Мудрый Юрист

Местное самоуправление и гражданское общество

Уваров А.А., зав. кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета Оренбургского государственного аграрного университета, профессор, доктор юридических наук.

Местное самоуправление - это форма народовластия, т.е. одна из форм публичной власти. Именно поэтому нельзя отождествлять местное самоуправление с одним из элементов гражданского общества. Вместе с тем местное самоуправление - это и своеобразный мост между гражданским обществом и государством. Ситуационно местное самоуправление расположено таким образом, что приближенность к интересам и потребностям населения обеспечивает его адаптацию и более тесную связь с функционирующими в среде гражданского общества институтами.

Необходимо отметить, что в самой системе местного самоуправления уже имеется элемент гражданского общества в виде территориального общественного самоуправления (ТОС). В настоящее время данный элемент пока еще не достиг той степени зрелости, при которой бы он уже не нуждался в стимулирующих его функционирование и развитие государственных "инъекциях". В действующем законодательстве территориальное общественное самоуправление только обозначено как одна из возможных форм участия населения в осуществлении местного самоуправления. Судя по тому что федеральный законодатель поставил эту форму в один ряд с такими, как собрания, конференции граждан, следует полагать, что, во-первых, законодатель не определился до конца с предназначением и ролью территориального общественного самоуправления в системе местного самоуправления; во-вторых, явно недооценил его общественную сущность.

Кстати, одна из первых законодательных версий системы местного самоуправления, представленная в ст. 2 Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР" <1>, в качестве самостоятельного элемента этой системы наряду с органами местного самоуправления и формами непосредственной демократии упоминала и органы территориального общественного самоуправления населения. Впоследствии в Федеральных законах об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 1995 г. и 2003 г. территориальное общественное самоуправление уже не дистанцируется среди других форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления. Попытки принятия сначала в 1998 г., а затем в 2001 г. отдельного Федерального закона "Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления" не увенчались успехом. Как было видно из содержания соответствующих законопроектов, территориальное общественное самоуправление пытались приравнять к общественным объединениям, распространив на органы территориального общественного самоуправления весь правовой режим организации и деятельности общественных объединений.

<1> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1010 (с изм. и доп.).

По существу же, общим между органами территориального общественного самоуправления и общественными объединениями является то, что: 1) возникают они в инициативном порядке в результате добровольного волеизъявления граждан; 2) регламентация их организации и деятельности осуществляется как нормативно-правовыми актами, так и внутренними нормативными документами, принимаемыми самими участниками этих объединений граждан; 3) принимаемые ими решения не носят публично-властного, юридически обязательного характера, а их исполнение не обеспечивается принудительной силой государства. Что касается различий, которые не позволяют распространять на территориальное общественное самоуправление действие Федерального закона от 19 мая 1995 г. "Об общественных объединениях" <2> и в то же время делают территориальное общественное самоуправление органической частью системы местного самоуправления, в том числе сближают территориальное общественное самоуправление с органами местного самоуправления, то к ним на основании Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <3> относятся: 1) территориальный принцип организации и вовлечения в деятельность ТОС заранее не определенного круга людей, проживающих на соответствующей части территории поселения (п. 3 ст. 27); 2) членство и участие в деятельности ТОС во многом носят принудительный характер (можно, например, не участвовать в собраниях ТОС, но для того чтобы не числиться даже в отсутствующих участниках собрания ТОС, недостаточно воли самого участника, этого можно достичь, только сменив место жительства территории, где действует соответствующий ТОС) (п. 4, 6 ст. 27); 3) в рамках деятельности ТОС всех жителей объединяют не частные, а публичные интересы (согласно пп. 1 п. 8 ст. 27 Закона органы ТОС представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории); 4) вся деятельность ТОС нацелена на решение вопросов местного значения, которые государство определило как предмет деятельности органов местного самоуправления (п. 1 ст. 27). Двойственная природа территориального общественного самоуправления проявляется и в том, что в отдельных случаях в небольших населенных пунктах, не получивших статуса самостоятельного муниципального образования и не вошедших в состав другого муниципального образования (кроме муниципального района), некоторые функции органов местного самоуправления могут возлагаться жителями этих населенных пунктов на сформированные ими органы ТОС.

<2> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930 (с изм. и доп.).
<3> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822 (с изм. и доп.).

Хотя территориальное общественное самоуправление по своим качественным характеристикам является очень важным каналом, обеспечивающим "спайку" местного самоуправления как формы публичной власти с гражданским обществом, это не единственная возможность их взаимодействия и интеграции. Гораздо более широкие возможности взаимоотношений предусмотрены законодательством между органами местного самоуправления, формами прямого волеизъявления граждан и институтами гражданского общества. Необходимо учесть, что взаимодействие местного самоуправления и гражданского общества не может сводиться только к противопоставлению публичных и общественных начал. В ряде случаев может возникнуть конкуренция между публичными интересами, которые возникают непосредственно в местном самоуправлении. Так, внедрение пропорциональной системы в выборы органов местного самоуправления умаляет значение ответственности этих органов перед местным населением, поскольку в данной ситуации становится уже невозможным отзыв депутатов местным населением, которое их избрало. Вместе с тем практика формирования представительных органов местного самоуправления отдельных зарубежных стран (например, Финляндии) показывает, что интересы местного населения вполне гармонично уживаются с интересами политических партий, многие из которых имеют свои фракции в представительных органах местного самоуправления. Данное явление может быть объяснено с разных позиций. Возможно, что в странах с так называемой французской моделью местного самоуправления государственный компонент в компетенции органов местного самоуправления составляет такую значительную часть, что позволяет дифференцировать государственный интерес на микроуровне по позициям, составляющим политическую платформу политических партий.

Представляется, что муниципальный уровень власти с его небольшими по сравнению с государственными ресурсами возможностями - это все-таки не то поле деятельности, где политические партии могут реализовать свои фундаментальные и крупномасштабные задачи государственного и общественного устройства. Не случайно в Федеральном законе от 11 июля 2001 г. "О политических партиях" <4> предусмотрено создание только общефедеральных партий с правом формирования своих региональных отделений в пределах территорий субъектов РФ (ст. 3), а не территорий муниципальных образований. Это не значит, что вопросы организации и функционирования местного самоуправления в России не являются предметом, составляющим политический интерес партий, просто адекватным статусу политических партий механизмом воплощения этого интереса служит их законотворческая деятельность (через депутатов, являющихся членами этих партий в Государственной Думе РФ и законодательных (представительных) органах субъектов РФ). Таким образом, сам масштаб задач, решаемых политическими партиями, делает бессмысленным их участие в борьбе за депутатские места в представительных органах местного самоуправления либо в формировании других выборных органов местного самоуправления.

<4> СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2950 (с изм. и доп.).

Другое объяснение политической активности партий на муниципальном уровне власти может быть связано с индокринацией идей политических партий в сознание населения муниципальных образований, которые способствуют структурированию этого общественного сознания не только с учетом общих интересов населения, но и по способам их реализации, важности и первоочередности воплощения и т.п. Это происходит на базе общих идеологических ценностей и установок политических партий, которые имманентно формируют у своих членов определенную ценностную ориентацию, стиль и инструментарий решений тех или иных вопросов местного значения. Так, коммунисты с их идеологией социализма и централизованного устройства системы государственных органов более склонны к административным методам управления, повышению роли государственных органов в социально-экономической сфере общественных отношений, уравнительному распределению социальных благ. Разумеется, что все это будет в той или иной мере спроецировано на муниципальный уровень власти как в рамках действующего законодательства, так и, возможно, вопреки ему. Кроме того, благодаря присутствию членов той или иной партии в выборных и иных органах местного самоуправления возникает важный коммуникативный канал между представителями правотворческих органов муниципальной и государственной власти. В этом случае муниципальная власть будет сигнализировать представителям вышестоящей государственной власти о тех проблемах и препятствиях в законотворческой сфере, которые мешают им проводить на местах политику своей партии. В свою очередь, представители государственных органов в ответ на эти обращения в пределах своей компетенции будут корректировать действующее законодательство в угоду политическим установкам соответствующей партии.

Не вдаваясь в глубокий и детальный анализ программных документов различных политических партий России и их законодательных инициатив, можно констатировать, что, в общем, интерес к кардинальному реформированию и развитию местного самоуправления невелик. Это объясняется тем, что, во-первых, сравнительно недавно принят Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", во-вторых, местное самоуправление с его многочисленными проблемами и весьма туманными перспективами развития - это не тот объект, который может быстро и без больших усилий принести солидные политические дивиденды.

Воздействовать и влиять на органы местного самоуправления могут и другие институты гражданского общества (предпринимательские организации и союзы, некоммерческие организации, негосударственные средства массовой информации, религиозные объединения и т.п.). Допустим, что местное самоуправление осуществляется в муниципальном образовании, где имеется, например, градообразующее частное предприятие. Ясно, что члены выборных органов местного самоуправления, если даже они не составляют большинства представителей этого предприятия, по меньшей мере будут очень лояльны к руководству этого предприятия, что может быть объяснено финансово-экономической зависимостью муниципального образования от предприятия. Отсюда неизбежна трансформация интересов местного населения в интересы градообразующего предприятия, что не исключает их частичного совпадения. Неизбежны и негативные последствия такой интеграции, выражающиеся в определенных уступках и исключениях, которые муниципальная власть вынуждена делать применительно к реализации производственных и коммерческих интересов градообразующего предприятия, которые находятся в противоречии с интересами всего местного населения.

Не рассматривая в отдельности влияние каждой разновидности института гражданского общества на органы местного самоуправления, можно, уже судя по вышеприведенным примерам взаимодействия органов местного самоуправления с политическими партиями и коммерческими организациями, понять, что чрезмерная зависимость органов местного самоуправления от этих институтов отнюдь не способствует полноте и эффективности осуществления интересов местного населения. Отсюда вывод: рафинированное представление интересов местного населения в деятельности органов местного самоуправления возможно только при условии более жесткой привязки самих органов местного самоуправления к местному населению. Объективным условием для этого служит конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, который проявляется в самостоятельности полномочий органов местного самоуправления, невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ), самостоятельном решении населением вопросов местного значения (ст. 130), самостоятельном определении населением структуры органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131), учете мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление (ч. 2 ст. 131), самостоятельном управлении муниципальной собственностью, формированием, утверждением и исполнением местного бюджета, установлением местных налогов и сборов (ч. 1 ст. 132) и др. В свою очередь, остальной комплекс нормативно-правовых актов по местному самоуправлению должен служить механизмом воплощения этого принципа и не только комплексно регулировать соответствующие отношения, но и стимулировать как органы местного самоуправления, так и местное население к более тесному и интенсивному взаимодействию при реализации предоставленных им прав по решению вопросов местного значения. В противном случае органы местного самоуправления, будучи организационно отделенными от системы органов государственной власти, могут стать частью корпоративной системы партийной, коммерческой, а то и криминальной организации.

В отличие от органов местного самоуправления, представляющих собой квинтэссенцию публичной власти местного самоуправления, формы прямого волеизъявления местного населения неоднородны. Не случайно в названии главы 5 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" говорится как о формах непосредственного осуществления населением местного самоуправления, так и об участии населения в осуществлении местного самоуправления. Одни из этих форм, такие, как местный референдум, муниципальные выборы, сходы граждан, можно считать формами непосредственной демократии, другие - публичные слушания, собрания, конференции, опросы граждан и т.п. - следует расценивать как консультативные формы политической активности граждан. Если первые из них по своей природе тяготеют к формам публичной власти, то вторые - к формам гражданского общества. Исходя из этого, следует расценивать и степень интеграции гражданского общества и местного самоуправления через формы прямого волеизъявления местного населения. В первом случае возможности такой интеграции строго ограничены, а порядок их осуществления почти полностью регламентирован законодательством. Во втором случае эти возможности основаны на таком принципе, как "Разрешено все, что не запрещено". В качестве общих признаков этих двух форм прямого волеизъявления граждан выступают: 1) обязательная правовая регламентация процедур их осуществления; 2) неопосредованный характер воздействия воли каждого участника (жителя) на правовой результат; 3) предмет, по которому осуществляется волеизъявление граждан, - как правило, вопросы местного значения. Отличительными же признаками являются: 1) если формы осуществления местного самоуправления воздействуют на конечный правовой результат в императивном порядке, т.е. воля каждого обязательно воздействует на окончательный правовой результат, то формы участия в осуществлении местного самоуправления предполагают выработку промежуточного правового результата (в виде проекта) и в консультативном (необязательном) порядке воздействуют на этот результат; 2) в отличие от формы осуществления местного самоуправления участие населения в его осуществлении не предполагает персонифицированной фиксации участников прямого волеизъявления граждан, наличия кворума, специального контроля за соблюдением установленного регламента проведения мероприятий и других обязательных условий и атрибутов императивных форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления. Будь то публичное слушание или собрание граждан, юридический результат их проведения слишком эфемерен и служит скорее информационным источником при взаимодействии органов местного самоуправления с населением, чем формой участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Надежда на то, что в результате правотворчества органов местного самоуправления будут установлены какие-либо гарантии, позволяющие в императивном порядке учитывать выявленное мнение населения, также весьма сомнительна по причине объективно существующих противоречий между интересами муниципальных чиновников и местного населения. Представляется, что на федеральном уровне законодательства следует закрепить хотя бы минимум таких гарантий населения. Так, применительно к публичным слушаниям важны не только чисто формальные (процессуальные) моменты их проведения (право инициативы населения, опубликование проекта решения, являющегося предметом публичных слушаний, указание места, времени и порядка их проведения и т.п.), но и содержательные. К таким содержательным гарантиям публичных слушаний могли бы быть отнесены: обязанность органов местного самоуправления и их должностных лиц опубликовать тезисы основных предложений, высказанных жителями в ходе публичных слушаний, с комментарием, обосновывающим их принятие или непринятие; право граждан обжаловать непринятие их предложений главе муниципального образования или депутатским комиссиям (депутатам) представительного органа местного самоуправления и др.

Статьей 33 ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрен открытый перечень форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении. Это дает больше свободы по реализации соответствующих прав по решению вопросов местного значения. Однако затрудняется идентификация этих форм в качестве механизма решения населением вопросов местного значения. Даже упомянутые в Законе формы участия населения в осуществлении местного самоуправления не могут быть восприняты только в качестве таковых. Так, обращения граждан в органы местного самоуправления имеют не только публичный, но и частный характер. В последнем случае это уже не будет формой участия населения в осуществлении местного самоуправления. Кстати, и в ст. 32 ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", и в ФЗ от 2 мая 2006 г. "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" <5> следовало бы указать на характерные признаки обращений граждан, имеющих публичный характер. Применительно к местному самоуправлению это: 1) обращения по вопросам местного значения; 2) обращения, затрагивающие публичные интересы, т.е. общие интересы, имеющие в равной мере значение для жизнедеятельности всех или части жителей муниципального образования; 3) обращения, реализация которых опосредована властными полномочиями компетентных органов местного самоуправления; 4) к данному перечню обращений не относятся обращения, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными и иными федеральными законами.

<5> СЗ РФ. 2006. N 19. Ст. 2060.

В заключение важно отметить, что формы участия населения в осуществлении местного самоуправления должны иметь четко регламентированный механизм фиксации проявления воли населения и ее трансформации в принимаемые органами местного самоуправления решения. В противном случае уполномоченные должностные лица местного самоуправления будут стремиться обеспечить только формальные признаки проведения этих мероприятий, не заботясь о том, чтобы при этом полнее учесть мнение населения и его интересы. Разумеется, что население при этом выступает в роли структурированного элемента гражданского общества, а не в качестве наделенного властными полномочиями субъекта (как это имеет место при проведении референдума, выборов, сходов граждан). В этой связи у населения не может быть каких-либо дискреционных полномочий по отношению к органам местного самоуправления, но они должны быть в случаях нарушения интересов населения у соответствующих государственных органов власти. При этом не исключается проведение общественного контроля со стороны населения и доведение его результатов до компетентных государственных органов с целью принятия последними необходимых мер.