Мудрый Юрист

Миграционная система в России: вопросы становления и государственного управления

Илезов М.Б., соискатель кафедры административного и служебного права Северо-Кавказской академии государственной службы.

Активные миграционные процессы стали атрибутом современного мира. В силу этого стало невозможным рассматривать проблемы отдельно взятого государства в сферах безопасности, экологии, энергетики, политики, экономики без учета фактора перемещения человеческих масс. Как справедливо отмечается в литературе, единство людей, образующих население одного государства, проявляется в том, что их поведение подчинено общему, "относительно централизованному принудительному порядку" <1>. В развитии миграционной системы России исследователи выделяют три основных этапа: дореволюционный (60-е годы XVIII в. - 1917 г.); советский (1917 - 1991 гг.); современный (с 1992 г.)

<1> Чистое учение о праве Ганса Кельзена: Сб. переводов / Академия наук СССР, Институт научной информации по общественным наукам; отв. ред. В.Н. Кудрявцев, Н.Н. Разумович. Вып. 2. М., 1988. С. 113.

Изучение трудов таких ученых, как Н.М. Карамзин, В.О. Ключевский, А.А. Кауфман, Г.Ф. Чиркин, С.М. Соловьев <2>, свидетельствует о том, что миграционная политика как направление государственной деятельности формируется в России в конце XVII в.; причина этого лежала в активном привлечении иностранцев для заселения неосвоенных территорий. На законодательном уровне это проявляется в издании 4 декабря 1762 г. Екатериной II Манифеста "О свободном поселении иностранцев в России", в 1763 г. - Указа "О дозволении всем иностранцам, в Россию въезжающим, селиться, где пожелают". Осуществляя руководство создаваемой миграционной системой, Петр I позаботился об обеспечении переселенцев, дополнив действующие законодательные акты законами о льготах и привилегиях для переселенцев, реестрами свободных и удобных для поселения земель. При этом обеспечение переселенцев было всесторонним: они освобождались от обязательной гражданской службы, уплаты налога в виде регионально дифференцированных льгот вне зависимости от численности населения в поселении и рода деятельности; не несли воинскую повинность, имели свободу вероисповедания и все условия для отправления религиозных культов.

<2> Карамзин Н.М. История России с древнейших времен. М., 1858 - 1879; Ключевский В.О. Исторические портреты. Деятели исторической мысли / Сост. В.А. Александров. М., 1990.

Упорядочение внутренней миграционной деятельности было связано с отменой крепостного права, кардинальными государственными реформами 1861 г., а также с изменением прав и свобод жителей России в российском законодательстве второй половины XIX - начала XX в. Институционально административно-правовая система миграционной деятельности в то время была представлена Особенной канцелярией Министерства полиции и Министерства внутренних дел, Статистическим советом, Центральным статистическим комитетом, переселенческим управлением.

Особенная канцелярия Министерства полиции и Министерства внутренних дел (существовала с 1811 г. по 1826 г.) заведовала сбором сведений о положении крестьян, наблюдением за населением пограничных губерний; размещением военнопленных, наблюдением за иностранцами, принявшими русское подданство. Канцелярия выдавала виды на жительство, собирала сведения о происшествиях и политическом положении в зарубежных странах, осуществляла контроль за выдачей заграничных паспортов. Регулирование миграционных процессов осуществлялось посредством ряда административно-правовых механизмов, в их основе лежали институт документов, удостоверяющих личность, контроль за свободой передвижения и выбором места жительства на территории России, ведение регистрационного учета населения, контроль за выездом из Российской империи и въездом на ее территорию, определение правового положения иностранных граждан в России, российского подданства.

Становление паспортной системы как важнейшего элемента правового обеспечения миграционных процессов происходит в XVIII - начале XIX в. Первое упоминание о документе, по существу выполнявшем роль паспорта, появляется в Соборном уложении 1649 г., но сложился этот институт только в первой трети XVIII в. Паспорт как документ, удостоверяющий личность и право на "отлучку", стал использоваться государством с середины XVII в. и первоначально выполнял функции справки об освобождении из мест заключения; Указ от 30 октября 1719 г. запрещал жителям Российской империи покидать место жительства и службы без узаконенного вида или паспорта. Важнейшей вехой в формировании паспортной системы в России является издание Петром I в 1724 г. нормативного акта, озаглавленного "Плакат". С принятием 10 февраля 1864 г. Закона "О принятии иностранцев в русское подданство" <3> окончательно оформляется институт подданства Российской империи, хотя вопрос о выходе из российского подданства на законодательном уровне так и не был решен вплоть до 1917 г.

<3> О присоединении Особенной канцелярии Министерства внутренних дел к собственной Его Императорского Величества канцелярии: Именной указ, данный управляющему Министерства внутренних дел от 03.07.1826 // Сборник паспортно-визовой службы РФ. 2005. N 449.

Паспортное законодательство конца XVII в. складывалось по основным направлениям: регламентация учета и паспортизация населения; выработка механизмов преследования беглых и дезертиров. Характерной чертой паспортной системы был ее сословно-классовый характер. Так, 8 октября 1906 г. вышел высочайший Указ "Об отмене некоторых ограничений в правах сельских обывателей и лиц других бывших податных состояний". Крестьяне получили право свободно избирать место постоянного жительства на одинаковых основаниях с лицами других сословий и др. К началу XIX в. законодательство, регламентирующее паспортный режим, стало юридической основой системы миграционного контроля, состоящей из трех основных элементов, сложившихся в институты: места жительства, установившего место проживания российских и иностранных подданных с помощью различных систем учета населения; института паспортов, установившего порядок отлучки с места жительства различных категорий населения страны; института беглых и дезертиров, определившего механизм деятельности полицейских органов по преследованию данной категории населения и санкции к нарушителям паспортного режима.

На современном этапе совершенствование системы и структуры органов исполнительной власти в Российской Федерации, возрастание значимости миграционной деятельности для развития страны способствовали образованию в 2004 г. Федеральной миграционной службы с передачей ей ряда функций от МВД России <4>, что актуализировало целый ряд проблем в развитии отечественной миграционной системы. Так, укомплектованность миграционных структур и органов в 2004 - 2007 гг. кадрами не опускалась ниже 72%, при этом соотношение между аттестованными сотрудниками и государственными служащими имеет тенденцию к увеличению доли последних в персонале миграционной системы России <5>. Не менее важной является проблема создания единого информационно-правового поля. От успешного решения этой проблемы во многом зависит устойчивое функционирование каждого из ее элементов. В российской юридической науке ведутся исследования интернет-технологий, возникающих в связи с доступом к информационным ресурсам сети Интернет и использованием электронной почты в России и за рубежом. Информационно-правовое регулирование этих отношений осуществляется Федеральным законом РФ от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и защите информации" <6>. Вместе с тем наблюдается снижение эффективности функционирования подсистем управления и обеспечения при реализации миграционного законодательства.

<4> Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г. N 928 "Вопросы федеральной миграционной службы" (с изм. от 3 марта 2008 г.) // СЗ РФ. 26.07.2004. N 30. Ст. 3150; СЗ РФ. 10.03.2008. N 10 (ч. 2). Ст. 906.
<5> Оганян М.Г. Правовое регулирования кадровой работы в органах исполнительной власти: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 22.
<6> Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и защите информации" // СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3448.

Необходимо создание качественно нового правового порядка управления миграцией, налаживание финансово-экономического механизма получения средств от иммиграции и расходования этих средств на создание миграционной инфраструктуры. Большие трудности миграционные структуры испытывают вследствие неразрешенности противоречий в сфере разграничения функций управления на федеральном, региональном и местном уровнях. Благоприятная перспектива для урегулирования этих противоречий связана с изменившейся системой и структурой федеральных органов исполнительной власти, в которой расширены функции ФМС и появляются новые элементы - иммиграционные инспекции, паспортно-визовые подразделения и др. Если в начале современного этапа развития миграционной системы России иностранцы, получающие вид на жительство в отделах виз и регистраций органов внутренних дел, затем регистрировались в паспортных столах с составлением на них первичных статистических документов, то с созданием паспортно-визовой системы в 2003 г. на иностранцев перестали заполняться листки статистического учета, внешняя миграция в Россию фактически прекратилась <7>. Базой для создания паспортно-визового и регистрационного модуля должны стать Управление организации визовой и регистрационной работы и Управление паспортной работы и регистрационного учета населения ФМС. Компетенция паспортно-визового и регистрационного модуля может распространяться на организацию исполнения законодательства о въезде и выезде граждан России, о пребывании и проживании иностранных граждан в России; координацию и взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти по оформлению приглашений; организацию паспортной работы и регистрационного учета населения; организационно-методическое обеспечение миграционной системы.

<7> Голицын С.Т. Миграционные процессы современной России // Миграция населения. 2005. Вып. 1. С. 162.