Проблемы становления отрасли муниципального права в условиях реформы местного самоуправления

Пешин Н.Л., доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, доктор юридических наук.

Последнее время муниципальное право Российской Федерации - новая отрасль отечественного права, находящаяся в процессе становления, отрасль, не всеми специалистами однозначно признаваемая, находится в процессе перманентного пересмотра всех своих основных положений. Связано это с коренным обновлением федерального законодательства о местном самоуправлении, которое не могло не привести к смене соответственно законодательства субъектов Российской Федерации и системы муниципальных правовых актов.

Происходящая на наших глазах реформа местного самоуправления, как представляется, ведет к существенному повышению степени встроенности местного самоуправления в систему государственной власти. Это видно и на примере уже реализованных инициатив: таких, как установление более высокой степени ответственности местного самоуправления перед государством, повышение контроля за местным самоуправлением, особенно в сфере делегированных полномочий, временное осуществление отдельных полномочий местного самоуправления органами государственной власти (такими, как, скажем, временная финансовая администрация). Это заметно и на примере активно обсуждаемых до последнего времени проектов - например, по отмене выборности глав муниципальных образований крупных городских поселений и т.п.

Очевидно, что последовательная реализация данной концепции может привести к тому, что местное самоуправление окажется уровнем государственного управления. Можно спорить о том, хорошо это или плохо, будет ли построенное на новых принципах местное самоуправление эффективнее того, что мы имеем сейчас. Однако с методологической точки зрения муниципальное право Российской Федерации неминуемо сталкивается здесь с серьезной проблемой - предметной определенностью отрасли. Как известно, особенности предмета отрасли муниципального права связываются, во-первых, с локальным характером отношений (они возникают, изменяются и прекращаются на уровне местного самоуправления), во-вторых, с их комплексным характером (речь идет о том, что муниципальное право регулирует те отношения, которые одновременно являются предметом регулирования и других отраслей - финансового, административного, земельного и т.п.), и в-третьих, в этих отношениях участвует особый субъект - население муниципального образования.

Что происходит в ходе реформы? Во-первых, мы видим превращение отношений из локальных во всеобщие, универсальные, их выход за рамки территории, ограниченной уровнем местного самоуправления. Например, если нормы Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - ФЗ-154) позволяли каждому муниципальному образованию самостоятельно определить свою систему местного самоуправления, то теперь все основные ее элементы закреплены в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - ФЗ-131). Или возьмем местные налоги: все элементы земельного налога определены в Налоговом кодексе (далее - НК), за исключением налоговых ставок (и то их пределы установлены НК), порядка и сроков его уплаты. Да и в области любых других важнейших для местного самоуправления вопросов: инвентаризации имущества, разграничения собственности на землю, массовой оценки объектов недвижимости, кадастровой оценки земельных участков, жилищно-коммунального хозяйства и т.д. - мы видим абсолютно сходную ситуацию: правоотношения порождают (изменяют, прекращают) решения федеральных органов государственной власти, далеко уже выходящие за рамки установления только лишь общих принципов организации местного самоуправления. Вполне вероятны и ситуации, когда решения по вопросам местного значения принимаются непосредственно органами государственной власти, и тогда они вообще не приближаются к местному уровню (в качестве примера можно привести предусмотренную возможность ФЗ-131 принятия местного бюджета законодательным органом субъекта Российской Федерации).

Во-вторых, комплексность отношений - она, конечно, остается, но комплексность - это искусственный признак, изначально привнесенный в специфику муниципально-правовых отношений. Собственно, поскольку предмет муниципального права не укладывается в классические каноны - отношения, им регулируемые, не отличались никогда однородностью, была предложена концепция комплексности. Но и эта комплексность теперь в прямой зависимости находится исключительно от федерального регулирования. Ведь в настоящее время только Федерация определяет, какие отраслевые отношения вправе регулировать субъекты Российской Федерации в ситуации, когда речь идет об отношениях с местным самоуправлением. Так, перечень вопросов местного значения субъекты Федерации менять не могут, он жестко закреплен в ФЗ-131. Перечень полномочий органов или должностных лиц местного самоуправления субъекты Федерации также не могут регулировать - он определяется или федеральными законами, или уставами муниципальных образований. Даже делегируемые полномочия могут передаваться субъектами Федерации на местный уровень только в том случае, если они входят в перечень, установленный федеральным законом, а именно частью 6 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Наконец, и это в-третьих, особый субъект - население - перестает быть таковым. ФЗ-131 декларирует, что оно остается в качестве главного субъекта местного самоуправления, но реально в построенном на новых принципах самоуправлении на первый план выступают органы и должностные лица местного самоуправления. Значение населения в реализации публичной власти преимущественно сводится к формированию представительного органа местного самоуправления и участию в ряде консультативных процедур, таких, как публичные слушания, собрания и т.п. Напрямую влиять на решение вопросов местного значения население может теперь только в небольших сельских поселениях - там, где численность избирателей не превышает 100 человек: в таких муниципальных образованиях не создаются представительные органы местного самоуправления, а вопросы, относящиеся к компетенции последних, решаются на сходах жителей.

И в итоге мы приходим к тому, что предметная определенность отрасли муниципального права исчезает, ее предмет "размывается", и все более обоснованным выглядит подход, предлагающий под муниципальным правом понимать, во-первых, отдельно взятый учебный курс (очевидно, по аналогии с существовавшим не так давно "советским строительством"), куда включается изучение всего комплекса норм, регулирующих отношения, связанные с местным самоуправлением. А во-вторых, в рамках этой концепции предлагается под собственно муниципальным правом понимать весьма небольшую совокупность норм, регулирующих властеотношения, которые и то (при желании) можно считать конституционно-правовыми, поскольку они возникают, изменяются и прекращаются в муниципальных образованиях в связи с реализацией публичной власти на муниципальном уровне.

Таким образом, главным итогом реформы местного самоуправления вполне может стать исчезновение специфики предмета муниципального права со всеми вытекающими отсюда неблагоприятными для отрасли последствиями.

Реформа местного самоуправления, хотя этот тезис, возможно, и выглядит парадоксально, воздействует и на природу местного самоуправления: мы имеем дело с особым случаем, поскольку наблюдаем на местном уровне не "прорастание" местного самоуправления снизу со своей спецификой, которая объективируется в федеральных правовых актах, а, наоборот, принятие государственных установлений, которые искусственно формируют сущность местного самоуправления. Если по Конституции 1993 г. природа местного самоуправления отличается явными особенностями (именно общественными чертами, такими, как самоорганизация, саморегулирование, самообеспечение и самоконтроль), то теперь эти черты в природе местного самоуправления неразличимы. Если в 90-е годы XX в. можно было говорить о местном самоуправлении как о таком виде социального управления, при котором (пусть даже и только в идеальных случаях) совпадают объект и субъект регулирования, то теперь мы это можем увидеть только в уже упомянутых небольших сельских поселениях. На всех других уровнях местное самоуправление ничем принципиально не отличается от государственного управления. В результате существенной проблемой отрасли становится вопрос о критериях отделения местного самоуправления от других правовых феноменов - государственной власти, например. Распространяющаяся в последнее время точка зрения, исходящая из признания государственной природы местного самоуправления, как представляется, еще более усложняет эту ситуацию, поскольку мы тем самым признаем, что муниципальная власть сливается с властью государственной.

Безусловно, крайне важная методологическая проблема отрасли - это система категорий муниципального права. Во многом, наверное, это связано с новизной отрасли, т.е. это проблема любой отрасли, находящейся в процессе становления. Одним из самых ярких примеров, иллюстрирующих эту проблему, является вопрос, касающийся статуса избирательной комиссии муниципального образования. Если обратиться к нормам ФЗ-131, то в нем основы статуса избирательной комиссии определяются в главе 6 - об органах и должностных лицах местного самоуправления. То есть как будто избирательная комиссия муниципального образования - орган местного самоуправления. Но если посмотреть на ст. 39, которая непосредственно этой самой избирательной комиссии посвящена, то увидим, что избирательная комиссия - это муниципальный орган, который не входит в систему органов местного самоуправления. В итоге возникает терминологическая проблема: что такое муниципальный орган и чем он отличается от органа местного самоуправления, особенно если учесть, что термины "местный" и "муниципальный" повсеместно признаются в качестве синонимов.

И эти терминологические (т.е., формально рассуждая, теоретические, не связанные с реальной жизнью) вопросы приводят к весьма существенным осложнениям на уровне практики: муниципальные избирательные комиссии не финансируются, так как Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - ФЗ "Об основных гарантиях...") предусматривает альтернативные источники финансирования: и из местного бюджета, и из бюджета субъекта Российской Федерации, в результате чего, естественно, деньги не предусматриваются ни в местных, ни в региональных бюджетах. Как следствие, комиссии перестают существовать, а муниципальные выборы проводят территориальные избирательные комиссии - ФЗ "Об основных гарантиях..." это допускает. Которые, как следует из норм "Об основных гарантиях...", являются государственными органами. То есть возникает новая проблема: государственной орган занимается решением важнейших вопросов местного значения - организацией, проведением муниципальных выборов, определением их результатов.

Вообще, как представляется, проблема категорий - это фундаментальная проблема муниципального права. И начинается она с базовых для отрасли законодательных актов - ФЗ-154 и ФЗ-131. С точки зрения теории права и государства федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления - это закон с порочным объектом регулирования. Потому что общие принципы - это первичные наиболее важные, базовые устои любого рассматриваемого предмета или явления, и федеральный закон не может регулировать общие принципы, он всегда содержит конкретные предписания, общеобязательные правила, адресованные субъектам права.

И именно это (т.е. конкретные предписания) мы видим и в ФЗ-154, и в ФЗ-131 практически в любой сфере регулирования. Разве установление территориальных основ местного самоуправления - это общие принципы? Нет, это совершенно конкретные предписания: и по поводу уровней, и по требованиям к границам и составу территории, и по вопросам преобразования муниципальных образований и т.д.

Другой пример: категория экономической основы местного самоуправления. Начнем с того, что до сих пор нет ясности в вопросе ее наименования: экономическая это или финансово-экономическая основа местного самоуправления? Или более корректно: экономическая и финансовая основа? Или отдельно финансовая и отдельно экономическая? Или: могут ли муниципальные образования создавать внебюджетные фонды? Если мы в поисках решения этого вопроса обратимся к Бюджетному кодексу Российской Федерации (далее - БК), то увидим, что БК не содержит какого-либо регулирования, равно как и ФЗ-131. Высказался по данному поводу Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 17 июня 2004 г. N 12-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия". По мнению Конституционного Суда, принципами бюджетного устройства и нормами действующего законодательства Российской Федерации предопределен публично-правовой характер регулирования бюджетных отношений, выступающих в качестве экономического выражения суверенитета государства, материальной основы осуществления публичных функций и полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Поэтому их деятельность как публичных субъектов в силу статей 1 (часть 1), 4 (часть 2), 15 (части 1 и 2), 66 (части 1 и 2), 76 (части 1, 2 и 5) Конституции Российской Федерации должна осуществляться в финансово-бюджетной сфере исключительно на правовых основаниях и в пределах, дозволенных Конституцией Российской Федерации и действующим законодательством.

Следовательно, поскольку бюджетное право - это сфера права публичного, в ней разрешено только то, что прямо предписывается законом. То есть если БК и ФЗ-131 не содержат прямых предписаний, значит, правовых оснований создавать внебюджетные фонды у органов местного самоуправления нет. Но так это только на первый взгляд. Местное самоуправление находится в состоянии реформы, ФЗ-131 вступит в силу в полном объеме только с 1 января 2009 г. А до этого момента действует ФЗ-154. А ст. 29 ФЗ-154 включает муниципальные внебюджетные фонды в состав муниципальной собственности, ст. 41 этого же Закона устанавливает, что представительные органы местного самоуправления вправе образовывать целевые внебюджетные фонды в порядке и на условиях, которые установлены законодательством Российской Федерации. Значит, можно? По крайней мере до 1 января 2009 г.? Опять-таки сомнительно: БК и ФЗ-131 исчерпывающим образом расписывают публичные источники формирования ресурсной базы местного самоуправления - формировать внебюджетные фонды не из чего, никаких публичных поступлений в них быть не может.

В контексте экономической основы местного самоуправления невозможно абстрагироваться и от проблемы, касающейся категории местных налогов и сборов: исследователями многократно отмечалось, что конституционное право местного самоуправления на установление местных налогов и сборов сведено почти исключительно к возможности выбора ставки, что перечень местных налогов определен исчерпывающе и состоит всего из 2 позиций - земельного налога и налога на имущество; каких-либо местных сборов не существует (хотя и есть соответствующая норма Конституции, их закрепляющая). Но даже из двух обозначенных в НК позиций по местным налогам урегулирована только одна - земельный налог. И то на практике взимать его не всегда удается - не проведено разграничения государственной и муниципальной собственности на землю и отсутствует кадастровая оценка земель.

А налог на имущество физических лиц до сих пор регулируется Законом Российской Федерации от 9 декабря 1991 г. Закон устанавливает налог на таком уровне, что муниципальным образованиям все равно, взимается он или нет, потому что инвентаризационная стоимость объекта - величина абсолютно условная и весьма близкая к нулю (в сравнении с реальной стоимостью недвижимости). Но новую главу НК - о налоге на имущество физических лиц - вот уже в течение нескольких лет федеральный законодатель не принимает. По многим причинам, по социальным например. Каждый гражданин Российской Федерации - житель какого-либо муниципального образования, это с рыночной стоимости его имущества - дачи, квартиры и т.п., как это предполагает проект главы 32 НК, будет взиматься местный налог. Многие ли будут в состоянии его платить? Есть и технические проблемы: это количество недвижимости, проблемы ее оценки. Требуется методика массовой оценки, и крайне актуален вопрос, как ее сделать адекватной. То есть в данной области существует, в общем-то, еще целый пласт проблем, может быть, в большей степени практических, чем теоретических, но игнорировать их специалисты в области муниципального права не должны. Изучение практики реализации норм муниципального права - это тоже одна из задач данной отрасли науки.

Следует также учитывать, что комплексный характер отрасли - это всегда проблемы отграничения одних отношений от других. Безусловно, было бы не вполне корректно ставить вопрос о том, где заканчивается муниципальное право и начинается, например, финансовое, экологическое или иное право (именно в силу комплексности). Вопрос лежит в несколько иной сфере: до какой степени пересекаются сферы общественных отношений? До какой степени совпадают предметы базовых отраслей и отрасли муниципального права? Что "вбирает" в себя муниципальное право? Как уже было отмечено, отношения, составляющие предмет регулирования отрасли муниципального права, носят локальный характер, т.е. муниципальное право включает все то, что связано с местным уровнем, с местным самоуправлением, - это предмет муниципального права. Но попробуем, например, определить круг отношений в бюджетной сфере, относящийся к предмету муниципального права: местные бюджеты, межбюджетные отношения с уровнем местного самоуправления, местный бюджетный процесс - исчерпываются ли этими отношениями вопросы, относящиеся к предмету муниципального права? Однозначно нет. Если, к примеру, рассчитывается уровень бюджетной обеспеченности муниципальных образований (этим ежегодно занимаются субъекты Федерации, чтобы установить размер трансфертов муниципалитетам), то они должны руководствоваться методикой, предложенной Минфином субъектам Российской Федерации. Субъекты Федерации в принципе ее могут игнорировать, но тогда они сами не получат трансфертов из федерального бюджета.

Муниципальное право тоже может ее игнорировать (раз она предназначена для субъектов Российской Федерации, то это отношения "федерация - субъект федерации", т.е. не муниципально-правовые отношения), но тогда невозможно объяснить, почему субъект Федерации не может включить в свою собственную методику расчета уровня бюджетной обеспеченности такой критерий, как, к примеру, инфраструктурный - степень развития территории и т.п. Почему надо брать исключительно (ну, по сути, исключительно) демографические критерии, т.е. критерии численности населения? Следует ли, таким образом, в рамках курса муниципального права изучать эти федеральные критерии? Включать ли их в предмет муниципального права? Это проблема, не имеющая на данный момент решения.

Выше уже было сказано о том, что отдельную проблему муниципального права создала установленная ФЗ-131 возможность органов государственной власти решать в ряде случаев вопросы местного значения напрямую. О таком подходе федерального законодателя можно спорить: является ли он обоснованным или нет; безусловно, в ряде случаев - стихийные бедствия, какие-то другие кризисы - объективно может сложиться такая ситуация, что некому будет, кроме органов государственной власти, решать вопросы местного значения. Но этот подход порождает методологическую проблему: как должно в таких условиях определять систему местного самоуправления? Следует ли отказаться от ее классического определения как совокупности организационных форм, посредством которых решаются вопросы местного значения? Вряд ли. Более точное определение предложить, по всей вероятности, крайне сложно.

Но тогда, рассматривая ситуацию с предложенным ФЗ-131 вариантами законодательного решения по участию органов государственной власти в осуществлении местного самоуправления, мы должны прийти к выводу о том, что органы государственной власти и их должностные лица - это элемент системы местного самоуправления. И это очень просто доказать: например, временная финансовая администрация - это орган государственной власти, который решает вопросы местного значения (например, разрабатывает проект местного бюджета, исполняет принятый новый бюджет). Это особая форма реализации власти, особый орган, который действует (должен действовать) в интересах населения муниципального образования. Вывод: в данном частном случае временная финансовая администрация - это элемент системы местного самоуправления; а в целом органы государственной власти и их должностные лица могут являться элементами системы местного самоуправления. Абсурдный на первый взгляд вывод: с точки зрения ст. 12 Конституции Российской Федерации такое невозможно, но он лежит абсолютно в логике ФЗ-131.

Отдельная проблема муниципального права - это соотношение ФЗ-131 и ФЗ-154. Ведь схема, разработанная для продления переходного периода (с 1 января 2006 г. по 1 января 2009 г.), совсем не идеальна. Субъектам Федерации предложили принять свои законы, основанные на нормах ФЗ-131, но ФЗ-154 при этом-то отменен не был. А подходы в ряде случаев прямо противоположные, например, ФЗ-154 запрещает вмешательство при любых обстоятельствах органам и должностным лицам государственной власти в решение вопросов местного значения. А ФЗ-131 это в отдельных ситуациях допускает. По логике должен применяться ФЗ-154 (раз ФЗ-131 пока не вступил в силу). То есть субъекты Российской Федерации не могут сейчас вводить временные финансовые администрации и т.п. Но на уровне субъектов Российской Федерации практика введения в действие законов, противоречащих ФЗ-154, повсеместна. И возникает проблема пока еще формально действующего, но реально никем не применяемого федерального закона.

Наконец, в контексте соотношения нормативных актов нельзя не коснуться проблемы соотношения ФЗ-131 и положений Конституции Российской Федерации. Возьмем, к примеру, ст. 12 Конституции - норму о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Выше уже были рассмотрены и проблемы статуса избирательной комиссии муниципального образования, и проблемы статуса временной финансовой администрации. Они (эти проблемы) напрямую касаются приведенной нормы Конституции Российской Федерации. Можно указать и на другие случаи - например, вопрос об участии представителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации в конкурсе по назначению (отбору кандидатур) глав местных администраций. Существуют проблемы, связанные со ст. 72 Конституции Российской Федерации - с пунктом "н" части 1. Он говорит, что только общие принципы организации местного самоуправления должна устанавливать Федерация. Но, как уже отмечалось, ни один федеральный закон, посвященный местному самоуправлению, не содержит исключительно общих принципов, всегда выходит за их рамки.

Статья 131 Конституции Российской Федерации гласит: структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. А что говорит ФЗ-131? Наличие представительного органа местного самоуправления обязательно, наличие местной администрации обязательно, наличие главы муниципального образования обязательно. И что остается муниципальным образованиям, какие иные органы могут включаться в структуру органов местного самоуправления? Практика показывает, что это общественные палаты, консультативные, общественные советы, наблюдательные органы. То есть, в сущности, вовсе это и не органы местного самоуправления, а консультативные структуры при органах местного самоуправления (или главах муниципальных образований). В итоге регулирование, предложенное ФЗ-131, приводит к тому, что право на самостоятельное определение структуры реализовать местному самоуправлению невозможно. Более того, Конституция говорит, что это право принадлежит населению. А на практике кто его реализует? Практически повсеместно представительные органы местного самоуправления.

И вряд ли правильно будет утверждать, что всегда и во всем виноват ФЗ-131, его подходы. Правомерно ставить вопрос и о несовершенстве норм Конституции. Хотя тут мы сталкиваемся с очередной проблемой: с методологической точки зрения это проблема иерархии источников муниципального права, а с практической - проблема разумности "исправления" несовершенных формулировок Конституции нормами федеральных законов. Как показывает практика, приводит это к выхолащиванию конституционных норм, к тому, что они приобретают фиктивный характер.

В заключение хотелось бы отметить, что муниципальное право - новая, все еще молодая отрасль права Российской Федерации, становление ее не завершено, и вряд ли это произойдет в обозримом будущем. Перед отраслью стоит много препятствий, но представляется, что все это проблемы переходного периода, проблемы, которые неизбежно переживает и любая отрасль права, находящаяся в процессе становления, и любая наука, имеющая предметом изучения данную отрасль.