Политический характер конституционно-правовой ответственности

Кузько А.В., зав. кафедрой Московского психолого-социального института (Брянский филиал).

В последние годы приобрела остроту в юридической литературе дискуссия о политическом характере конституционно-правовой ответственности. Политический характер конституционно-правовой ответственности признают М.В. Баглай <1>, Н.М. Колосова <2>, Т.Д. Зражевская, Н.А. Боброва <3> и многие другие.

Так, по мнению В.О. Лучина, "конституционная ответственность, безусловно, имеет ярко выраженный политический характер" <4>. Признавая при реализации конституционных норм ведущую роль позитивной ответственности, В.О. Лучин отмечает, что ретроспективная конституционная ответственность возможна лишь в случае конституционного правонарушения (деликта) и заключается в отрицательной государственно-правовой оценке отклоняющегося поведения и наступлении неблагоприятных последствий для соответствующих субъектов <5>.

Д.А. Липинский считает, что указание на политический характер конституционной ответственности ничего не дает для уяснения ее природы и социального назначения, и подчеркивает необоснованность смешивания юридической ответственности с иными видами социальной ответственности <6>.

А.А. Кондрашев подчеркивает, что институт ответственности в конституционном праве имеет две различные по своей правовой сущности стороны: ответственность за правонарушения и политическую ответственность <7>.

И.А. Кравец, исследуя соотношение между конституционно-правовой и политической ответственностью, справедливо считает, что применение категорий "позитивная" и "негативная" ответственность в конституционном праве является малопродуктивным. Ведь субъект права еще до правонарушения берет на себя ответственность за правомерные деяния, а существование санкции имеет превентивное и воспитательное значение. Поэтому термин "ответственность" в данном случае равнозначен обязанности. Кроме того, позитивная ответственность отдаленным образом напоминает институт политической ответственности, например, правительства перед парламентом <8>. В связи с этим автор предлагает в конституционном праве наряду с термином "политическая ответственность" использовать термин "юридическая ответственность", учитывая, что они имеют различную природу, основания, цели, порядок осуществления. Понятие конституционной ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности применимо только к ответственности за правонарушения (деликты) в конституционном праве. Политическая же ответственность носит принципиально иной характер. Она наступает в результате утраты доверия отдельными должностными лицами как перед населением, так и перед вышестоящими органами. При этом основанием политической ответственности является политическая нецелесообразность деятельности должностных лиц, а не совершение ими правонарушений <9>.

В настоящее время большинством авторов признается, что конституционно-правовая ответственность является самостоятельной разновидностью юридической ответственности, а политическая ответственность - социальной. Поскольку юридическая ответственность также относится к социальной, то можно предположить наличие как общих, так и отличительных черт при сравнении ее с политической. При этом возникает вопрос о соотношении политической и юридической ответственности.

Традиционно выделяют следующие признаки юридической ответственности:

• основанием возникновения является правонарушение (то есть нарушение нормы права, установленной или санкционированной государством);
• предусматривает наступление неблагоприятных последствий для правонарушителя, в виде лишений личного, имущественного и организационного характера;
• связана с государственным осуждением или гарантированной законом возможностью принуждения (например, в случаях привлечения к дисциплинарной или гражданско-правовой ответственности реальность наступления неблагоприятных последствий зависит исключительно от воли потерпевшей стороны).

Основанием конституционной ответственности является конституционное нарушение (конституционно-правовой деликт), то есть невыполнение установлений, содержащихся в конституции и иных источниках конституционного права <10>. Конституционная ответственность в своей динамике имеет ряд стадий: стадию возникновения (момент совершения правонарушения, порождающего конституционное охранительное правовое отношение между субъектом ответственности и субъектом привлечения к ответственности) и стадию привлечения к ответственности (включающую два этапа: конкретизацию и исполнение), которая становится возможной только при наличии всех элементов состава конституционно-правового деликта, но реализуется исключительно в дискреционном порядке, то есть по усмотрению субъекта привлечения. При этом конституционная ответственность, имея политическое и моральное содержание, является самостоятельной, если приобретает конституционные формы <11>. Меры конституционной ответственности, применяемые в принудительном порядке, классифицируются на меры восстановительно-компенсационного и карательно-штрафного характера <12>.

Природа конституционных конфликтов между политическими органами власти несколько иная, чем природа конституционно-правовых деликтов, в силу того, что способность экономически и политически господствующего класса навязывать обществу свою волю при распределении политических обязанностей находит реальное и конкретное выражение в системе конституционного права, определяет его конкретное содержание. "Политическое господство экономически господствующего класса является важнейшим фактором формирования политической воли, выраженной в позитивном праве и непосредственной политической деятельности" <13>. Поэтому попытки перенести конструкцию "правонарушение - санкция" в сферу конституционного права в виде конструкции "санкция - без правонарушения" не имеют под собой никаких рациональных оснований <14>.

Для ответа на вопрос, в чем же заключается специфика политического характера конституционно-правовой ответственности, рассмотрим конституционно-правовые и теоретические основы ответственности органов и должностных лиц. Существующие в науке взгляды на конституционно-правовые основы юридической ответственности и конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления позволяют выделить: 1) конституционно-правовые основы и 2) теоретические (теоретико-правовые) основы как юридической ответственности в целом, так и отраслевых видов ответственности (конституционно-правовой, уголовной, административной, гражданско-правовой, дисциплинарной). В том числе соответствующие основы отдельных внутриотраслевых разновидностей юридической ответственности, например конституционной ответственности президента и конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством и населением.

Под конституционно-правовыми основами юридической ответственности понимаются основополагающие начала (принципы) соответствующего института, закрепленные в Конституции РФ, конституциях (уставах) субъектов Федерации, международно-правовых актах и договорах, постановлениях Конституционного Суда, которые: 1) выступают "высшим мерилом" правомерности; 2) структурируют и ориентируют систему правовых отношений в данной сфере; 3) закрепляют основные гарантии. Под теоретическими (теоретико-правовыми) основами юридической ответственности (ее отдельной разновидности) следует понимать: 1) методологические проблемы общей теории; 2) современное состояние и тенденции в науке; 3) понятие и сущность, принципы и признаки, цели и функции, систему и классификацию.

Конституция носит надотраслевой характер и в силу этого устанавливает основы юридической ответственности: общие и специальные принципы юридической ответственности; объективную сторону ряда составов правонарушений; основания и меры юридической ответственности; принципы юрисдикционного процесса; отдельные меры юридической ответственности.

Конституция РФ не только устанавливает принцип безусловной наказуемости всех деяний, представляющих угрозу общественному порядку, но и общие запреты на совершение тех или иных действий <15>. При этом Конституция РФ является основным правовым законом, субстанцией российского права, фундаментом, базисом юридической ответственности <16>. Основой для понимания сущности и назначения юридической ответственности является принцип взаимной правовой ответственности государств и иных субъектов права, паритетных начал в их взаимоотношениях <17>.

Конституция РФ закрепляет фундаментальные основы юридической ответственности в целом как института правовой системы государства. Данное обстоятельство позволяет рассматривать проблемы политической и юридической ответственности органов власти и должностных лиц в системе формирования и функционирования эффективной публично-правовой власти.

В качестве конституционных основ ответственности можно выделить следующие:

1. ответственность органов публичной власти вытекает из содержания ст. 2 Конституции РФ, закрепляющей, что обязанностью государства являются признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, и ч. 2 ст. 15 Конституции РФ, требующей от органов власти соблюдения Конституции и законов;
2. статья 52 Конституции РФ устанавливает государственные гарантии защиты от злоупотребления властью, а ст. 46 гарантирует судебную защиту нарушенных прав и свобод. Следовательно, ответственность органов и должностных лиц представляет собой важнейшую гарантию прав и свобод личности;
3. механизм юридической ответственности органов местного самоуправления опирается на закрепленные в ст. 133 Конституции РФ гарантии судебной защиты и прямой запрет на ограничение прав местного самоуправления.

В решениях и правовых позициях Конституционного Суда РФ также нашли конкретизацию конституционные основы юридической ответственности:

а) о конституционной ответственности как самостоятельном виде ответственности;

б) о различии восстановительно-компенсационной и репрессивно-карательной ответственности;

в) вопросы сущности, природы и особенностей мер юридической ответственности как одной из правовых форм государственного принуждения;

г) о принципах юридической ответственности;

д) о составе правонарушения как основании наступления юридической ответственности;

е) о мере (объеме) юридической ответственности;

ж) о процессуальных формах реализации юридической ответственности <18>.

Основным вопросом методологии исследования соотношения политической и юридической ответственности является вопрос о том, что следует понимать под родовым понятием "юридическая ответственность". При этом надо учитывать, что основной чертой, определяющей сущность юридической ответственности, является наказание, ибо без наступления неблагоприятных последствий юридическая ответственность утрачивает свой смысл, а "право становится бессильным и ненадежным" <19>.

Юридическая ответственность - один из важнейших правовых институтов, нормы которого занимают важнейшее место в механизме правового регулирования общественных отношений. Сущность юридической ответственности определяется тем, что наличие угрозы наказания за антиобщественные поступки является стимулом к правомерному поведению. Юридическая ответственность является фундаментальным функциональным принципом права, ибо без угрозы наказания за ненадлежащее исполнение или неисполнение правовых предписаний право утрачивает смысл как социальный регулятор, основанный на нормативности, публичности и формализме.

В общей теории права существует множество подходов к определению понятия юридической ответственности: 1) наступление неблагоприятных последствий как результат реализации санкции соответствующей нормы права <20>; 2) обеспеченная силой государства процедура привлечения к ответственности <21>; 3) охранительное правоотношение, возникающее на основании юридического факта - противоправного поведения (действия или бездействия) <22>, и др. В науке конституционного права сложились три основные точки зрения на понятие конституционно-правовой ответственности: 1) конституционно-правовая ответственность включает в себя позитивный и негативный аспекты, представляя собой отрицательную оценку правонарушения со стороны государства <23>; 2) конституционно-правовая ответственность заключается в наступлении неблагоприятных последствий в виде лишений и ограничений <24>; 3) конституционно-правовая ответственность представляет собой правовую связь, возникающую вследствие несоблюдения конституционно-правовой нормы участниками конституционных правоотношений <25>.

Несмотря на многообразие концептуальных подходов к понятию конституционно-правовой ответственности, можно реально выделить ее общие признаки:

1. Основанием конституционной ответственности является конституционное правонарушение (юридический факт), то есть невыполнение установлений, содержащихся в конституции и приравненных к ней по юридической силе иных источниках конституционного права, независимо от того, известно или нет о нарушении компетентным органам и лицам.
2. Содержанием конституционно-правовой ответственности, с одной стороны, является возможность уполномоченного органа власти (должностного лица) применять меры ответственности к правонарушителю, с другой - обязанность лиц, допустивших конституционное правонарушение, отвечать за свое юридически значимое поведение и претерпевать определенные лишения.
3. Конституционно-правовая ответственность имеет особый субъектный состав - субъекты, обладающие полномочиями по использованию мер ответственности, и "субъекты ответственности", которые несут бремя неблагоприятных последствий.
4. Конституционно-правовая ответственность в своей динамике имеет ряд стадий: стадию возникновения, стадию реализации (включающую в себя конкретизацию и исполнение).
5. Если основанием возникновения конституционно-правовой ответственности является правонарушение, то условием, допускающим возможность привлечения к конституционно-правовой ответственности, является наличие всех признаков состава конституционного нарушения (субъект, объективная сторона, субъективная сторона, объект).

Анализ основных признаков в их логической взаимосвязи позволяет предложить следующее определение конституционно-правовой ответственности: охранительное правоотношение (юридическая связь) между субъектами конституционных правоотношений, возникающее на основании юридического факта (при совершении конституционно-правового деликта), содержанием которого является предусмотренная конституционно-правовой нормой возможность наступления для правонарушителя неблагоприятных последствий, применяемых по инициативе уполномоченного лица в порядке, предусмотренном действующим законодательством. Такое определение позволяет учесть специфику политического характера конституционно-правовой ответственности, которая заключается в следующем:

1. конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц носит дискреционный характер, сущность которого определяется возможностью уполномоченного государством лица решать вопрос о привлечении правонарушителя к ответственности по своему усмотрению;
2. уполномоченное государством лицо применяет меры конституционно-правовой ответственности по отношению к органу власти или должностному лицу при отсутствии обязательных элементов состава конституционного деликта: субъект, объект и причинно-следственная связь между противоправным поведением и наступившими неблагоприятными последствиями в виде посягательства на регулируемые и охраняемые законодательством конституционно-правовые отношения. При этом вина органа власти и должностного лица определяется не как правовая категория, а как категория политическая;
3. в отличие от других видов публично-правовой ответственности (уголовной, административной) привлечение к конституционно-правовой ответственности влечет наступление неблагоприятных последствий политического, а не юридического характера.
4. конституционно-правовая ответственность наступает не только при конкретных нарушениях действующего законодательства, но детерминирована социально-политической целесообразностью и конъюнктурой, наступает по инициативе уполномоченного вне строгого процессуального порядка.

Анализируя сущность и правовой механизм реализации конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц, можно утверждать, что основным признаком конституционно-правовой ответственности является ее политический характер, выражающийся в дискреционности, то есть законодательно закрепленной возможности уполномоченного лица начинать процедуру привлечения к ответственности правонарушителя, действуя исключительно по своему усмотрению. Некоторые авторы считают необходимым предложить юридической практике надежный теоретический инструментарий решения проблемы повышения эффективности конституционно-правовой ответственности, закрепив в качестве основания ответственности материальный состав правонарушения и устранив факультативность применения мер конституционно-правовой ответственности, обеспечив реализацию принципа неотвратимости наказания <26>. Однако в этом случае существует реальная опасность преобразования конституционно-правовой ответственности как самостоятельной разновидности юридической ответственности (понимаемой в негативном аспекте) в отраслевые подвиды уголовной, административной и даже дисциплинарной <27>, сохранив за конституционно-правовой ответственностью лишь позитивное содержание. А такой подход уже не позволит превратить институт конституционно-правовой юридической ответственности в функциональную основу деятельности чиновников, с тем чтобы ликвидировать главную причину, препятствующую социально-экономическому развитию России, - безответственность органов и должностных лиц публично-правовой власти, руководствующихся не законом, а политическими понятиями <28>. Вариантом решения проблемы политического характера конституционно-правовой ответственности может быть понимание конституционно-правовой ответственности как охранительного правоотношения. Такое предложение позволит разграничить термины: "ответственность" и "привлечение к ответственности", "основания" ответственности и "условия" привлечения к ней. Но самое главное - позволит обеспечить эффективность института конституционно-правовой ответственности путем четкого нормативного закрепления: субъектов ответственности, оснований, условий, порядка привлечения и мер конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц публичной власти всех уровней - от Президента до депутата представительного органа местного самоуправления.