Вопросы организации и деятельности представительных и исполнительных органов власти на региональном уровне Российской Федерации и республики Казахстан: сравнительно-правовой анализ

Айтказинов Е.Б., аспирант факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова.

Федеративная и унитарная формы государственного устройства России и Казахстана характеризуют в первую очередь статус их территориальных единиц (частей). Так, в Республике Казахстан наиболее крупные административно-территориальные единицы (области, города республиканского значения) в отличие от субъектов РФ особым статусом не обладают, поскольку они не имеют признаков государства или государственного образования, тем не менее они самостоятельны по широкому кругу вопросов. В Российской Федерации ее части обладают особым статусом - статусом субъекта Российской Федерации, который определяется Конституцией РФ и конституцией (уставом) субъекта РФ. По мнению И.А. Умновой, "статус субъекта федерации понимается как его права, обязанности и ответственность по отношению к гражданам и федеральному центру" <1>. Однако обладание определенным статусом не дает права субъектам Федерации на суверенитет, поскольку они являются государственно-правовыми образованиями, образующими в совокупности Российскую Федерацию. Субъекты РФ подразделяются на государства (республики), национально-территориальные образования (автономная область, автономные округа), территориальные образования (края, области, города федерального значения), обладающие большей степенью самостоятельности, нежели административно-территориальные единицы в унитарном государстве. Но, несмотря на разные наименования, субъекты РФ, так же как и административно-территориальные единицы РК, равноправны во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, то есть имеют один и тот же объем прав. Характер такого равноправия для всех субъектов РФ предусмотрен Конституцией РФ, а также может закрепляться непосредственно уставами субъектов Федерации, тогда как для административно-территориальных единиц РК он вытекает из правовой природы унитарного государства. К примеру, в ст. 1 Конституции Республики Алтай говорится о том, что Республика Алтай есть равноправный субъект Российской Федерации, являющийся ее составной и неотделимой частью. Аналогичная норма о равноправии содержится также в конституциях и уставах других субъектов РФ. Необходимо отметить, что для административно-территориальных единиц не существует такого понятия, как компетенция, однако есть понятие полномочия ее органов. В России же компетенция субъекта Федерации существует как конституционно-правовая категория, что вытекает из характера федерации.

Провозгласив в качестве одного из основных принципов разделение государственной власти на ветви как по горизонтали (законодательная, исполнительная и судебная), так и по вертикали (центральная (федеральная) и региональная), эти государства до настоящего времени не нашли оптимального решения проблемы разграничения ее между законодательными (представительными) и исполнительными органами на местах <2>. Сегодня на всех уровнях организации и осуществления власти можно наблюдать минимизацию роли и низкий авторитет региональных представительных органов власти, ущемление их статуса в системе органов публичной власти, ослабление полномочий. Принижение социальной ценности народного представительства как в России, так и в Казахстане во многом связано с активным внедрением в общественное сознание идеи о неэффективности деятельности депутатского корпуса. В связи с этим региональные представительные органы власти в той или иной мере сталкиваются с проблемой их неспособности полноценно осуществлять свое главное предназначение - выражать интересы народа. При этом теоретиками и практиками в качестве выхода предлагаются многочисленные пути укрепления демократических основ местной власти путем активации деятельности различных народных самоуправляющих институтов. Поэтому проблему организации и деятельности законодательной (представительной) и исполнительной ветвей власти важно исследовать в их взаимодействии в рамках системы "сдержек и противовесов".

В Российской Федерации законодательные (представительные) органы власти ее субъектов помимо представительной функции осуществляют и законодательные полномочия, то есть принимают законы. К примеру, согласно ст. 58 Устава Томской области от 26 июля 1995 г. Государственная Дума Томской области реализует свои полномочия путем принятия законов, постановлений, а также посредством контрольной деятельности. Особое место, значимость и самостоятельность законодательных органов в системе органов государственной власти субъектов РФ обеспечиваются также их представительной природой, что означает, что этот орган одновременно предназначен и для того, чтобы представлять и воплощать интересы населения региона, состоит из депутатов, избранных соответствующим населением путем выборов и являющихся представителями населения <3>. Представительный характер также придан региональным представительным органам государственной власти в Республике Казахстан - маслихатам, которые в соответствии со ст. 86 Конституции РК выражают волю населения административно-территориальных единиц и с учетом общегосударственных интересов определяют меры, необходимые для ее реализации, контролируют их осуществление. Однако маслихаты не принимают законы, тем не менее согласно закону осуществляют правотворчество путем утверждения местного бюджета, планов, программ развития соответствующей территории и т.п.

В конституциях стран закреплены основные ключевые положения, определяющие систему и правовой статус органов государственной власти, в том числе на региональном уровне в каждой из стран. На федеральном уровне для всех субъектов Российской Федерации вырабатывается общая модель организации государственной власти. В законодательстве самих субъектов РФ проявляется многообразие форм такой организации <4>. Действующее законодательство РФ, в отличие от законодательства РК, предоставило субъектам <5> самостоятельно устанавливать систему их органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Федеральный закон 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" закрепляет основные положения, дает ориентиры и направления для осуществления субъектами самостоятельного правового регулирования деятельности законодательных и исполнительных органов государственной власти. При этом учитываются политические, экономические, национальные, географические и другие региональные особенности, свойственные отдельным субъектам РФ <6>. Все это существенно сказывается на содержании федеративных отношений. В каждом субъекте РФ есть конституция, устав, они определяют особенности статуса, полномочий, структуры и организации работы органов государственной власти данного субъекта.

Что же касается региональных органов государственной власти Казахстана, то мы можем наблюдать, что общие положения о них прописаны в Конституции РК, в ст. 85 которой говорится, что местное государственное управление осуществляется местными представительными и исполнительными органами, которые ответственны за состояние дел на соответствующей территории. Компетенция, организация, порядок деятельности каждого из этих органов непосредственно определены в Законе "О местном государственном управлении в Республике Казахстан" от 23 января 2001 г. <7>. Маслихаты избираются населением на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на пять лет, акимы областей, городов республиканского значения и столицы назначаются на должность Президентом Республики с согласия маслихатов соответственно областей, городов республиканского значения и столицы.

В России законодательный (представительный) орган государственный власти субъекта, так же как и в Казахстане местный представительный орган, являются постоянно действующими органами государственной власти региона. Это означает, что их полномочия осуществляются все время от момента легитимного создания до прекращения полномочий в установленном порядке. Федеральный законодатель и субъекты РФ избрали концепцию организации государственной власти субъекта, в которой на первом месте находится законодательная власть, а за ней следует исполнительная власть. Это отражено не только в характеристике органов, но и в последовательности регулирования. И в Федеральном законе 1999 г., и в конституциях, уставах субъектов РФ первыми идут главы и нормы о законодательной власти. К примеру, в Уставе Липецкой области в главе IV помещены нормы об Областном совете, а затем в главе V содержатся нормы об Администрации области <8>. Аналогичная картина в Республике Казахстан. К примеру, в Законе "О местном государственном управлении" первой по очередности идет глава 2, посвященная образованию, компетенции и организации деятельности маслихатов, а за ней глава 3 под названием "Акимы и акиматы. Образование, компетенция и организация деятельности".

Законодательные (представительные) органы субъектов РФ являются высшими и единственными органами законодательной власти в субъектах, так же как и маслихаты - единственными представительными органами в регионах Казахстана. Наименование этих органов, их структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта с учетом исторических, национальных и иных традиций. К примеру, в таких субъектах федерации, как Республика Башкортостан, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), высший представительный орган именуется Государственным собранием. В Республике Карелия, Алтайском, Краснодарском краях, Омской, Ростовской областях, Усть-Ордынском автономном округе, городе Санкт-Петербурге законодательный (представительный) орган власти именуется Законодательным собранием. В Республике Казахстан представительные органы власти во всех регионах именуются местными представительными органами власти - маслихатами, которые были сформированы в 1994 г., заменив самораспустившиеся в 1993 г. советы народных депутатов различных уровней.

Все законодательные (представительные) органы субъекта избираются гражданами РФ, проживающими на территории субъекта и обладающими активным избирательным правом, путем всеобщих равных и прямых выборов при тайном голосовании сроком, как правило, 4 - 5 лет. Маслихаты также избираются населением на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 5 лет. Законодательство субъектов устанавливает возраст для избрания депутатов (как правило, 21 год). Для избрания в маслихат необходим возраст, равный 20 годам. В зависимости от размера территории того или иного субъекта различна и численность депутатов: от 130 - в Татарстане до 27 - в Калмыкии. Такое же положение наблюдается и в Казахстане, где число депутатов соответствующего маслихата определяется в зависимости от вида административно-территориальной единицы (область, город республиканского значения, район) и устанавливается в следующих пределах: в областном маслихате, маслихатах городов Астаны и Алматы до пятидесяти; городском маслихате до тридцати; в районном маслихате до двадцати пяти.

Каждый субъект Федерации в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами самостоятельно определяет статус законодательного (представительного органа). Основы этого статуса едины и закреплены в Федеральном законе. Большинство субъектов РФ в части структуры законодательного органа власти отдают предпочтение однопалатному учреждению. Некоторые республики сначала ввели двухпалатные парламенты - Карелия, Башкортостан, Кабардино-Балкария. Теперь они отказались от двухпалатной структуры в пользу однопалатных представительных органов. Так, к примеру, ст. 66 Конституции Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 г. устанавливает, что высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти Республики Башкортостан является Государственное собрание - Курултай - Республики Башкортостан, которое является постоянно действующим органом законодательной власти Республики Башкортостан. Но есть и субъекты с двухпалатными представительными органами власти. Так, в соответствии с п. 1 ст. 96 Конституции Республики Тыва от 6 мая 2001 г. законодательный (представительный) орган государственной власти Республики Тыва - Великий Хурал Республики Тыва состоит из двух палат - Палаты представителей и Законодательной палаты <9>. Как известно, право законодательствовать, которое теперь имеют все субъекты РФ, реализуется ими путем принятия многочисленных законов, в частности касающихся формирования и деятельности их органов государственной власти. Маслихат как региональный представительный орган в отличие от законодательных (представительных органов) некоторых субъектов является однопалатным учреждением, однако внутри его могут образовываться депутатские группы (фракции) от разных партий.

Необходимо отметить, что сравнительно недавно в Российской Федерации (2004 г.), так же как и в Республике Казахстан (2007 г.), были проведены реформы в области регионального управления. Так, в России кандидатура на пост высшего должностного лица субъекта РФ теперь предлагается Президентом РФ, и гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) решением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта <10>. Эта реформа является свидетельством усиления централизации власти в России. В Казахстане изменения коснулись в части дачи согласия маслихатом на назначение Президентом РК акима соответствующей области (города республиканского значения и столицы). Между тем большинство ученых высказывают мнение о том, что эта реформа не повлияет никаким образом на усиление роли и полномочий маслихата в рамках системы сдержек и противовесов, поскольку окончательное решение принимается не им, а Президентом РК. К тому же маслихат как один из элементов системы сдержек и противовесов, продекларированных Конституцией Республики, призван соответствующим образом сдерживать деятельность местной исполнительной власти (аким и акимат) посредством утверждения, одобрения либо согласия с ее действиями, что в первую очередь направлено на установление равновесия между исполнительной властью и представительной (властью народной). В связи с чем некоторые практики высказывают идею о том, чтобы региональные представительные органы сами избирали главу местного исполнительного органа по представлению Президента РК, поскольку подобная практика уже существует в нижестоящих административно-территориальных единицах - районах и городах <11>.

Другие ученые и практики Казахстана предлагают усилить самостоятельность местных органов власти за счет расширения их полномочий и ответственности путем введения выборности акимов всех уровней. Сторонники этого принципа обосновывают его необходимостью расширения демократических начал в управлении, поддержки населением социально-экономических, политических реформ, проводимых органами власти на местах, усиления их ответственности за свою политику, наконец, постепенного перехода к местному самоуправлению. Однако противники такого подхода считают, что в условиях унитарного Казахстана выборы акимов - прямой путь к федерализации. По крайней мере, это касается акимов областного уровня <12>.

Децентрализация единой государственной власти, организационно реализуемая через передачу части этой власти субъектам РФ, является важной гарантией демократизма в управлении государством. При этом разграничиваются предметы ведения и полномочия между уровнями государственной власти: федеральным и субъектов, а объем компетенции последних расширяется в определенных границах за счет компетенции федерального центра. Следовательно, в субъектах РФ открываются возможности для организации управления, учитывая экономические, политические, национальные, территориальные и другие особенности субъектов. При этом пределом самостоятельности каждого из них являются принцип единства целого и интересы других субъектов.

В Республике Казахстан более жестко централизованы вопросы налогов и бюджета. Административно-территориальные единицы (области, города республиканского значения) в сильной степени зависят от центра, который устанавливает систему налогообложения и распределяет бюджет в регионы. В России же центр также имеет ведущие позиции в вопросах налогов и бюджета. Но вместе с тем у субъектов Федерации есть несколько более широкие права по установлению собственных налогов. Что касается бюджета, центр определяет лишь общие позиции и доли расходов, а тем более в использовании доходов.

Специфика органов исполнительной власти как субъектов РФ, так и регионов Казахстана заключается в том, что в соответствии с конституциями этих стран эти органы исполнительной власти входят в единую систему исполнительной власти государства. Так, согласно п. 2 ст. 77 Конституции РФ "в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации". Подобная норма о единстве системы органов исполнительной власти содержится и в п. 1 ст. 87 Конституции РК, где говорится, что местные исполнительные органы входят в единую систему исполнительных органов Республики Казахстан, обеспечивают проведение общегосударственной политики исполнительной власти в сочетании с интересами и потребностями развития соответствующей территории. Для федеративного государства это способствует сохранению целостности. В устройстве названного вида органов государственной власти субъектов Федерации в наибольшей степени проявляется многообразие форм и вариантов связи. Для исполнительных органов Республики Казахстан это означает, что они имеют вертикальную подчиненность. Отношения субординации в системе исполнительной власти предполагают вертикальный порядок назначения и освобождения от должности акимов, право дачи обязательных указаний со стороны вышестоящих органов для нижестоящих, право отмены вышестоящими исполнительными органами актов нижестоящих органов.

В субъекте Федерации устанавливается своя система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа субъекта. В одних республиках эту систему возглавляет Президент (глава) республики, в других - Правительство или его глава, в третьих - губернатор, глава администрации, мэр и др. Наименование высших исполнительных органов государственной власти устанавливается законодательством субъекта Федерации с учетом исторических условий и национальных традиций. Федеральным законом 1999 г. "Об общих принципах..." закреплены основы статуса высшего должностного лица субъекта независимо от того, к какому виду субъектов он принадлежит (республика, область и т.д.). Как было отмечено выше, с 2004 г. кандидатура на пост высшего должностного лица субъекта РФ избирается законодательным органом субъекта по предложению Президента РФ. Органы исполнительной власти субъектов обладают обширной компетенцией, которая определяется конституциями и законами о правительствах и в целом сходна с полномочиями Правительства РФ с учетом, конечно, масштабов деятельности.

В организации государственного управления на территории Республики Казахстан местным исполнительным органам - акиматам также принадлежит большая роль. Институт акимов был создан на базе исполнительных комитетов Советов народных депутатов в начале 1992 г. путем вывода акимов (тогда глав администраций) из-под юрисдикции Советов и подчинения их Президенту как главе государства и исполнительной власти. По действующему законодательству в руках акимов, являющихся руководителями местных исполнительных органов, сосредоточена вся полнота политической и хозяйственной власти в региональных (области, районы) и нижестоящих административно-территориальных единицах. Акимы областей, городов республиканского значения и столицы назначаются на должность Президентом Республики с согласия маслихатов соответственно областей, городов республиканского значения и столицы. Акимы иных административно-территориальных единиц назначаются или избираются на должность в порядке, определяемом Президентом Республики Казахстан. Президент Республики вправе по своему усмотрению освобождать акимов от должностей. В соответствии с п. 3 ст. 87 Конституции РК и ст. 1 Закона "О местном государственном управлении" аким - представитель Президента и Правительства Республики Казахстан, возглавляющий местный исполнительный орган. Основная задача акимов и подотчетных им местных исполнительных органов заключается в осуществлении государственной власти и проведении общегосударственного политического курса на вверенной им территории в сочетании с решениями вопросов социально-экономического и политического развития этой территории. По закону акимат - коллегиальный исполнительный орган, возглавляемый акимом области (города республиканского значения, столицы), района (города областного значения), осуществляющий в пределах своей компетенции местное государственное управление на соответствующей территории. Именно акимат, а не аким со своим аппаратом законодательно признан органом власти, осуществляющим местное государственное управление на данной территории.

Таким образом, если для маслихатов на первом месте стоят интересы населения, проживающего на соответствующей территории, то для местных исполнительных органов приоритетными являются общегосударственные задачи, решение которых обеспечивается с учетом местных потребностей. В этом угадывается определенный антагонизм акиматов и маслихатов, поскольку первые должны прежде всего выражать волю местного населения, а общегосударственные интересы лишь учитывать. В отличие от маслихатов исполнительные органы представлены на всех уровнях территориального деления - областях, городах, районах, аульных (сельских) округах, поселках. Акимы города республиканского значения и столицы приравнены по статусу к областным акимам, акимы городов областного значения имеют равный статус с акимами районов. Третий уровень составляют акимы поселков, аульных (сельских) округов, городов районного значения и районов в городе.

В условиях такого крупного унитарного государства, как Казахстан, и учитывая произведенное сравнительно недавно укрупнение областей и присоединенные к ним единицы, это уже скорее региональное звено управления, чем местное. Многие российские ученые также рассматривают регион как субъект Российской Федерации. Так, В.Г. Игнатов и В.И. Бутов дают следующую трактовку понятия: "Регион - территория в административных границах Российской Федерации, характеризующаяся следующими основополагающими чертами: комплексностью, целостностью, специализацией и управляемостью, т.е. наличием политико-административных органов управления" <13>. Поэтому в системе исполнительной вертикали акимы областей занимают среднее звено, связывающее высшие и низовые уровни управления. Ведь именно на них падает основная тяжесть по выполнению законов, указов Президента и постановлений Правительства. В то же время районные и городские акимы являются представителями акима области в районах и городах <14>.

Несмотря на пройденный этап, существующая система региональных представительных и исполнительных органов власти в обоих государствах далеко еще не сложилась и, по всей видимости, будет неоднократно подвергаться реформированию. Создание оптимальной структуры регионального управления власти во многом позволяет приблизиться к достижению главной цели государства - "не власть ради власти", а создание эффективной системы государственного управления, которая будет направлена на создание условий и обеспечение устойчивого развития региона.