Мудрый Юрист

Проблемы конституционного (уставного) судопроизводства в объединившихся субъектах Российской Федерации

Минникес И.А., доцент Байкальского государственного университета экономики и права (г. Иркутск), кандидат юридических наук.

Иркутская область, Красноярский край и вновь созданный Забайкальский край в настоящее время находятся в схожих условиях - прошли объединительные референдумы, приняты Федеральные конституционные законы об образовании в составе Российской Федерации новых субъектов <1>, идет серьезное обновление регионального законодательства.

<1> См.: Федеральный конституционный закон от 14 октября 2005 г. N 6-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 42. Ст. 4212; Федеральный конституционный закон от 30 декабря 2006 г. N 6-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа" с изменениями, внесенными Федеральным конституционным законом от 2 июня 2007 г. N 4-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 1, N 23. Ст. 2690; Федеральный конституционный закон от 21 июля 2007 г. N 5-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 30. Ст. 3745.

В этом процессе, безусловно, необходимо учитывать те несомненные достижения, которые присутствуют в действующих уставных и других региональных нормативных актах и не должны быть забыты при подготовке новых. В то же время накопленный за прошедшее десятилетие опыт государственно-правового строительства в субъектах Российской Федерации и особенности объединяющихся субъектов также должны найти свое отражение и правовое закрепление.

Думается, что сравнительный анализ процессов, происходящих в этих сопредельных регионах, является взаимно полезным и позволит принять по ряду вопросов наиболее оптимальные решения <2>.

<2> Как известно, в Российской Федерации созданы еще два новых субъекта - Пермский край и Камчатский край. Однако процессы, происходящие в этих регионах, в данной статье не рассматриваются.

В настоящей статье проанализированы уставы Иркутской области, Красноярского края, Читинской области и входящих в них автономных округов в редакциях, которые действовали до создания новых субъектов Российской Федерации <3>, уставы новых объединившихся субъектов Федерации (как проекты, так и принятые) и некоторые законы Иркутской области и Красноярского края. Сравнительный анализ проводится именно с позиций становления и развития в этих регионах институтов конституционного (уставного) судопроизводства.

<3> Устав Иркутской области. Принят 19 января 1995 г.; Устав Красноярского края. Принят 29 февраля 1996 г.; Устав Читинской области. Принят 27 апреля 1995 г. Принят повторно 1 июня 1995 г.; Устав Усть-Ордынского Бурятского автономного округа. Принят 30 мая 1995 г.; Устав (Основной Закон) Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа. Принят 25 марта 1998 г.; Устав Эвенкийского автономного округа. Принят 1 февраля 1996 г.; Устав Агинского Бурятского автономного округа. Принят 10 ноября 1994 г. Тексты уставов используется с последующими изменениями и дополнениями // СПС "КонсультантПлюс".

Иркутская область. Изначально в Иркутской области была учреждена Уставная палата как самостоятельный экспертно-консультативный орган, созданный в целях обеспечения соответствия принятых законов области и иных областных нормативных правовых актов и актов местного самоуправления, а также действий должностных лиц Уставу и законам области. Полномочия, порядок организации и деятельности Уставной палаты, статус ее членов определялись Уставом и Законом области. Кроме того, Уставная палата называлась среди органов, осуществляющих государственную защиту Устава области (ч. 3 п. 2 ст. 55 и ст. 56 Устава Иркутской области в первой редакции) <4>.

<4> См.: Устав Иркутской области. Принят на сессии Законодательного собрания Иркутской области 19 января 1995 г. // Участнику церемонии подписания Устава Иркутской области. Иркутск, 1995. С. 48 - 49.

В соответствии с Уставом области и Законом Иркутской области от 15 марта 1996 г. "Об Уставной палате", Уставная палата была образована в мае 1996 г. и официально начала свою деятельность 1 июля 1997 г. Она состояла из шести советников, назначаемых Законодательным собранием Иркутской области по представлению губернатора области.

За период своей деятельности Уставная палата выносила заключения по различным вопросам своего ведения: по разрешению спора о компетенции между Законодательным собранием области и администрацией области в сфере распоряжения объектами областной собственности; о толковании отдельных положений Устава Иркутской области; о проверке соответствия Законов Иркутской области "Об установлении сбора за реализацию алкогольной продукции" и "О муниципальных выборах в Иркутской области", "О государственной регистрации Уставов муниципальных образований (Уставов местного самоуправления) в Иркутской области" Уставу Иркутской области; о соответствии уставов ряда муниципальных образований Уставу Иркутской области.

Заключения Уставной палаты подлежали обязательному рассмотрению в месячный срок теми органами, в которые они были направлены. Но поскольку Уставная палата была наделена лишь статусом экспертно-консультативного органа, ее решения имели только рекомендательный характер <5>.

<5> Подробнее см.: http://www.whoiswho.irkutsk.ru/1/6_.html.

В последующем часть 3 пункта 2 статьи 55 была исключена из Устава области Законом Иркутской области от 7 декабря 1998 г. N 55-ОЗ, а статья 56 Устава Иркутской области стала называться "Уставный суд", при этом существенно изменив свое содержание. Уставная палата была упразднена.

Полномочия, порядок организации и деятельности Уставного суда, как и в случае с Уставной палатой, определялись Уставом и законом области.

Был принят Закон Иркутской области от 1 июня 2000 г. N 32-ОЗ "Об Уставном суде Иркутской области" <6>. В соответствии со статьей 55 данного Закона полный состав Уставного суда должен быть сформирован в течение трех месяцев со дня вступления настоящего Закона в силу. Однако это требование законодателя выполнено не было.

<6> Ведомости Законодательного собрания Иркутской области. 2000. N 41.

Дважды в Закон вносились изменения и дополнения. В первом случае они носили фундаментальный характер. В 2001 г. изменения и дополнения касались компетенции Уставного суда; правового положения судей; удостоверения судей; поводов и оснований к рассмотрению дела в Уставном суде; круга лиц, имеющих право на обращение в Уставный суд; допустимости обращения; перечня документов, прилагаемых к обращению; видов решений Уставного суда; пересмотра решений <7>. Во втором случае в 2004 г. изменялись требования, предъявляемые к кандидату на должность судьи Уставного суда <8>.

<7> См.: Закон Иркутской области от 2 марта 2001 г. N 15-ОЗ.
<8> См.: Закон Иркутской области от 1 апреля 2004 г. N 11-ОЗ.

19 апреля 2006 г. Законодательное собрание Иркутской области приняло Закон о признании утратившим силу Закона Иркутской области об Уставном суде, который был направлен губернатору Иркутской области для подписания и обнародования.

Однако губернатор наложил вето на данный законопроект. Свои замечания он направил в Законодательное собрание 11 мая 2006 г. Губернатор считал, что упразднение Закона противоречит нормам Конституции РФ и основам государственно-правового устройства области, а также ограничивает права и свободы граждан.

Подготовило свое заключение и областное государственное научно-исследовательское учреждение "Институт законодательства и правовой информации", в котором был сделан вывод, что данный законопроект не должен быть принят <9>.

<9> Сайт Института законодательства и правовой информации Иркутской области // http://www.izpi.ru.

В свою очередь, правовым управлением Законодательного собрания было подготовлено заключение по каждому пункту замечаний губернатора Иркутской области, из которого следовало, что признание утратившим силу этого Закона не противоречит федеральному законодательству. К тому же депутатами не раз отмечалось, что наличие Уставного суда не является обязательным в системе органов государственной власти региона. Более того, ни разу за прошедшие шесть лет в Иркутской области не возникало ситуации, в которой требовалось бы вмешательство Уставного суда.

24 мая 2006 г. на 22-й сессии Законодательного собрания Иркутской области депутаты, принимая решение открытым голосованием, преодолели вето губернатора. Из 38 парламентариев, принимавших участие в голосовании, 34 человека отдали свои голоса за преодоление вето, трое - воздержались, один проголосовал против <10>.

<10> http://pressa.irk.ru/morning/2006/135.html

Закон Иркутской области об Уставном суде утратил силу <11>, Уставный суд в области так и не был создан.

<11> См.: Закон Иркутской области от 2 июля 2006 г. N 26-ОЗ "О признании утратившим силу Закона Иркутской области "Об Уставном суде Иркутской области".

Уставом Усть-Ордынского Бурятского автономного округа Уставный суд предусмотрен не был. Более того, глава 6 "Судебная власть в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе" вообще была исключена из Устава округа Законом УОБАО от 15 ноября 2004 г. N 31-ОЗ.

В настоящее время ситуация начинает меняться к лучшему. В рабочем проекте нового Устава Иркутской области предусматривается возможность создания в области Уставного суда <12>.

<12> См.: рабочий проект Устава Иркутской области по состоянию на 1 ноября 2007 г. // Круглый стол "Правовые проблемы уставного моделирования объединившихся субъектов Российской Федерации": Сборник материалов. Иркутск, 13 ноября 2007 г. Иркутск, 2007. С. 6 - 108.

В рабочий проект Устава Иркутской области были заложены следующие положения, касающиеся деятельности Уставного суда:

Глава 15 рабочего проекта, которая называлась "Судебная власть Иркутской области", более подробно регламентировала статус Уставного суда:

Но вместе с тем в рабочем проекте Устава Иркутской области с точки зрения юридической техники наблюдалась весьма тревожная особенность: каждому упоминанию об Уставном суде сопутствовали оговорки - вариант: пункт, или слова, или статью возможно исключить. Подобные оговорки представлялись неудачными и не способствовали становлению конституционного судопроизводства на уровне субъектов Российской Федерации.

Однако при дальнейшей работе в проект Устава области были внесены поправки и дополнения, свидетельствующие о серьезности намерений создать в регионе Уставный суд.

Глава 15 рабочего проекта Устава области стала называться "Основы статуса Уставного суда Иркутской области", т.е. посвящена только Уставному суду, а не в целом судебной власти. Кроме того, она увеличилась по объему. Формулировки, допускающие варианты развития событий - "создавать либо не создавать Уставный суд", исключены из текста.

С содержательной точки зрения следует отметить, что сделан акцент на то, что Уставный суд - это судебный орган уставного контроля. Появились отдельные статьи, посвященные правовым актам Уставного суда, их действию, формированию Уставного суда, основам статуса судей.

Несомненным шагом вперед является разработанный Институтом законодательства и правовой информации Иркутской области модельный Закон субъекта Российской Федерации "О конституционном (уставном) суде субъекта Российской Федерации" <13>.

<13> См.: Петров А.А. Судебная власть субъектов Российской Федерации; концепция и модель законодательного регулирования. Иркутск, 2007. С. 58 - 148.

Данный модельный Закон регламентирует основы статуса конституционного (уставного) суда субъекта Федерации, правила производства и особенности производства по отдельным категориям дел в конституционном (уставном) суде субъекта Федерации. Солидно выглядит и структура модельного Закона - он состоит из 4 разделов, разделенных на 17 глав и 146 статей. Такой нормативный акт создает серьезную правовую базу для деятельности органов конституционного (уставного) правосудия субъектов Российской Федерации.

Красноярский край. Устав Красноярского края, действовавший до объединения края с Таймырским (Долгано-Ненецким) и Эвенкийским автономными округами, в главе VII "Судебная власть в крае" предусматривал создание Уставного суда.

В ст. 73 Устава края закреплялись следующие положения:

В соответствии со ст. 75 Устава края Уставный суд должен был состоять из председателя, секретаря и членов Уставного суда, которые должны назначаться Законодательным собранием края по представлению губернатора края тайным голосованием. Судьей Уставного суда края мог быть назначен гражданин Российской Федерации, достигший ко дню назначения 25 лет, с безупречной репутацией, имеющий высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет, обладающий признанной высокой квалификацией в области права. Порядок формирования Уставного суда края и порядок его деятельности устанавливается законом края.

Кроме того, Уставом края устанавливалось, что компетенция Уставного суда края определяется законом края в соответствии с федеральным законодательством. Решения Уставного суда края, принятые в пределах его полномочий, являлись окончательными, не могли быть пересмотрены иным судом и вступали в силу немедленно после провозглашения (ст. 76).

В 1999 г. был принят Закон Красноярского края об Уставном суде <14>, однако Уставный суд Красноярского края сформирован не был.

<14> См.: Закон Красноярского края от 27 апреля 1999 г. N 6-375 "Об Уставном суде Красноярского края", в редакции от 2 ноября 2000 г. // СПС "КонсультантПлюс".

Уставы автономных округов, входящих в состав Красноярского края, по-разному решали вопрос об Уставном суде.

В Уставе Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа предусматривалось, что "Уставный суд автономного округа может создаваться автономным округом для рассмотрения вопросов соответствия законов автономного округа, нормативных правовых актов органов государственной власти автономного округа, органов местного самоуправления автономного округа настоящему Уставу, а также при толковании настоящего Устава" (ст. 56.3). Однако закон округа об Уставном суде не принимался <15> и Уставный суд не формировался.

<15> Из всех автономных округов, входящих в состав Российской Федерации, Закон об Уставном суде принят только в Ханты-Мансийском автономном округе. См.: Закон Ханты-Мансийского автономного округа от 22 сентября 1997 г. N 43-ОЗ "Об Уставном суде Ханты-Мансийского автономного округа - Югры", в ред. от 18 июля 2007 г. // СПС "КонсультантПлюс".

В Уставе Эвенкийского автономного округа Уставный суд не предусмотрен.

В новом Уставе Красноярского края, принятом единогласно на сессии Законодательного собрания Красноярского края 5 июня 2008 г., Уставный суд не предусмотрен.

На официальном сайте Законодательного собрания Красноярского края это прокомментировано следующим образом: "Если нет решимости допустить функционирование Уставного суда, надо просто не упоминать его в новом Уставе края, открыто продекларировав свою позицию по этому вопросу" <16>.

<16> http:www.legis.krsn.ru

При всем уважении к позиции красноярских законодателей, думается, что это очень тревожная тенденция. Объединение субъектов Федерации предполагает большой объем законотворческой работы, и Уставный суд мог сыграть в этом процессе свою роль.

Забайкальский край. В Уставе Читинской области ст. 70 главы X "Судебная власть" называет Уставный суд среди органов, входящих в судебную систему области: "Судебная система области входит в судебную систему Российской Федерации, включает Читинский областной суд, Арбитражный суд области, военные суды, районные суды, мировых судей, Уставный суд".

Однако Закон области об Уставном суде не принимался, и, соответственно, состав суда не формировался.

Уставом Агинского Бурятского автономного округа Уставный суд не предусмотрен.

Устав Забайкальского края находится в настоящее время в стадии разработки проекта, и делать какие-либо выводы в отношении этого документа преждевременно.

Следует отметить, что многие проблемные вопросы, связанные с деятельностью конституционных (уставных) судов, могло разрешить принятие Федерального конституционного закона Российской Федерации "О конституционном (уставном) суде субъекта Российской Федерации". Но сама идея принятия такого закона имеет как своих сторонников, так и противников.

В заключение хотелось бы выразить надежду, что процесс становления и развития конституционного (уставного) судопроизводства в субъектах Российской Федерации будет продолжаться. Это полностью соответствует курсу на построение правового государства и гражданского общества в нашей стране.