Мудрый Юрист

Исполнительный федерализм в России: выбор между внепарламентской и парламентской моделями обеспечения интересов субъектов федерации

Филиппова Н.А., доцент, кандидат политических наук, докторант Института философии и права УрО РАН (г. Екатеринбург).

Нормы конституционного права, регулирующие разграничение и согласование исполнительной компетенции между уровнями государственной власти в федерациях, внутренне системны и образуют самостоятельный конституционно-правовой институт - институт исполнительного федерализма. Применительно к российскому федерализму понятие "исполнительный федерализм" использовалось многими авторами, но преимущественно - специалистами в области политической науки. По мнению А.А. Захарова <1>, российская модель исполнительного федерализма - автор подчеркивает условность термина применительно к российской действительности - деформирована в условиях слабых традиций публичного представительства. Исполнительный федерализм эффективен "лишь в той политической среде, где сильны парламентские традиции, - не случайно данное обыкновение прочнее всего прижилось в англосаксонских странах. Вестминстерская модель демократии задает жесткие рамки, в которых принуждены действовать элиты: это весьма эффективный контрольный механизм, не позволяющий национальным лидерам заключать сделки в ущерб обществу и стране. В современной России подобных сдержек, увы, нет. Представительные органы отстранены от договорного процесса как на федеральном, так и на региональном уровнях, и все попытки вовлечь их в практику исполнительного федерализма по сей день не увенчались успехом" <2>.

<1> Захаров А. "Исполнительный федерализм" в современной России // ПОЛИС (Политические исследования). 2001. N 4. С. 122 - 131.
<2> Там же. С. 129.

Непредставительная природа исполнительного федерализма - это дефект российской модели? Или институт исполнительного федерализма в принципе не включен в систему представительства публичных интересов?

Ответы на эти вопросы находятся за рамками политического анализа и являются предметом собственно конституционно-правового исследования. Пока использование понятия "исполнительный федерализм" в работах российских правоведов скорее исключение, чем правило. Даже в новейших диссертационных исследованиях, раскрывающих проблемы организации исполнительной власти в федеративных государствах, этот институт не рассматривается в качестве предмета научного анализа <3>. Применительно к Швейцарии и ФРГ о нем упоминали М.В. Глигич-Золотарева, Е.В. Першин, А.Н. Дементьев <4>, а также С.Л. Авраменко <5>; канадскую модель исполнительного федерализма исследовал А.И. Полянский <6>.

<3> См., например: Асланян Р.Р. Конституционная система исполнительной власти в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2005; Баширов Р.А. Конституционные основы исполнительной власти Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005; Плужников С.В. Конституционно-правовые основы организации и деятельности системы органов исполнительной власти в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.
<4> Актуальные проблемы территориальной организации публичной власти: сравнительный опыт. Часть 1. Актуальные проблемы федеративных отношений в России // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2004. N 21 // Режим доступа: http://www.dumask.ru/municipal/1/009/sem1/2/vest_241_21.htm. Загл. с экрана.
<5> Авраменко С.Л. Швейцарский федерализм: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 106 - 109.
<6> Полянский И.А. Федерализм и исполнительная власть на современном этапе развития Российской Федерации: Дис. ... доктора юрид. наук. М., 2003.

Авторство термина (концепции) исполнительного федерализма традиционно приписывают канадскому исследователю Рональду Уоттсу <7>. В основе канадской модели исполнительного федерализма лежит принцип структурной и функциональной обособленности двух уровней исполнительной власти. Правительства провинций, как правило, не исполняют федеральные законы. Федерация осуществляет исполнение своих законов самостоятельно. Исключением из этого правила является уголовное и уголовно-процессуальное законодательство (исполнение федеральных законов обеспечивается правосудием провинций), а также "общее право финансовых расходов, которое позволяет федеральным властям ассигновать бюджетные средства на любые цели и задачи, даже входящие в исключительную компетенцию провинций" <8>. Сфера совместной компетенции минимизирована, все полномочия между федеральным и региональным уровнями власти разделены согласно дуалистическому принципу; разграничение исполнительной компетенции в основном совпадает с разграничением законодательной.

<7> Ronald L. Watts. Federalism: The Canadian Experience. Pretoria: HSRC Publishers, 1997.
<8> Полянский И.А. Указ. соч. С. 181.

Парламентская модель разделения власти (для которой характерно сильное правительство) способствовала тому, что наиболее эффективными формами интеграции и согласования конкурирующих интересов стали формы взаимодействия федерального и региональных правительств. Совокупность этих форм и была определена в Канаде как исполнительный федерализм. Таким образом, в узком смысле, придаваемом этому термину канадской конституционной практикой, исполнительный федерализм - это совокупность конституционно-правовых норм и практик, обеспечивающих согласование публичных территориальных интересов, выражаемых правительствами федерального и регионального уровней в условиях дуалистической модели разделения как законодательных, так и исполнительных полномочий между федерацией и ее субъектами.

Конституционная модель разграничения полномочий в европейских федерациях существенно отличается от канадской - можно предположить, что и исполнительный федерализм в Европе иной. Сравнительный правовой анализ австрийского, немецкого и отчасти швейцарского федерализма позволяет выделить несколько важнейших элементов европейской модели исполнительного федерализма:

<9> Фосскуле А. Система исполнительной власти в Федеративной Республике Германии // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2004. N 1. С. 84.<10> См.: Авраменко С.Л. Швейцарский федерализм: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 101.
<11> Федеральная конституция Швейцарской конфедерации // Конституции зарубежных государств: Учеб. пособие / Сост. проф. В.В. Маклаков. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Изд-во БЕК, 2001. С. 234.

Таким образом, объем исполнительных полномочий, зарезервированных за федеральными органами, различен. В канадской модели он значительно больше и примерно соответствует объему ее законодательных полномочий. В европейских федерациях объем федеральных исполнительных полномочий ограничен: в пределах предметов совместного ведения федерации не исполняют собственных законов и не формируют соответствующих территориальных органов федеральных министерств и ведомств. Это "вотчина" субъектов федераций. Следует заметить, что исполнение законов в порядке федерального поручения, чуждое канадской модели исполнительного федерализма, является значимым элементом австрийской и немецкой моделей <12>.

<12> Конституционным законодательством Швейцарии такой институт не предусмотрен, так как суверенитет Конфедерации делегирован кантонами, сохранившими полномочия исполнительной власти практически в полном объеме. Федеральный Совет лишь обладает функцией надзора за исполнением кантонами федерального законодательства. См.: Авраменко С.Л. Швейцарский федерализм: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 109.

При этом австрийская модель является наиболее централизованной - такое исполнение квалифицируется как непрямое федеральное управление. Соответствующее поручение дается Федерацией губернатору (абз. 3 ст. 102 Конституционного закона Австрии <13>). Осуществляя непрямое федеральное управление, губернаторы и правительства земель связаны указаниями Федерального правительства и несут перед последним ответственность за надлежащее осуществление порученных полномочий. В соответствии со ст. 142 Федерального конституционного закона Австрии губернатор земли, его заместитель или член правительства земли могут быть отстранены от должности решением Конституционного Суда Австрии в случаях ненадлежащего осуществления порученных полномочий. Но при этом и федеральные органы, расположенные на территории земли, "подчиняются губернатору земли и связаны его указаниями". Закон, устанавливающий отношения непрямого федерального управления, принимается с согласия заинтересованных земель.

<13> Федеральный конституционный закон от 10 ноября 1920 г. (в ред. от 7 декабря 1929 г.) // Конституции государств Европейского союза / Под ред. Л.А. Окунькова. М.: ИНФРА-М-НОРМА, 1997. С. 61.

Более сложную конституционную конструкцию порядка передачи федеральных полномочий землям и разграничения полномочий в сфере исполнительной власти содержит Основной Закон ФРГ. Вместе с тем немецкая модель в наибольшей степени удовлетворяет принципам представительного правления.

В Германии установлен запрет на совместную исполнительную компетенцию Федерации и земель и единые административные структуры (запрет смешанного управления). Запрету придается значение одного из основных принципов немецкого федерализма, поскольку "могущественная федеральная исполнительная власть едва ли согласовывалась бы с основными принципами федерализма", отмечает А. Фосскуле <14>. Исключение - осуществление т.н. совместных задач (ст. 91a и 91b Основного Закона ФРГ, включенные в его текст в ходе финансовой реформы 1969 г. <15>). Перечень совместных задач (их всего три) определен абз. 1 ст. 91a Основного Закона ФРГ. В силу этого средняя ступень управления финансами - Главная финансовая дирекция - является совместным ведомством Федерации и земли. Глава Главной финансовой дирекции назначается и освобождается от должности совместным решением Федерации и земли и является одновременно и федеральным служащим, и служащим земли. Главная финансовая дирекция руководит и нижестоящим федеральным налоговым управлением, и налоговым управлением земли <16>. Федеральные законы, регулирующие случаи совместного управления, принимаются с согласия бундесрата.

<14> Фосскуле А. Указ. соч. С. 82.
<15> Основной Закон ФРГ от 23 мая 1949 г. // Конституции государств Европейского союза / Под ред. Л.А. Окунькова. М.: ИНФРА-М-НОРМА, 1997. С. 212 - 213.
<16> Фосскуле А. Указ. соч. С. 84.

Исполнение федеральных законов является делом земель (органов исполнительной власти земель), а не Федерации (федеральных органов исполнительной власти). В Основном Законе ФРГ определены лишь два исключения из этого конституционного правила. Первое - в случаях, прямо указанных в Основном Законе, Федерация и сама может исполнять федеральные законы. При этом она ограничена в праве учреждать территориальные подразделения федеральных министерств и ведомств - все случаи, когда это возможно без согласия бундесрата, прямо названы Основным Законом. Поэтому Федерации часто приходится прибегать к исполнению федеральных законов посредством учреждения юридических лиц публичного права, не имеющих статуса государственных органов (фондов, палат и т.д.). Второе исключение из правила исполнения федеральных законов органами исполнительной власти земель - это реализация совместных задач, о чем было сказано выше. При этом в отношении своих полномочий Федерация может прибегнуть к т.н. федеральному поручению - передать их для осуществления землям. Поручение по исполнению федеральных полномочий дается землям в форме законов, требующих одобрения бундесрата (ст. 87c Основного Закона ФРГ). В случаях, указанных в Конституции, эти полномочия могут быть переданы землям как свои собственные специальным федеральным законом, принятым с согласия бундесрата (п. 1, п. 5 ст. 87e Основного Закона ФРГ). Но по общему правилу федеральное поручение не приводит к утрате Федерацией собственного полномочия, переданного для исполнения землям.

В силу названных выше особенностей Основным Законом ФРГ предусмотрено два конституционно-правовых режима исполнения федеральных законов землями.

Если федеральные законы исполняются землями как свои собственные, структура и порядок деятельности органов власти земель определяются ими самостоятельно. Федерация сохраняет лишь некоторые контрольные полномочия в отношении порядка исполнения землями федеральных законов. Так, Федеральное правительство вправе издавать как общие административные предписания, так и конкретные указания по выполнению федеральных законов, но в обоих случаях с согласия бундесрата (абз. 2 ст. 84 Основного Закона ФРГ). Далее, Федеральное правительство вправе направлять своих уполномоченных представителей в правительства земель. Наконец, оно может направлять таких представителей и в те ведомства земель, которые осуществляют исполнение федеральных законов, но уже с согласия земель или с согласия бундесрата (если земля согласия не выразила). В случае возникновения спора относительно надлежащего исполнения землями федеральных законов (если они исполняются землями как свои собственные) его разрешает бундесрат. Решение бундесрата может быть обжаловано в Федеральном конституционном суде (абз. 4 ст. 84 Основного Закона).

Если же исполнительная компетенция принадлежит исключительно Федерации и передается землям как поручение, структура органов исполнительной власти по-прежнему остается делом земель, федеральное участие в решении этих вопросов не допускается даже в случаях федерального вмешательства (ст. 37 Основного Закона). Но расширяются возможности Федерации по проведению контроля за осуществлением переданных полномочий. Помимо издания (с одобрения бундесрата) общих административных предписаний, Федеральное правительство имеет право согласования назначения руководителей земельных ведомств, может направить в них своих уполномоченных, вправе требовать отчета об исполнении переданных полномочий, может регулировать подготовку соответствующих служащих. Возможности Федерации ограничены тем, что круг полномочий, которые могут быть переданы землям в порядке поручения, ограничен непосредственно Конституцией и не может быть расширен федеральным законом.

Сравнив две модели исполнительного федерализма, можно отметить, что в ФРГ (в отличие от Австрии) федеральное поручение адресовано не главам земель, которые одновременно выступают и как агенты федеральной исполнительной власти, а субъектам Федерации, сохраняющим автономию в сфере организации исполнительной власти. В связи с этим публичный договор окончательно уступает универсальному правовому регулятору, федеральному закону, а решающим условием возможности федерального поручения и последующего федерального контроля за его осуществлением является согласие органа государственной власти, представляющего консолидированные интересы субъектов Федерации, - бундесрата.

Итак, структуру исполнительного федерализма как института конституционного права образуют нормы конституционного права, устанавливающие:

  1. организационную и функциональную автономию двух уровней государственной власти, осуществляющих полномочия в сфере исполнительной власти (общее правило запрета смешанного управления);
  2. порядок участия субъектов федерации (их органов исполнительной власти) в исполнении федерального законодательства;
  3. порядок делегирования (передачи для осуществления) полномочий исполнительных органов власти от одного уровня государственной (публичной) власти к другому;
  4. конституционные гарантии обеспечения интересов субъектов федерации и их публичных территориальных коллективов в процессе исполнения федеральных законов и осуществления федеральных поручений.

Но конституционные механизмы обеспечения интересов субъектов федерации, направленные на сохранение федеративных отношений в этой сфере, различны. На наш взгляд, проведенный анализ позволяет выделить две модели исполнительного федерализма (два идеальных типа исполнительного федерализма).

Первая - парламентская модель исполнительного федерализма - сформировалась в условиях кооперативного (европейского) федерализма. Для нее характерны:

  1. ограничение полномочий федерации в сфере исполнения федеральных законов;
  2. реализация федеральных поручений в форме федеральных законов;
  3. наделение палаты территориального представительства национального парламента правом обязательного согласования с ней регулятивных и контрольных полномочий федерации в отношении субъектов федерации, исполняющих федеральные законы и федеральные поручения, и правом арбитра в случае возникающих публичных споров.

Вторая - внепарламентская модель исполнительного федерализма - свойственна дуалистическим федерациям и предполагает:

  1. невмешательство субъектов федерации в исполнение федеральных законов, принятых федерацией в пределах ее компетенции;
  2. договорную форму делегирования (передачи для осуществления) полномочий, причем предметом договора (соглашения) может быть как осуществление полномочий федеральных органов исполнительной власти, так и осуществление полномочий органов исполнительной власти субъектов федерации;
  3. отсутствие парламентских механизмов обеспечения интересов субъектов федерации в силу их избыточности - предполагается, что конституционное разграничение полномочий в сфере исполнительной власти и их возможная передача для осуществления в форме договора, стороной которого является субъект федерации в лице его органов исполнительной власти, уже обеспечивают баланс публичных территориальных интересов.

Оценивая российскую модель конституционного регулирования исполнительного федерализма в контексте парламентской и внепарламентской моделей, нельзя не отметить ее фрагментарность. В Конституции не разграничена компетенция федеральных и региональных органов исполнительной власти. Разграничительные ст. 71 и 72 и корреспондирующие с ними части 1 и 2 ст. 76 повествуют об уровнях законодательства и коллизионных правилах, применяемых в отношении федеральных и региональных нормативных правовых актов.

Сопоставление содержания ст. 73 и ч. 2 ст. 77 Конституции свидетельствует лишь о конституционно обозначенной границе между единой системой исполнительной власти в Российской Федерации и исполнительной властью в субъектах Российской Федерации. Единая исполнительная власть Российской Федерации осуществляется и в пределах исключительного федерального ведения (ст. 71 Конституции), и в пределах полномочий Федерации по предметам совместного ведения (ст. 72 Конституции). Она осуществляется как федеральными органами исполнительной власти, так и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Исполнительная власть субъекта Российской Федерации охватывает его полномочия по предметам совместного ведения (ст. 72 Конституции) и сферу собственного ведения (ст. 73 Конституции), она осуществляется исключительно органами исполнительной власти субъекта Федерации.

Конституционная конструкция единой системы исполнительной власти может быть истолкована как принцип смешанного управления, который с точки зрения европейского и канадского федерализма недопустим. В рамках такого (одностороннего) толкования вывод об ограничении функциональной и организационной автономии исполнительной власти субъектов Федерации практически очевиден <17>. Но системное толкование конституционных норм опровергает эти выводы.

<17> Чертков А.Н. О путях реализации инициатив Президента России по вопросу изменения порядка замещения должностей высших должностных лиц субъектов Российской Федерации // Право и политика. 2004. N 11(59). С. 51.

В случае конституционно установленного принципа смешанного управления в таких правовых границах не потребовалось бы дополнительно оговаривать гарантии юрисдикции и универсального действия актов Президента и Правительства Российской Федерации (ч. 4 ст. 78, ч. 2 ст. 90 и ч. 2 ст. 115 Конституции). Излишней была бы оговорка о праве федеральных министерств и ведомств создавать свои территориальные органы для осуществления федеральных полномочий (ч. 1 ст. 78). В качестве таких органов выступали бы органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (подчиненные федеральным). С учетом содержания приведенных положений И. Лексин предлагает толковать принцип единства системы исполнительной власти как правовой режим деятельности (взаимодействия) органов исполнительной власти, а не порядок их формирования или особенности структуры. "Органы исполнительной власти субъектов Федерации не могут действовать в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения как территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, то есть как органы, подчиненные федеральным... - отмечает этот автор. - Иные федеральные органы исполнительной власти (министерства, службы, агентства) не вправе давать поручения региональным органам исполнительной власти и требовать от них осуществления полномочий, не закрепленных за ними" <18>.

<18> Лексин И. Конституционное значение понятий "единая система исполнительной власти" // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. N 1. С. 120.

Единство системы исполнительной власти выражается лишь в том, что акты главы государства и акты федерального Правительства (в пределах федерального ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения) столь же обязательны для органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, как они обязательны для федеральных министерств и ведомств (и их территориальных органов).

Аналогичные правовые позиции были сформулированы Конституционным Судом Российской Федерации по т.н. удмуртскому делу - по поводу взаимоотношений высших органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и его территориальных органов <19>. Вхождение в единую систему исполнительной власти того или иного органа власти субъекта Российской Федерации, согласно решению Конституционного Суда Российской Федерации, не приводит к утрате им статуса самостоятельного государственного органа - ни с точки зрения определения его структуры, ни с точки зрения формирования этого органа, ни с точки зрения самостоятельного осуществления присущих ему полномочий.

<19> По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике": Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. N 1-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 54. Ст. 708.

Функциональная конструкция принципа единства системы исполнительной власти в Российской Федерации предусмотрена и Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" <20>. В соответствии со ст. 43 Федерального конституционного закона Правительство должно обеспечить согласование публичных территориальных интересов в пределах предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Правительство Российской Федерации: 1) учитывает предложения органов государственной власти субъектов Российской Федерации (как законодательных, так и исполнительных) и 2) согласовывает с ними свои постановления по предметам совместного ведения. Обе названные формы, на наш взгляд, являются компенсаторными, они обеспечивают влияние субъектов Российской Федерации на федеральное Правительство в отсутствие правовых возможностей такого влияния со стороны Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Если бы в российской Конституции учреждалась парламентская модель исполнительного федерализма, именно у палаты, представляющей субъекты Российской Федерации, было бы право согласования постановлений Правительства Российской Федерации в сфере совместного ведения.

<20> О Правительстве Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ (с изм. от 31 декабря 1997 г., от 19 июня, 3 ноября 2004 г., 1 июня 2005 г., 30 января, 2 марта 2007 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 51. Ст. 5712; 2004. N 45. Ст. 4376.

Из содержания ст. 44 того же Закона следует, что в пределах "единой системы исполнительной власти Российской Федерации" органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не подконтрольны федеральным органам исполнительной власти, но и те и другие подконтрольны федеральному Правительству. В отношении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации это не постановляющий, а консультативный контроль за соблюдением компетенции (нормативный или инцидентный). В этом убеждает содержание меры федерального вмешательства, оговоренной в абзаце четвертом ст. 44 Федерального конституционного закона. Правительство лишь вправе инициировать приостановление действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации Президентом России по основаниям, предусмотренным в ч. 2 ст. 85 Конституции (никак не ограничивая его прерогатив самостоятельного решения этого вопроса). Важно, что Конституция в этом случае требует окончательного разрешения конфликта полномочий в суде. Между тем акты федеральных министерств и ведомств могут быть отменены Правительством Российской Федерации во внесудебном порядке (ст. 12 Федерального конституционного закона). Иными словами, в отношении федеральных органов исполнительной власти компетенционный контроль Правительства имеет постановляющий характер. Именно этим следует объяснять конституционный статус федерального Правительства как посредника в системе публичных территориальных интересов, Совет Федерации согласно Конституции Российской Федерации подобными полномочиями не располагает.

Итак, российская конституционная модель исполнительного федерализма, как и ее зарубежные аналоги, в основном исходит из принципа разделенного государственного управления. Смешанным оно становится лишь на уровне федерального Правительства, поскольку принадлежащие ему функции публичного посредничества охватывают деятельность обоих уровней исполнительной власти. К тому же полномочия координации и нормативного контроля за соблюдением компетенции охватывают лишь те сферы государственного управления, которые отнесены к собственному ведению Российской Федерации и ее полномочиям по предметам совместного ведения. Нельзя не отметить "нефедеративный" порядок разрешения конфликтов относительно надлежащего осуществления полномочий исполнительной власти. В отличие, к примеру, от немецкой модели разрешения таких конфликтов в бундесрате, а затем в Федеральном Конституционном Суде, и даже от испанской (регионализированной!) модели совместного управления, где функциональное единство национального и областного управления обеспечивается органами административной юстиции (п. "c" ст. 153 Конституции Испании) <21>, в России основным инструментом решения этой задачи признаны арбитражные функции главы государства и Правительства Российской Федерации.

<21> Конституция Испании. Вступила в силу 29 декабря 1978 г. // Конституции государств Европейского союза / Под ред. Л.А. Окунькова. М.: ИНФРА-М-НОРМА, 1997. С. 408.

По совокупности конституционно-правовых признаков, уже названных нами выше, российский исполнительный федерализм наиболее близок к его внепарламентской разновидности. Дополнительным аргументом в пользу этого вывода является содержание частей 2 и 3 ст. 78 Конституции Российской Федерации, допускающих передачу части полномочий органам исполнительной власти другого (государственного) уровня в форме соглашений. У нас нет сомнений в том, что Конституция исходит из паритетности, равноправия сторон соглашения: будучи по форме административными, они по сути являются конституционно-правовыми.

Стороной соглашения согласно ст. 13 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" является само Правительство Российской Федерации (а не федеральные министерства и ведомства). Подписать соглашение федеральное министерство или ведомство может лишь с санкции федерального Правительства. Так, согласно Правилам подготовки, согласования и утверждения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий, а также о внесении изменений в такие соглашения соглашения подписываются руководителями этих органов, но утверждаются постановлениями Правительства Российской Федерации и прекращают свое действие на основании его постановлений (п. 5 и 6 Правил) <22>.

<22> Правила подготовки, согласования и утверждения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий, а также о внесении изменений в такие соглашения: утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 марта 2004 г. N 117 (в ред. от 9 июля 2004 г. N 346) // Собрание законодательства РФ. 2004. N 10. Ст. 870.

Поскольку содержание указанных Постановлений Правительства определяется согласованной волей независимых друг от друга органов исполнительной власти федерального и регионального уровней, российская модель исполнительного федерализма имеет некоторое сходство с канадской моделью. Развитие федеративных отношений в этом государстве оказалось возможным без пересмотра его нормативно-правовых основ, но за счет их нового толкования, выработанного участниками конституционно-правовых отношений. Подобные процессы имели место в России во второй половине 90-х годов - в процессе инициативной экономической интеграции российских регионов (в форме ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации).

Анализ политико-правового развития этих ассоциаций, проведенный В.Н. Руденко <23>, свидетельствует о том, что:

<23> Руденко В.Н. Ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации: правовой статус и роль в становлении федеративных отношений // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1999. N 4. С. 127 - 137.
  1. естественные центростремительные тенденции в формирующемся российском федерализме были сильнее центробежных - ассоциации создавались самими политико-территориальными единицами; вне ассоциаций (которые насчитывали от 6 до 19 участников) остались Чеченская Республика и Татарстан, но последний был позже интегрирован в другие формы экономического сотрудничества <24>;
<24> В частности, Татарстан выразил намерение участвовать в Договоре об Уральском экономическом союзе. См.: Руденко В.Н. Указ. соч. С. 130.
  1. ассоциации могли стать основой укрупненных субъектов Российской Федерации со сбалансированной экономикой и бюджетами;
  2. ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации были готовы взять на себя не только функции экономической интеграции регионов, но и функции макроэкономического управления во взаимодействии с федеральным центром. На определенном этапе инициатива ассоциаций была принята - руководителям ассоциаций было предоставлено право участвовать в заседаниях Правительства Российской Федерации <25>; внутри ассоциаций начались процессы создания межрегиональных ведомственных структур <26>;
<25> О мерах по улучшению взаимодействия Правительства Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации: распоряжение Правительства Российской Федерации от 20 декабря 1996 г. N 1901-р // Собрание законодательства РФ. 1997. N 2. Ст. 325.
<26> Так, в Ассоциации Уральского региона были созданы: межрегиональная комиссия по проблемам занятости, координационный совет по здравоохранению, энергетическая комиссия, комитет по ценам и тарифам, продовольственная комиссия, межрегиональный совет по чрезвычайным ситуациям, межрегиональная комиссия по проблемам конверсии. См.: Руденко В.Н. Указ. соч. С. 130.
  1. изначально федеральным центром была избрана политика регламентарного контроля за формированием и деятельностью межрегиональных ассоциаций <27>, а позже - интеграции их в структуры федеральной исполнительной власти: в 1998 г., после экономического кризиса, руководители ассоциаций были введены в состав Правительства Российской Федерации на правах федеральных министров <28>.
<27> О регистрации уставов добровольных объединений (ассоциаций) экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации: Постановление Правительства Российской Федерации от 5 июня 1994 г. N 636 // Собрание законодательства РФ. 1994. N 7. Ст. 770.
<28> О структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента Российской Федерации от 22 сентября 1998 г. N 1142 // Собрание законодательства РФ. 1998. N 39. Ст. 4886.

Нам представляется принципиально важным, что это решение было результатом политического соглашения Совета Федерации (в тот момент времени обеспечивавшего прямое участие субъектов Федерации в осуществлении федеральной политики) и федерального Правительства <29>. В России стала формироваться уникальная система исполнительного федерализма.

<29> Соответствующий пункт Указа Президента от 22 сентября 1998 г. N 1142 звучал так: "Согласиться с предложениями Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Председателя Правительства Российской Федерации о полноправном участии в деятельности Правительства Российской Федерации... наравне с федеральными министрами руководителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, избранных руководителями межрегиональных ассоциаций..." См.: О структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента Российской Федерации от 22 сентября 1998 г. N 1142 // Собрание законодательства РФ. 1998. N 39. Ст. 4886.

В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 мая 1997 г. заместители Председателя Правительства были делегированы для участия в заседаниях межрегиональных ассоциаций. А в качестве завершающего этапа согласования деятельности было проведено заседание Правительства Российской Федерации с участием руководителей межрегиональных ассоциаций <30>. На первом этапе согласование интересов федерального и регионального уровней в сфере исполнительной власти осуществлялось "на поле субъектов Федерации", при этом ответственный заместитель Председателя Правительства курировал группу субъектов Российской Федерации в пределах одной своей ассоциации. На втором этапе согласование интересов осуществлялось "на поле Федерации", а интересы субъектов Российской Федерации уже представляли руководители межрегиональных ассоциаций. Обеспечить реализацию этой схемы были обязаны федеральные органы исполнительной власти, направив "органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации необходимые методические материалы" по приоритетным направлениям экономического реформирования (п. 2 распоряжения).

<30> График проведения заседаний ассоциаций экономического развития субъектов Российской Федерации с участием заместителей Председателя Правительства Российской Федерации: Утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 мая 1997 г. N 706-р // Собрание законодательства РФ. 1997. N 22. Ст. 2635.

Таким образом, в России была разработана схема, учитывающая нетипично большое количество субъектов Российской Федерации, но она имела принципиальное сходство с институтом периодически проводимых конференций премьер-министров провинций и премьер-министра Канады. Учитывая эту конституционную практику, вряд ли можно согласиться с выводом А. Бланкенагеля о вспомогательном характере института исполнительных соглашений, лишь дополняющего принцип "единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" <31>.

<31> Бланкенагель А. Концепция единой системы исполнительной власти, часть 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации - какая система, а где единство? // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. N 1. С. 123.

Поскольку и буква Конституции, и практика ее реализации до 2000 г. свидетельствуют в пользу договорной, внепарламентской модели исполнительного федерализма в России, вряд ли можно признать органичной практику федеральных поручений в форме законов. Не случайно Конституция упоминает о государственных поручениях в форме закона лишь в отношении органов местного самоуправления (ч. 2 ст. 132 Конституции).

И все-таки вывод о внепарламентской модели исполнительного федерализма может быть оспорен, основания для этого имеются в самой Конституции Российской Федерации. Во-первых, в Конституции учреждена не дуалистическая, а кооперативная модель разграничения предметов ведения и полномочий, свойственная как раз парламентской модели исполнительного федерализма. Во-вторых, не определен смысл конституционного термина "свои полномочия", примененного как в отношении Российской Федерации, так и в отношении субъектов Российской Федерации. В форме соглашения могут быть переданы лишь собственные полномочия каждого уровня государственной власти? Или также и полномочия, вытекающие из предметов совместного ведения, т.е. полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения и полномочия субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения?

Федеральный законодатель не определил предмета соглашений в специальной статье 26.8 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ <32>, продублировав норму Конституции о возможности передачи части своих полномочий для осуществления органу исполнительной власти другого уровня. И это при том, что предмет законодательного делегирования тем же Законом определен предельно точно: субъектам Российской Федерации передаются для осуществления "полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации" (п. 7 ст. 26.3).

<32> Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ (с изм. и доп.) // Собрание законодательства РФ. 1999. N 42. Ст. 5005; 2001. N 7. Ст. 608; 2002. N 19. Ст. 1792, N 30. Ст. 3025; 2003. N 27 (ч. 2). Ст. 2709; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 25; 2006. N 1. Ст. 10; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 21, N 17. Ст. 1932, N 43. Ст. 5084.

Толкования этого положения в конституционной доктрине противоречивы.

По мнению А. Бланкенагеля, под своими могут подразумеваться только исключительные полномочия сторон <33>. Ранее предполагалось, что предметом соглашения могут быть полномочия Российской Федерации или полномочия субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения <34>. Наконец, была высказана позиция, согласно которой передано для осуществления может быть любое полномочие, как исключительное, так и вытекающее из предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов <35>.

<33> Бланкенагель. Указ. соч. С. 123.
<34> Комментарий к Конституции Российской Федерации: 2-е изд. / Отв. ред. Л.А. Окуньков. М.: Юристъ, 1996. С. 347 - 349.
<35> Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Отв. ред. В.А. Четвернин. М.: ЦКО МОНФ, 1997. С. 340.

Полагаем, что истолковать содержание конституционных норм о "своих" полномочиях возможно лишь с учетом модели исполнительного федерализма, закрепляемой конституционными нормами. В контексте парламентской модели свои следует понимать как "исключительные", поскольку в пределах предметов совместного ведения у Федерации вообще нет полномочий в сфере исполнительной власти. Вариант такой интерпретации положений Конституции о единстве системы исполнительной власти в Российской Федерации был предложен А. Бланкенагелем, с его точки зрения, в иерархию исполнительной власти должны быть включены: 1) федеральные министерства; 2) министерства субъектов Федерации; 3) территориальные органы исполнительной власти субъектов Федерации <36>. Как видно, территориальным органам федеральных министерств в этой схеме места не нашлось, что характерно для немецкой модели исполнительного федерализма. Право на их формирование (согласно ч. 1 ст. 78 Конституции) в соответствии с этой схемой должно быть ограничено сферой исключительного ведения Российской Федерации.

<36> Бланкенагель А. Указ. соч. С. 125.

В контексте внепарламентской модели свои - это в основном все полномочия, входящие в содержание законодательно определенной компетенции исполнительного органа государственной власти, так как совместное ведение является лишь некоторым конституционным допущением, существующим до той поры, пока не произойдет разграничения полномочий Федерации и ее субъектов в этой сфере. Признаков этой модели исполнительного федерализма, на наш взгляд, в российской Конституции больше, но выбор в конечном счете определяется фактором системности государственной власти. Доминирование признаков президенциализма требует внепарламентской модели исполнительного федерализма; развитию парламентаризма будет органична парламентская модель. Эклектичное сочетание признаков парламентской и внепарламентской моделей исполнительного федерализма, скорее всего, может свидетельствовать об инволюционных процессах в политико-территориальном устройстве России.

Итак, конституционно закрепленный принцип единства исполнительной власти в Российской Федерации в пределах исключительного федерального ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения с субъектами Федерации указывает на специфический правовой механизм согласования публичных территориальных интересов при императиве разделенного государственного управления - механизм публичного посредничества. Он реализуется Правительством Российской Федерации, контролирующим соблюдение компетенции, закрепленной за федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, и координирующим их деятельность (в том числе в форме исполнительных соглашений). Конституционные положения соответствуют логике внепарламентской модели исполнительного федерализма. Этой же логике соответствовала конституционная практика взаимоотношений исполнительной власти федерального и регионального уровней во второй половине 90-х годов прошлого столетия.