Приоритетные направления судебной реформы в современной России

Терехин В.А., кандидат юридических наук, зав. кафедрой правосудия Пензенского государственного университета, доцент, заслуженный юрист Российской Федерации.

Избранный Президент Российской Федерации Дмитрий Медведев сделал недавно весьма важное заявление о начале следующего этапа судебных преобразований. Им создана рабочая группа, которая до 1 сентября текущего года должна подготовить предложения по совершенствованию законодательства о судебной системе <1>. Сразу же возникает вопрос: почему новый Президент РФ вслед за Б.Н. Ельциным и В.В. Путиным, продолжая социальное переустройство и, в частности, модернизацию правовой системы, начинает ее с судебной реформы? И объясняется ли это только теми острыми проблемами, которые остаются в сфере судебной деятельности?

На наш взгляд, принятое решение обосновывается не столько нерешенными вопросами организации и функционирования судебной власти, сколько более вескими причинами. И подтверждением этому является все историческое развитие Российского государства. Как известно, на всех основных этапах его прогрессивных преобразований очень активно проводились именно судебные реформы. Достаточно вспомнить осуществляемые позитивные изменения при правлении Петра I, в том числе в судоустройстве. Именно в то время суд был структурно отделен от администрации и учреждена относительно самостоятельная судебная система. А судебная реформа Александра II была настолько демократической и результативной, что она получила статус великой.

Как представляется, такой подход вполне закономерен, а в его основе глубоко заложена философская и правовая идея о социальной справедливости. А ее невозможно реализовать без справедливого правосудия. В идеале там, где независимый, профессиональный и объективный суд, там - правда, истина и справедливость. И к такому суду как социальной ценности стремится любое цивилизованное общество, проводя для этого реформы.

И вовсе не случайно, что современные мыслители, например В.Д. Зорькин, называют судебную реформу "сердцевиной" всей правовой реформы <2>.

В новейшей истории переустройство суда началось с 1991 г. Заметим, что судебной реформе, в отличие от других проводимых в России реформ, которых насчитывается как минимум десять, явно повезло. Повезло тем, что она прямо с начала своего пути имела выверенные ориентиры своего движения. Они были изложены в официально одобренной Концепции <3>. Правда, отдельные исследователи предпринимали и сейчас иногда делают попытки принизить значимость этого важного документа. Однако их намерения безуспешны. Более того, на наш взгляд, роль Концепции судебной реформы нашими современниками до конца еще не осознана и по достоинству не оценена. А пора бы ее авторам при жизни поставить гранитный памятник, поскольку они в свое время воздвигли самой высокой пробы правовой памятник. Им удалось обозначить достаточно четкие задачи, а также приоритетные направления реформирования. Причем разработчики выдвинули мудрую идею по переустройству не только суда, но и родственных ему институтов. И, намечая меры по существенному повышению статуса суда и совершенствованию правил судебного разбирательства, они предусматривали также реформирование институтов и процедур всего досудебного производства, то есть они исходили из понимания правосудия и судопроизводства в широком смысле этого слова. Они усмотрели суть происходящих в то время общественных процессов, перспективы их неблагоприятного развития, спрогнозировали возможные нежелательные последствия. К сожалению, тот негатив, который имеет сейчас современная Россия в криминальной среде, - это как раз следствие невыполнения одной из ключевых составляющих Концепции о комплексном преобразовании всего государственно-правового механизма обеспечения прав и свобод личности.

По определению любая реформа - это не одномоментный акт, ее нельзя провести одним росчерком пера. Это чрезвычайно сложный, длительный и многоэтапный процесс.

Согласно распоряжению Президента РФ от 20.05.2008 на предстоящем этапе переустройства намечаются следующие приоритеты, направленные на повышение эффективности судебной системы: 1) обеспечение ее независимости; 2) гуманизация правосудия; 3) обеспечение разумных сроков рассмотрения дел в судах; 4) безусловное исполнение судебных решений; 5) улучшение подготовки и переподготовки судей и кандидатов в судьи; 6) создание системы возмещения гражданам и юридическим лицам вреда, причиненного судопроизводством.

В этой связи возникает по меньшей мере три вопроса, требующих осмысления и оценки юридической общественностью.

1. Проведен ли тщательный анализ 17-летнего реформирования и какие мы имеем итоги? Общеизвестно, что сейчас получены как позитивные, так и негативные результаты. Но негатив - это тоже результат. А главное, его надо отчетливо представлять, чтобы безошибочно продвигаться вперед.
2. Верно ли расставлены акценты дальнейших преобразований? И не выпали ли из общей реформаторской папки другие социально значимые проблемы, нуждающиеся в скорейшем разрешении?
3. Каково будет содержание намечаемых первоочередных мер? Ведь чрезвычайно важна содержательная часть приоритетных направлений, насколько они будут отвечать исключительно общественным, а не каким-то корпоративным, ведомственным или партийным интересам.

Теперь сделаем попытку ответить на второй и третий вопросы, поскольку первый достаточно объемен и требует самостоятельного исследования вне рамок данной статьи.

Говоря о приоритетных направлениях дальнейшей реформы, следует сказать, что самый беглый взгляд на них свидетельствует о том, что некоторые острые проблемы в названный шестизначный перечень вообще не включены.

Какие же они, например?

1. Как видно, первой важнейшей задачей реформирования обозначена работа по обеспечению независимости судебной системы. И это обусловлено вполне объективными факторами и, в частности, тем, что состояние реальной независимости сегодняшнего суда - одна из болевых точек, как еще говорят, слабое звено, не позволяющее вершить истинное правосудие. Поэтому государство, несомненно, обязано разработать и реализовать ряд комплексных мер по созданию условий для отправления подлинно независимого правосудия. Гарантии судебной независимости подразделяются на экономические, организационные, политико-идеологические, нравственно-духовные и собственно юридические. И, безусловно, все они имеют исключительно важное значение для беспристрастного и эффективного функционирования судебной власти.

Но давайте ответим на простой вопрос: а нужен ли будет людям независимый суд самого высокого уровня, если он для них недоступен? Поэтому-то, на наш взгляд, следует прежде всего решить эту проблему. Снять всякие препятствия и всевозможные барьеры на тернистом пути наших граждан и юридических лиц к суду и правосудию.

Доступность правосудия - весьма емкое и многогранное правовое явление. Его можно рассматривать в нескольких аспектах: территориальном (географическом), экономическом, процессуальном, структурно-институциональном, организационном.

Территориальный аспект означает, насколько офисы судов приближены или, напротив, удалены от населения. Например, многие мировые судьи до сих пор размещены не на своих судебных участках, где проживают их граждане, а в отдаленных зданиях федеральных судов. К тому же сейчас активно идет процесс объединения (укрупнения) районных судов, что опять же территориально не приближает, а только удаляет суды от жителей соответствующих территорий.

Доступность имеет экономическую составляющую. Речь идет о размерах судебных расходов, финансовых затрат на правосудие, в том числе средств на оплату государственной пошлины, производства экспертиз, проезда, а также оказание юридической помощи. Их необходимо оптимизировать так, чтобы они не были очередной преградой на пути к правосудию.

Процессуальный аспект данной проблемы включает несколько элементов, и очень важное значение среди них имеет проблема выстраивания судебных инстанций. Сейчас в структуре Высшего Арбитражного Суда РФ не имеется кассационной инстанции для проверки судебных актов, вынесенных этим судом по I инстанции. И участники судопроизводства лишены права на доступ к правосудию и исправление процессуальной ошибки на всех стадиях процесса. Несмотря на то что Конституционный Суд РФ не признал нормы Закона об арбитражных судах и АПК РФ противоречащими Основному Закону страны <4>, сложившаяся инстанционность в контексте обеспечения прав и законных интересов всех субъектов правоотношений не выдерживает никакой критики. Тем более что аналогичная инстанция создана и эффективно функционирует в структуре Верховного Суда РФ.

Суть структурно-институционального элемента доступности правосудия проявляется в организации дополнительных институтов правосудия, например учреждении специализированных судов - административных, ювенальных, патентных и др. То есть судов, которых в России еще нет, и это, безусловно, затрудняет доступ к правосудию и не способствует повышению качества разрешения юридических споров.

Организационный аспект доступа к правосудию рассматривается с точки зрения оптимальной внутренней организации работы суда - его служащих по приему исковых заявлений, подготовке дел к судебному разбирательству, их рассмотрению, документационному обеспечению судебной деятельности <5>.

2. Решая проблемы обеспечения независимой судебной власти, необходимо, по нашему мнению, параллельно ставить вопросы утверждения реальной самостоятельности судебной власти. Понятие "самостоятельность судебной власти" более широкое по содержанию, чем ее "независимость", которая проявляется в процессуальной деятельности суда. Самостоятельность, помимо процессуальной независимости, включает еще и организационный аспект. Он означает организационно-структурную автономию государственных органов, входящих в судебную систему, всю полноту ее компетенции, монопольную сферу ее реализации, особые, только ей присущие функции, свою сферу ответственности, самостоятельное управление, организационное и ресурсное обеспечение <6>.

По сути, самостоятельность - это автономное функционирование судебной власти, которое, заметим, может быть эффективным только при достойной материальной базе и достаточном (а не остаточном) финансовом обеспечении. На наш взгляд, только по одному этому признаку следует говорить о серьезной угрозе самостоятельности судебной власти. К сожалению, уровень правовой культуры многих должностных лиц не позволяет воспринимать судебную власть как самостоятельную, равную власти законодательной и исполнительной. Поэтому вопреки правовым предписаниям ст. 124 Конституции РФ, нормы Бюджетного кодекса РФ о финансировании судов сформулированы таким образом, что судебная система оказалась явно уязвимой, всецело зависимой от воли Правительства РФ и его Минфина. А они, как, кстати, и парламент, очевидно игнорируют весьма простую правовую аксиому. Ее смысл заключается в том, что органы судебной власти - единственные в России органы государственной власти, порядок финансирования которых определен непосредственно Конституцией РФ. Конкретизируя положение Конституции, ст. 33 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" предусматривает, что финансирование судов осуществляется на основе нормативов, утвержденных федеральным законом. Однако до настоящего времени достаточно выверенных финансовых стандартов законодательно не закреплено. Также имеется потребность внесения принципиальных изменений в бюджетный процесс. По нашему мнению, подготовка проекта закона о бюджете судов должна осуществляться не Правительством РФ, а самой судебной системой. И направляться для обсуждения и принятия в Государственную Думу, минуя органы исполнительной власти.

3. Следующим важнейшим направлением реформы, на наш взгляд, должна быть модернизация судебной системы. Напомним, сразу же в первые годы судебной реформы были приняты три Федеральных конституционных закона - о Конституционном Суде, об арбитражных судах и судебной системе Российской Федерации, которые стали юридическим фундаментом организации и функционирования российского правосудия. Однако строительство всего "дворца правосудия" не завершено, а долгострой продолжается. Не приняты значимые законы, закрепляющие структуру самой большой подсистемы судов - общей юрисдикции. В том числе не увидел свет федеральный конституционный закон, регламентирующий статус Верховного Суда РФ. Хотя справедливости ради надо сказать, что новое здание для Верховного Суда РФ введено в эксплуатацию. Также требуют своего разрешения вопросы выстраивания специализированных судов, расширения географии функционирования конституционных (уставных) судов субъектов Федерации, которые сейчас работают лишь в 16 регионах России.
4. Нельзя не назвать еще один чрезвычайно значимый вопрос, который может стать одним из приоритетов дальнейшего реформирования. По данным социологических исследований, сохраняется низкий уровень доверия граждан к суду, что объясняется многими факторами. И надо делать системные, комплексные, последовательные шаги по повышению роли и авторитета суда в обществе. Одним из них намечается гуманизация законодательства и правосудия. Но она будет оправданна только в разумных объемах и строго дифференцированно. Уместно вспомнить, что конфискация имущества как вид уголовного наказания была в свое время отменена также по мотивам гуманизации.

И наконец, о содержании тех приоритетных направлений, которые названы в распоряжении Президента, точнее, о некоторых из них.

Глава государства абсолютно правильно среди первоочередных обозначил проблему неисполнения судебных актов, ибо она в последние годы перешла все разумные границы. Сейчас не исполняется почти каждое второе решение судов общей и арбитражной юрисдикции, игнорируются даже акты Конституционного Суда РФ. И эту проблему вовсе не следует упрощать, ссылаясь на недостаточно активную роль Федеральной службы судебных приставов по розыску отцов, автомобилистов, вовремя не уплачивающих алименты и штрафные санкции. Хотя и ее нужно укреплять - повышать статус, совершенствовать процедуры деятельности.

Однако имеются более весомые причины названной проблемы. Это как раз та болезнь, которая порождена самим государством, его органами и должностными лицами. Именно государство, используя бюджетный иммунитет и якобы защищая государственные интересы, не выполняет обязательства перед своими гражданами. Данное крайне негативное явление зашло так далеко, что исполнительные производства, где должником является государственная казна в лице Министерства финансов РФ, были выведены из-под юрисдикции службы судебных приставов. Таким способом государство, по существу, отгородилось от своих граждан и направило их за защитой в Страсбург. А Европейский суд по правам человека, охраняя права наших соотечественников, стал выносить решения по делам, где ответчиком по неисполнению актов отечественных судов стала Российская Федерация. Неисполнение судебных решений непосредственно взаимосвязано с другой проблемой, не менее разрушающей правовые и нравственные устои общества - правовым нигилизмом самой власти. Именно она подает заразительные примеры неуважительного отношения к закону и суду.

А пора бы уходить от расхожего афоризма: "В России всегда принимались плохие законы, но это компенсировалось тем, что они всегда не исполнялись".

И этот процесс неплохо бы начинать с государственных органов и их должностных лиц. А для этого следует срочно в рамках преодоления отечественной хронической болезни - правового нигилизма установить персональную ответственность должностных лиц за неисполнение актов Конституционного Суда.

В распоряжении Президента РФ совершенно верно поставлен вопрос об улучшении подготовки и переподготовки судей и кандидатов в судьи.

Работа служителей Фемиды является одной из наиболее сложных и социально значимых юридических специальностей. Это особенно проявляется в настоящее время, когда формируются новые социальные и экономические отношения, интенсивно меняется отечественная правовая система, в обществе возникают ранее неизвестные юридические конфликты. И в этих условиях судьям необходим более высокий уровень юридического мышления, судейский менталитет нового времени. Представители судебной власти наряду с отраслевым правом обязаны более четко владеть базовыми общетеоретическими понятиями, одним из которых является проблема правопонимания, имеющая прямой выход на практическую реализацию права <7>. Сейчас при крайне дефектном и нестабильном законодательстве судьи поставлены перед фактом непосредственного выбора и применения дополнительных (вторичных) источников права, в том числе судебных прецедентов Верховного и Высшего Арбитражного судов РФ, правовых позиций Конституционного Суда РФ и Европейского суда по правам человека и др. Недостаточные знания таких тонкостей правового применения влекут негативные последствия в виде неправосудных решений. На практике допускается немало судебных ошибок, связанных с неверным восприятием других общетеоретических явлений юриспруденции. К ним относятся проблемы толкования права, преодоления его пробелов, разрешения юридических коллизий и т.д.

Все это требует внесения изменений в учебные программы, с тем чтобы они соответствовали сегодняшним реалиям и были востребованы современной юридической практикой.