство, получение медпомощи и образования как в государственных, так и в муниципальных учреждениях (ст. 40, 41, 43). Конституционный Суд РФ в своих решениях также допускает наличие ряда вопросов (например, обеспечение жильем судей, прокуроров, сотрудников ОВД, проживающих в пределах соответствующего муниципального образования), которые имеют и общегосударственное, и местное значение, а потому решаются совместно государственными органами и органами местного самоуправления <11>. Но означает ли совместное решение этих вопросов переход в плоскость совместной компетенции? Может быть, речь должна идти о раздельных полномочиях государственных и местных органов в рамках решения единых задач, которые могут стоять перед государственными и муниципальными органами? И при решении таких задач вполне необходимо их сотрудничество и взаимодействие, а полномочия должны оставаться в каждом случае на соответствующем уровне.

Однако органы государственной власти в случаях, указанных в ФЗ 2003 г., могут непосредственно участвовать в решении вопросов местного значения, что дает основания некоторым авторам включать их в качестве элементов в систему местного самоуправления <12>. В число таких случаев законодатель включает: организацию органами государственной власти местного референдума по вопросам структуры органов местного самоуправления (п. 5 ст. 34 ФЗ); отмену или приостановление муниципальных правовых актов в порядке ст. 48 ФЗ; временное осуществление отдельных полномочий органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 75 ФЗ) и создание временной финансовой администрации на территории муниципалитета (ч. 4 ст. 75 ФЗ).

Конституция РФ (ст. 132) и ФЗ 2003 г. предусматривают возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями только законом с передачей для их осуществления материальных и финансовых средств. В ч. 2 ст. 19 Закона теперь четко определяются виды законов в зависимости от того, какие полномочия передаются. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам.

При этом важно учитывать и позицию Конституционного Суда РФ по "Курскому делу", где Суд подтвердил возможность передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления только законом и исключил возможность встречной передачи полномочий органов местного самоуправления государственным органам, которые могут и должны решаться именно органами местного самоуправления или населением непосредственно, а не органами государственной власти. Между тем Суд не исключил взаимодействия, в том числе и на договорной основе, органов государственной власти и местного самоуправления, непосредственно связанных с вопросами местного значения <13>.

Однако практика показала, что отдельные государственные полномочия передаются муниципалитетам не всегда обоснованно и надлежащим образом. Так, явился предметом рассмотрения Верховным Судом РФ Закон Волгоградской области от 18 октября 2002 г., наделяющий органы местного самоуправления правом совершения нотариальных действий, которые являются публичной процедурой, совершаемой от имени Российской Федерации, и регулируются нормами гражданского законодательства. Верховный Суд РФ признал невозможность передачи таких полномочий органам местного самоуправления по двум причинам. Во-первых, в Основах законодательства о нотариате не указано, какой исполнительный орган может осуществлять нотариальные действия в случае отсутствия в населенном пункте нотариуса, во-вторых, полномочия по осуществлению нотариальных действий находятся в федеральном ведении. При этом Суд подчеркнул, что региональные государственные органы могут наделять органы местного самоуправления своим законом только теми полномочиями, которые принадлежат им самим <14>.

Таким образом, анализируя обозначенные преобразования в части разграничения компетенции между уровнями публичной власти в России, можно сформулировать ряд выводов. Во-первых, федеративные реформы непосредственно отразились на механизме разграничения полномочий между федеральным, региональным и местным уровнями публичной власти в направлении централизации и концентрации полномочий у Федерации. Во-вторых, проводимое законодательное разграничение федеральных и региональных полномочий по предметам совместного ведения ограничивает права субъектов РФ и требует расширения их полномочий, сопровождаемого конкретизацией федеральных полномочий с учетом социально-экономических потребностей и возможностей субъектов РФ. В-третьих, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 г. сместил пропорции правового регулирования местного самоуправления в пользу Федерации. Закон централизовал нормативное регулирование ряда местных вопросов, переместив его с регионального на федеральный уровень. В-четвертых, сложно ставить вопрос о наличии совместных полномочий государства и местного самоуправления, поскольку они отделены друг от друга и представляют разные уровни публичной власти, хотя и совместно участвуют в решении единых задач. Поэтому важно находить оптимальные пути сочетания централизации и децентрализации в системе разграничения федеральных, региональных и муниципальных полномочий.