Мудрый Юрист

Публичность образования во франции

Пилипенко Анатолий Николаевич - исполняющий обязанности заведующего отделом конституционного и административного законодательства иностранных государств ИЗиСП, кандидат юридических наук.

Во Франции нет частного образования. Это утверждение может показаться парадоксальным, если учесть, что в стране предостаточно частных учебных заведений. Тем не менее с точки зрения принятой во Франции концепции образования это так.

Избирая модель своего послевоенного экономического и социального развития, Франция наряду с другими странами Европы избрала, по существу, промежуточный между административно-командной системой советского образца и либеральной экономикой американского типа путь развития (проф. Ж. Фурнье). Это проявилось и в отношении государства к таким фундаментальным ценностям, как образование.

Общие принципы организации образования. Если в российской правовой концепции образования делаются попытки рассматривать его будущее через гармонизацию публичных и частных интересов, то французская модель образования основывается на категории всеобщего интереса. В свою очередь, образование является публичной услугой, где удовлетворение всеобщего интереса всегда рассматривалось как ее фундаментальный критерий.

Для понимания современной концепции образования во Франции трудно обойтись без расшифровки понятия "всеобщий интерес". Несмотря на то что всеобщий интерес является центральным понятием французской политической мысли и юридической системы более двухсот лет, отношение к нему было далеко неоднозначным. Являясь краеугольным камнем публичной деятельности, определяющей ее цель, и основывая ее легитимность, изначально всеобщий интерес рассматривается с точки зрения двух несовпадающих и конфронтирующих концепций. Первая концепция может быть названа утилитаристской и исходит из понимания всеобщего интереса как суммы частных интересов, в основе которых утилитарный интерес участников экономической деятельности. Подобный подход не только оставляет мало места для государственного посредничества, но в принципе выражает недоверие к государству. Другая концепция, которая определяется как волюнтаристская (volontariste), не удовлетворяется временными и рискованными экономическими интересами, неспособными в глазах ее сторонников составлять прочную основу общества. Всеобщий интерес, который выходит за рамки частных интересов, является прежде всего выражением общей воли. Именно эта воля возлагает на государство преследование целей, которые являются необходимыми для всех индивидов, помимо их частных интересов. По существу, эти концепции отражают разное видение демократии: либеральное - в основе которого индивидуальная свобода, и социальное - основой которого является всеобщий общественный интерес. Исторически Франция демонстрирует приверженность к второй концепции, которая определяет юридическую и институциональную системы страны.

В настоящее время эта концепция подвергается серьезному испытанию, причиной которого является усиление неолиберальных подходов, прежде всего в экономике, что проявляется в переоценке роли государства в социальной сфере, в стремлении к усилению "рыночного" элемента в публичных услугах, коими во Франции является и образование. Ощущая явную угрозу внедрения "рыночного" элемента в публичные услуги, оказываемые публичными службами, еще в 1995 г. Премьер-министр Франции А. Жюппе выступал с идеей придания конституционного содержания публичной службе путем внесения соответствующей поправки в Конституцию. Той же логикой проникнута принятая в 1995 г. Резолюция Национального собрания, подтвердившего приверженность этому понятию, "конституирующему французскую нацию". Однако попытки защитить национальную концепцию публичных услуг наталкиваются на противодействие со стороны институтов Европейского союза. Предложение Франции включить в Амстердамский договор Хартию публичных услуг было отклонено. Тем не менее попытка Франции отстоять свое понимание публичных услуг в отличие от концепции публичных услуг, воспринятой Европейским союзом, достаточно показательна <1>. От того, насколько успешной будет эта попытка, зависит существование публичных услуг в их традиционном виде, в том числе и такой социально значимой сфере как образование.

<1> Публичные услуги и право. М., 2007. С. 386.

Образовательную деятельность во Франции отличает высокая степень правового регулирования. Основные нормативные акты объединены в Кодекс образования. Кодекс содержит статью (111-1), согласно которой "образование является первейшим национальным приоритетом. Публичная служба образования задумана и организована для учащихся и студентов. Она способствует равенству возможностей. Кроме передачи знаний, Нация определяет в качестве первоочередной задачи школы - разделение учащимися ценностей Республики" <2>.

<2> Code de l'education. Partie legislative. A. L. 111-1.

Система французского образования базируется на основополагающих принципах, заложенных Великой французской революцией 1789 г., законами, принятыми в 1881 г. и 1889 г. (в IV и V Республиках), а также Конституцией 1958 г., согласно которой "организация публичного обязательного бесплатного и светского образования на всех уровнях является обязанностью государства".

Свобода образования наряду с бесплатностью, нейтральностью, светскостью, обязательностью школьного образования является основополагающим принципом, на котором строится система образования в стране. В решении Конституционного совета от 23 ноября 1977 г. свобода образования рассматривается как часть основных принципов, признанных законами Республики.

Частные учебные заведения. Свобода образования во Франции рассматривается как проявление свободы выражения, которая выступает в данном случае как свобода организации и распространения образования. Публичная служба образования сосуществует с частными образовательными учреждениями, которые находятся под контролем государства и могут получать помощь от него как сторона контракта, подписавшая соглашение с государством.

Характер их отношений определен Законом Дебре N 59-1557 от 31 декабря 1959 г. о свободе образования и отношениях с частными учебными заведениями. Закон не признает частное образование как таковое и рассматривает его единственно как проявление плюрализма (множественности, разнообразия) учебных заведений. Публичность образования проявляется и в том, что только государство правомочно выдавать дипломы и присваивать университетские степени. Дипломы, выданные частными школами, не имеют официальной ценности, если они не признаны государством. В национальном масштабе осуществляется и регламентация экзаменов.

Доля частных учебных заведений в системе общего образования достаточно значительна. В частных учебных заведениях получают образование более 2 млн. учащихся, т.е. 17% от всех обучающихся.

Три основных Закона по имени их авторов фиксируют правовой статус частных учебных заведений:

Закон от 31 декабря 1959 г. N 59-1557, названный Законом Дебре, позволил определить современные отношения между государством и частными учебными заведениями, установив определенное равновесие в этой сфере.

Контракты между частными заведениями и государством. Большая часть частных учебных заведений имеет договорные отношения с государством, будучи связанной с ним простым контрактом (для начальных школ) или контрактом по сотрудничеству (contrat d'accociation). Подавляющее большинство их связано контрактом по сотрудничеству (97,4% учащихся лицеев и колледжей получают образование в этих заведениях). В этом случае между частными образовательными учреждениями и государством устанавливаются более тесные отношения, что выражается в обучении на тех же условиях, что и в системе публичного образования, а преподаватели имеют статус публичных служащих. Публичные власти могут полностью или частично взять на себя расходы по деятельности частных заведений в обмен на их обязательства как публичной службы.

Простой контракт заключается с начальными и специализированными школами. Обучение проводится по программам и часовой сетке публичного образования. Учителя назначаются частным органом и оплачиваются по частному праву, но из государственного бюджета. Договор по сотрудничеству обусловливает более жесткие требования: наличие собственных помещений и оборудования, обязанности строго следовать правилам и программам публичного образования. Преподаватели лицеев и колледжей набираются по конкурсу, в том же порядке, что и преподаватели публичного сектора.

Все частные учебные заведения могут добиваться публичного финансирования на условиях, установленных законодательством. При этом местные коллективы не имеют права финансировать частные школы. Департаменты и регионы вправе вкладывать средства в обустройство и содержание помещений и (или) предоставлять ограниченные субвенции в колледжи и классы общего образования лицеев.

Преподавательский состав частных учебных заведений, связанных контрактом, получает вознаграждение от государства, которое также берет на себя бремя социальных и фискальных расходов, а также расходы на их первоначальное и непрерывное образование.

"Высшее образование - свободно" - гласит Закон от 12 июля 1875 г. Французское законодательство рассматривает подготовку в высшей школе как публичную службу высшего образования, возлагая таким образом ответственность за подготовку специалистов высшей квалификации на государство. Помимо организационных аспектов, которые характеризуются высокой степенью участия государства в управлении и контроле над высшими учебными заведениями страны, это находит свое выражение и в финансовой сфере.

Именно на государство возложено выделение необходимых кредитов на реализацию задач высшей школы, ее материально-техническое обеспечение, содержание персонала. Высшие учебные заведения - французский законодатель называет их учреждениями научного, культурного и профессионального характера - кроме государственной поддержки могут получать средства из других источников, а именно: пожертвований, дарений, фондов, вознаграждений от услуг, конкурсных фондов, участия служащих высшей школы в финансировании первичного технологического и профессионального образования и различных субвенций. Они получают выплачиваемые студентами и слушателями вступительные взносы (des droits d'nscription). Они также могут получать субвенции на обустройство и финансирование от регионов, департаментов, коммун и их объединений.

В частных высших учебных заведениях, которые составляют 30% вузов, обучаются 14% студентов. Частные высшие учебные заведения (конфессиональные институты, инженерные и коммерческие школы) могут получать финансовую поддержку от государства. Некоторые школы финансируются Министерствами сельского хозяйства и социальных дел, но большинство из них получают субвенции от Министерства национального просвещения. Заведение должно быть "признано" государством, что облегчает получение субвенций, выделение которых, однако, не носит автоматического характера. В 2006 г. 58 частных высших учебных заведений получали субвенции от Министерства высшего образования и исследований.

Компетенция государства и его территориальных образований в области образования.

Децентрализация управления, проводимая во Франции с начала 80-х гг. XX в., привела к перераспределению роли государства и его территориальных образований, выразившейся в усилении полномочий и ответственности местных коллективов (к ним относятся регион, департамент, коммуна), в том числе и в сфере образования. Принципы, на которых строятся современные отношения между государством и его территориальными единицами в сфере образования, были определены Законом от 2 марта 1982 г. о правах и свободах коммун, департаментов и регионов - основополагающим актом, известным в печати как Закон о децентрализации.

Согласно Закону на государство возложено:

Регионы несут ответственность за:

Департаменты ответственны за:

На коммуне лежит ответственность за:

Указанный Закон и последующие законодательные акты передали все движимое и недвижимое имущество государственных образовательных учреждений, расположенных на территории регионов и департаментов, в собственность последних, возлагая на них ответственность за оборудование колледжей и лицеев, а также бремя расходов на их содержание. Аналогичные функции традиционно возложены на коммуны в отношении начальных школ, откуда идет их название "муниципальные школы".

В соответствии с Законом от 22 июля 1983 г. о перераспределении полномочий между государством и регионами, департаментами и коммунами полномочия местных органов значительно расширены в области финансового и материально-технического обеспечения образования. Закон от 25 января 1985 г. конкретизирует эти полномочия. На коммуны возложена ответственность за школьное образование. Коммуна является собственником школ и обеспечивает их "строительство, реконструкцию, расширение, ремонт, обеспечение и функционирование". Обязанность по выплате вознаграждения преподавательскому составу возложена на государство. Ответственность за колледжи и лицеи лежит, соответственно, на департаментах и регионах с аналогичными обязательствами.

Строительство, расширение, обустройство колледжей, лицеев и специальных учебных заведений, расположенных в периметре новых агломераций, конкретизируются в программах предполагаемых инвестиций и перечней определенных мероприятий. Кредиты, связанные с финансированием колледжей, лицеев и специальных учебных заведений новых агломераций, включаются в специальные единые дотации соответственно департаментов и регионов, конкретизируемые в финансовом законе.

В государственном бюджете предусмотрены специальные главы, посвященные этим вопросам. Глава "Региональная дотация школьного обустройства" расписывает кредиты, открываемые государством в части государственных инвестиций и субвенций, выделяемых лицеям, специальным учебным заведениям, морским и речным школам, сельскохозяйственным образовательным учреждениям. Эта дотация ежегодно перераспределяется между регионами на условиях, определяемых декретом Правительства, принятым в Государственном совете, с учетом изменений численности обучающихся и приемной способности учебных заведений. Дотация вписывается в бюджет каждого региона и используется им для строительства, ремонта, реконструкции, расширения, обустройства вышеуказанных учебных заведений. Эта дотация не входит в единую общую дотацию, выделяемую государством территориальным образованиям (регионам, департаментам, коммунам).

Глава "Департаментская дотация на обустройство колледжей" государственного бюджета Франции расписывает государственные кредиты по инвестированию строительства и обустройству колледжей, а также инвестиционные субвенции на проведение работ и приобретение материалов для колледжей, которые фигурируют в бюджете Министерства национального просвещения. Эта дотация изменяется, как и единая всеобщая дотация на обустройство.

Вопрос о создании и размещении начальных школ решается муниципальным советом после заключения префекта департамента. После согласования с соответствующими местными органами территориальных коллективов региональный совет устанавливает и предлагает префекту предварительную схему подготовки в колледжах и лицеях, а также в специальных учебных заведениях с учетом показателей, установленных планом. Генеральный совет устанавливает после согласования с каждой из соответствующих коммун (а в случае необходимости с группой коммун) по проектам, касающимся их территорий, программу предполагаемых инвестиций в колледжи. Аналогичную программу принимает региональный совет касательно лицеев и специальных учебных заведений.

На местном уровне предусмотрена специальная дотация на учителей начальной школы, цель которой компенсировать возложенные на коммуны расходы по обеспечению учителей жильем. Эта дотация распределяется финансовыми комитетами департаментов между коммунами в соответствии с количеством учителей в каждой коммуне. Ее размер увеличивается по мере увеличения общей дотации, выделяемой коммунам. С 1 января 1990 г. специальная дотация на учителей муниципальных школ состоит из двух частей:

Оплата проводится через Национальный центр местной публичной службы ежемесячно. Учет учителей, занимающих подобное жилье или имеющих право на компенсацию, ведется комитетом по местным финансам.

Решением муниципального совета могут создаваться школьные кассы, предназначенные для оказания помощи ученикам в зависимости от материального положения семьи.

Вопросами образования во Франции занимаются Министерство просвещения и Министерство высшего образования и исследований. В рамках Министерства образования в 2007 г. учреждена специальная комиссия по преподавательскому мастерству, в задачу которой входит подготовка "Зеленой книги" к концу 2007 г., в которой должно быть отражено состояние преподавательского корпуса, и разработка "Белой книги" к весне 2008 г., где должны быть сформулированы предложения по модернизации и совершенствованию преподавательской службы. Программой "За новый университет" в 2007 г. определены задачи Министерства высшего образования и исследований на пятилетний срок. Повышение бюджетного финансирования на 7,8% в 2008 г. достаточно убедительно характеризует отношение государства к этой сфере.