Мудрый Юрист

Основы конституционного строя Российской Федерации в решениях конституционного суда 1

<1> Из материалов семинара "Современные проблемы конституционного права и конституционного правосудия" (Екатеринбург, 16 мая 2008 г.). Впервые опубликовано в спецвыпуске Вестника Уставного суда Свердловской области "Современные проблемы конституционного права и конституционного правосудия". Екатеринбург, 2008. С. 223 - 233.

Несмеянова С.Э., профессор Уральской государственной юридической академии, доктор юридических наук.

Полномочия Конституционного Суда Российской Федерации в соответствии с Федеральным конституционным законом о нем направлены прежде всего на защиту основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации на всей территории государства.

Термин "основы конституционного строя" является достаточно новым для российского конституционного права. Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., закрепив основополагающие политические, идеологические, экономические, социальные общественные отношения, тем самым определила основные принципы устройства государства и общества.

Основы конституционного строя закреплены в главе 1 Конституции РФ. Среди них можно выделить: государственный суверенитет, приоритет прав и свобод человека, народовластие, федерализм, социальное государство, многообразие форм собственности, разделение властей, идеологическое многообразие, светскость государства и др. Это те базовые ценности, на которые ориентировано государство и общество, это принципы, которым должны подчиняться органы публичной власти и которые должны защищаться судом. Согласно части 1 статьи 16 Конституции Российской Федерации основы конституционного строя, содержащиеся в положениях главы 1 Конституции Российской Федерации, не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном в главе 9 Конституции Российской Федерации, т.е. через принятие новой конституции.

Положения, содержащиеся в разных разделах и главах Конституции Российской Федерации, имеют разную силу внутри самого Основного Закона. Однако положения всех иных глав можно понимать и толковать только в соответствии с основами конституционного строя: "Никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации" (ч. 2 ст. 16).

Представляется, в связи со сказанным, что Конституционный Суд при официальном толковании Конституции Российской Федерации также должен учитывать приоритет основ конституционного строя. Однако Конституционный Суд отказался оценивать "конституционность конституционных норм" <2>.

<2> Определение Конституционного Суда от 28 декабря 1995 г. N 137-О // СПС "КонсультантПлюс".

Конституционный Суд Российской Федерации многократно оценивал соответствие положений тех или иных нормативных актов основам конституционного строя по самым разным направлениям при осуществлении различных полномочий, и прежде всего принципы, характеризующие власть в государстве.

"Суверенитет" в отношении государства означает верховенство публичной политической власти и ее независимость от любых других организаций власти, существующих как внутри страны, так и за ее пределами. Российская Федерация как суверенное государство является полноправным субъектом международного права, представляет собой демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Государственным суверенитетом в России обладает только сама Российская Федерация. Никакие субъекты в Российской Федерации, даже если они называются республиками и принимают свои конституции, не обладают качеством государственного суверенитета.

Конституционный Суд неоднократно был вынужден обращаться к вопросу о понятии суверенитета. В частности, в Постановлении от 7 июня 2000 г. Конституционный Суд отметил что суверенитет, предполагающий верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий его конституционно-правовой статус. Более того, Конституционный Суд констатировал, что исключается существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью <3>. Таким образом, Конституционный Суд лишний раз определил отсутствие суверенитета у республик и иных субъектов Российской Федерации.

<3> Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 25. Ст. 2728.

Очень важным для России в силу особого государственного устройства является принцип федерализма, сущность которого детализируется в решениях Конституционного Суда. Прежде всего Конституционный Суд определил Российскую Федерацию как конституционную, отметив в Постановлении от 7 июня 2000 г., что "подписание Федеративного договора или договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерального и регионального уровней не превращает Российскую Федерацию в конституционно-договорную или договорную федерацию" <4>.

<4> Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 25. Ст. 2728.

Конституция Российской Федерации закрепляет равноправие субъектов как формальное равенство в сфере разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, равенство возможностей, но не реально приобретенных полномочий. В Постановлении от 15 июля 1996 г. Конституционный Суд установил, что взаимоотношения с субъектами должны строиться с учетом конституционных основ федеративного устройства, в частности, не нарушая принцип равноправия субъектов. Поэтому Федерация не может отказать какому-либо субъекту как в праве создавать, например, территориальные дорожные фонды, так и в возможности формировать их за счет одинаковых для всех источников <5>.

<5> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 29. Ст. 3543.

Очень важными представляются подходы Конституционного Суда к анализу сути конституционного принципа правового государства. В частности, Суд в Постановлении от 25 апреля 2001 г. определил данный принцип как обязанность государства "признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина как высшую ценность" <6>. В Постановлении от 21 ноября 2002 г. дополнено, что "правовое государство по самой своей сути может признаваться таковым лишь при условии, что оно обеспечивает безопасность граждан, охрану и защиту их прав и законных интересов, эффективное восстановление в правах" <7>.

<6> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 23. Ст. 2408.
<7> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 48. Ст. 4829.

Принципу правового государства, предполагающему формальное равенство, противопоставлен принцип социального государства, политика которого должна быть направлена на обеспечение социально незащищенных и создание для них больших гарантий. Поэтому речь должна идти о социальном правовом государстве. Так, например, в сфере налогообложения принцип социального государства требует использования различных подходов к определению налогового бремени, что не соответствует принципу равенства. Поэтому в Постановлении от 4 апреля 1996 г. Конституционный Суд признал, что "в целях обеспечения регулирования налогообложения в соответствии с Конституцией Российской Федерации принцип равенства требует учета фактической способности к уплате налога исходя из правовых принципов справедливости и соразмерности. Принцип равенства в социальном государстве в отношении обязанности платить законно установленные налоги и сборы (статьи 6 (ч. 2) и 57 Конституции Российской Федерации) предполагает, что равенство должно достигаться посредством справедливого перераспределения доходов и дифференциации налогов и сборов" <8>.

<8> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 16. Ст. 1909.

Доминирующим принципом организации государственной власти является принцип разделения властей, в соответствии с которым государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Их деятельность и взаимодействие должны соответствовать закону. Соблюдение данного принципа должно находиться под контролем специального органа конституционного контроля. В этом состоит одна из основных задач данного института. К сожалению, в нашей стране этот принцип как основа организации демократического общества в полной мере не воспринят на практике. Именно поэтому имеют место случаи превышения полномочий законодательной и исполнительной властью, вторжение в компетенцию друг друга и т.д. Как известно, принцип разделения властей выражается в четком разграничении компетенции государственных органов, когда каждая ветвь власти действует в рамках своих полномочий самостоятельно, не исключая взаимодействия и взаимного контроля. Критерием законности в деятельности органов различных ветвей власти должна стать конституция, незыблемость которой и призван обеспечить независимый институт конституционного контроля, имеющий возможность разрешения споров, в том числе и о компетенции государственных органов.

Решение названных проблем возможно лишь при наличии независимого и самостоятельного органа конституционного контроля с четко определенными полномочиями, главными из которых должны стать контроль за соответствием всех законов и иных актов конституции, а также аннулирование неконституционных нормативных актов.

Конституционный Суд Российской Федерации, выступая органом государственной власти, призван быть важным инструментом в системе "сдержек и противовесов" других ветвей власти. Конституционный судебный контроль должен способствовать согласованности и скоординированности действий властей, уравновешивать их, чтобы ни одна из ветвей власти не могла возвыситься над другими либо подавить их.

Различия в способах осуществления государственной власти теми или иными органами государственной власти не должны нарушать единства государственной власти. Конституционный Суд Российской Федерации с его задачами, функциями, полномочиями, осуществляя конституционный контроль, как раз и призван обеспечить это единство.

Следует отметить, что Конституция Российской Федерации закрепляет разделение властей Российской Федерации в целом, т.е. не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в ее субъектах. "Разделение единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную предполагает установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти у одной из них, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно их взаимодействие" <9>.

<9> Постановление от 18 января 1996 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 4. Ст. 409.

Принцип разделения властей предполагает не только распределение властных полномочий между органами различных ветвей государственной власти, но и взаимное уравновешивание ветвей власти, невозможность ни для одной из них подчинить себе другие. Но при этом государственные органы не могут не взаимодействовать друг с другом. Таким образом, каждая ветвь власти следит за тем, чтобы другая действовала только в пределах отведенных ей полномочий. Такая система взаимодействия и взаимоограничений получила название "система сдержек и противовесов". В развитие этого принципа в Постановлении от 1 декабря 1997 г. Конституционный Суд установил, что "контрольная функция присуща всем органам государственной власти в пределах компетенции, закрепленной за ними..." <10>. Конкретизируя данное положение, Суд в Постановлении от 1 февраля 1996 г. отметил, что, например, "само по себе право законодателя на участие в формировании исполнительного органа власти как один из элементов системы сдержек и противовесов, дающий законодателю возможность влиять на исполнительную власть, не противоречит основам конституционного строя" <11>. В Постановлении от 23 апреля 2004 г. было сказано, что "парламентский контроль за исполнением федерального бюджета является неотъемлемой конституционной формой осуществления Федеральным Собранием государственной власти, одним из необходимых его полномочий как представительного и законодательного органа Российской Федерации и существенным элементом системы сдержек и противовесов в демократическом государстве, основанном на принципах господства права и разделения властей" <12>.

<10> Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 50. Ст. 5711.
<11> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 7. Ст. 700.
<12> Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 19. Ст. 1923.

Конституционный Суд много раз определял параметры принципа разделения властей, самостоятельности различных органов государственной власти, пределы контрольных полномочий в отношении других органов как на уровне Российской Федерации, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

Конституционный Суд в силу занимаемого им места в системе органов государственной власти и соответствующей ему компетенции оказывает своими решениями существенное воздействие на деятельность главы государства, законодательных и исполнительных органов, уточнение объема их полномочий и др.

В соответствии с частью 2 статьи 14 Конституции Российской Федерации религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом. Конституционный Суд раскрыл понятие конституционного принципа светского государства и отделения религиозных объединений от государства в Постановлении от 15 декабря 2004 г. По мнению Суда, этот принцип "означает, что государство, его органы и должностные лица, а также органы и должностные лица местного самоуправления, то есть органы публичной (политической) власти, не вправе вмешиваться в законную деятельность религиозных объединений, возлагать на них выполнение функций органов государственной власти и местного самоуправления, а религиозные объединения, в свою очередь, не вправе вмешиваться в дела государства, участвовать в формировании и выполнять функции органов государственной власти и местного самоуправления, участвовать в деятельности политических партий и политических движений, оказывать им материальную или иную помощь, а также участвовать в выборах" <13>. Интересно отметить, что данное решение Конституционного Суда было связано с оценкой возможности создания политических партий по признакам национальной или религиозной принадлежности. Конституционный Суд установил, что применительно к конкретно-историческим реалиям, сложившимся сегодня в России, это недопустимо.

<13> Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 51. Ст. 5260.

Одной из основ конституционного строя в Конституции Российской Федерации названо местное самоуправление. Более того, с учетом значимости местного самоуправления как вида публичной власти в Конституции выделена самостоятельная глава, в которой определены основные принципы, характеристики данного правового института.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно рассматривал вопросы, касающиеся местного самоуправления. В Постановлении от 16 октября 1997 г. Конституционный Суд подчеркнул, что местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий. Конституционные принципы самостоятельности местного самоуправления, обособленности органов местного самоуправлении от системы органов государственной власти, самостоятельности населения в выборе структуры органов местного самоуправления должны быть обеспечены и защищены от возможных злоупотреблений своими полномочиями органами и выборными должностными лицами местного самоуправления, а также от необоснованного вмешательства в их деятельность <14>.

<14> Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 42. Ст. 4902.

Несколько раз Конституционный Суд обращался к вопросу о природе местного самоуправления. В частности, в Постановлении от 15 января 1998 г. Конституционный Суд установил, что отнесение органов к органам государственной власти или органам местного самоуправления зависит не от их названий и других внешних проявлений, а от сущностных характеристик этих органов. Местные органы, являясь органами власти, не обладают государственной природой, так как публичная власть может быть и муниципальной <15> (аналогичная позиция была высказана и в Постановлении от 24 января 1997 г.).

<15> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 4. Ст. 532.

Интересные правовые позиции были сформулированы в Постановлении от 30 ноября 2000 г. Конституционный Суд установил, что из статьи 130 (ч. 1) Конституции Российской Федерации следует, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти: возможность передачи органам государственной власти полномочий по вопросам местного значения в федеральном законодательстве отсутствует. Кроме этого, Конституционный Суд признал, что контролирующий орган не должен иметь право самостоятельно определять пределы и способы контроля за местным самоуправлением. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации не вправе принимать самостоятельные решения, прекращающие или приостанавливающие действие актов органов местного самоуправления либо влекущие невозможность применения этих актов. Делая выводы по делу, Конституционный Суд констатировал, что ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц может наступать исключительно на основании федерального закона и только по решению суда <16>.

<16> Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 50. Ст. 4943.

Основы конституционного строя характеризуют не только основные начала организации публичной власти, но и основные конституционные начала организации общества. Поэтому не менее значимой задачей органов конституционного судебного контроля в Российской Федерации является защита конституционных прав и свобод человека и гражданина. Данная задача выполняется Конституционным Судом при осуществлении всех его полномочий при: проверке конституционности законов и иных нормативных актов федерального и регионального уровней, договоров между государственными органами, не вступивших в силу международных договоров; разрешении споров о компетенции между органами государственной власти; рассмотрении жалоб на нарушение конституционных прав и свобод человека и гражданина и запросов судов о проверке конституционности закона в связи с его применением в конкретном деле; официальном толковании Конституции и др. Таким образом, Конституционный Суд отстаивает права и свободы человека и гражданина не только в случаях их прямого обращения, но и при разрешении иных дел. Предметом рассмотрения со стороны Конституционного Суда были отдельные права человека и гражданина, вопросы равенства всех форм собственности, идеологическое и политическое многообразие, свобода предпринимательства и др.

Многократно Конституционный Суд был вынужден обращаться к раскрытию характеристик и механизмов обеспечения принципа правового равенства. С учетом решений органа конституционной юстиции можно определить, что данный принцип проявляется при характеристике правового статуса человека и гражданина с точки зрения равноправия; равенства конституционных прав и свобод независимо от фактических различий; равенства перед законом и судом; равенства в социальной сфере.

В Постановлении от 3 мая 1995 г. Конституционный Суд признал, что "личность в ее взаимоотношениях с государством выступает не как объект государственной деятельности, а как равноправный субъект, который может защищать свои права всеми не запрещенными законом способами и спорить с государством в лице его органов" <17>. А потому, исходя из обязанности государства обеспечить достоинство личности во всех сферах, никто не может быть ограничен в защите перед судом своего достоинства, а также всех связанных с ним прав, включая право на свободу и личную неприкосновенность.

<17> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 19. Ст. 1764.

В одном из своих Постановлений Конституционный Суд сформулировал очень важную правовую позицию для правоприменителя. Если конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепляемых ими прав, он не может использовать способы регулирования, которые посягали бы на само существо того или иного права, искажали бы его или ставили бы его реализацию в зависимость от решения правоприменителя, допуская тем самым произвол органов власти и должностных лиц, а самое главное, исключали бы его судебную защиту <18>.

<18> Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 9. Ст. 1066.

Конституция допускает возможность ограничения конституционных прав только в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства и только федеральным законом. Конституционный Суд в развитие этих положений высказал несколько правовых позиций. Так, в Постановлении от 15 января 2002 г. Конституционный Суд установил, что "целью обеспечения прав других лиц может обусловливаться только устанавливаемое федеральным законом соразмерное ограничение права. Вместе с тем ни законодатель, ни правоприменитель не вправе исходить из того, что этой целью может быть оправдано какое-либо существенное нарушение права, а также отказ в его защите, поскольку тем самым фактически допускалось бы умаление права как такового" <19>.

<19> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 6. Ст. 626.

В Постановлении от 30 октября 2003 г. Конституционный Суд признал, что "публичные интересы, перечисленные в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, могут оправдать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения отвечают требованиям справедливости, являются адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе прав и законных интересов других лиц, не имеют обратной силы и не затрагивают само существо конституционного права, то есть не ограничивают пределы и применение основного содержания соответствующих конституционных норм" <20>.

<20> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 44. Ст. 4358.

Конституция Российской Федерации является достаточно абстрактным актом, когда отдельные положения, в том числе определяющие основы конституционного строя, не раскрывают содержание того или иного принципа. Конституционный Суд РФ является единственным органом, который вправе толковать Конституцию РФ. В результате деятельности Конституционного Суда уточняется нормативное содержание тех или иных конституционных положений, разрешаются коллизии между нормами разных по юридической силе актов, выявляется конституционно-правовой смысл норм текущего законодательства. Конституционный Суд, рассматривая самые разные дела по вопросам организации власти в государстве, по вопросам о конституционном понимании основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения гарантий, способов их защиты, устанавливает новые концептуальные подходы к пониманию конституционных основ организации публичной власти и организации самого общества.