Мудрый Юрист

К вопросу о формировании системы гарантий прав и свобод иностранных граждан в Российской Федерации

Дежина Д.П., доцент кафедры конституционного и административного права Орловского государственного университета, кандидат юридических наук.

Гарантии - это меры, обеспечивающие возможность реализации физическим лицом принадлежащих ему прав и свобод <1>.

<1> См.: Государственное право РФ. Курс лекций для юридических институтов и факультетов / Отв. ред. В.В. Лазарев. М., 1999. С. 124.

Гарантии основных прав и свобод гражданина представляют собой систему норм, принципов, условий и требований, обеспечивающих в своей совокупности соблюдение прав, свобод и законных интересов граждан <2>.

<2> См.: Сравнительное конституционное право. М., 1996. С. 310.

Гарантированность государственной защиты напрямую связана с обязанностью государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2 Конституции РФ).

Во взаимоотношениях с гражданами, иностранными гражданами и лицами без гражданства государство не ограничивается юридической фиксацией их прав. Провозглашая права и свободы личности, государство берет на себя юридические и моральные обязательства гарантировать эти права не только правовыми, но и экономическими, политическими и духовными средствами. Поэтому законодательное закрепление прав и свобод человека влечет за собой систему организационно-хозяйственных, политических, социально-культурных и других мероприятий, направленных на их обеспечение <3>.

<3> См.: Спиноза Б. Политический трактат // Избр. произвед. в 2 т. Т. 2. М., 1957. С. 296.

Необходимо иметь в виду различие между двумя видами гарантий - гарантиями прав человека и гарантиями прав гражданина. Поскольку права человека и права гражданина - понятия, близкие по содержанию, но не идентичные, то, следовательно, и гарантии этих прав нельзя отождествлять, хотя во многих случаях они совпадают. В частности, деятельность международных организаций или специальных органов, действующих на основе международных договоров (Комитета по защите прав человека), направлена на обеспечение и защиту прав, свобод и обязанностей человека и гражданина. В данном случае гарантии совпадают. При анализе других конституционных прав гражданина и прав человека очевидно, что юридический механизм гарантий может не совпадать <4>.

<4> См.: Хазов Е.Н. Юридические гарантии основных прав и свобод и обязанностей человека и гражданина: Дис. ... канд. юрид. наук. СПб. С. 35.

Все сказанное непосредственно относится и к иностранным гражданам. Регулируя отношения с их участием, Российское государство не только устанавливает соответствующие принципы, правоспособность этих лиц, но и обеспечивает реализацию и защиту их статуса надежными гарантиями.

Для того чтобы права и свободы могли быть действительно реализованы иностранными гражданами, российским законодательством предусмотрен ряд гарантий.

В юридической литературе существуют различные способы классификации гарантий прав и свобод человека и гражданина. Как правило, авторы выделяют общие и специальные, государственные и общественные гарантии <5>.

<5> См.: Мицкевич А.В. О гарантиях прав и свобод граждан // Сов. гос. и право. 1963. N 8. С. 24 - 33; Кутафин О.Е. Конституционное право. Учебник. М., 1999; Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. М., 1999; Зиновьев А.В. Конституционное право России: проблемы теории и практики. СПб., 2000 и др.

К общим относятся экономические, политические, идеологические, социальные гарантии, к специальным - юридические (правовые) (существуют отдельные модификации, выражающиеся в выделении в системе общих гарантий общественных или социальных, а в группе специальных - организационных <6>). Необходимо признать правильным такое деление, отметив тесную взаимосвязь общих и специальных гарантий, а также определяющий характер экономических гарантий по отношению ко всем остальным.

<6> См.: Арбузкин А.М. Государственно-правовой статус иностранных граждан в социалистических странах Европы. Пособие. М., 1983. С. 67.

Общие гарантии действуют через юридические, которые занимают особое место в системе гарантий правового статуса личности и непосредственно входят в его содержание <7>.

<7> См.: Там же. С. 68.

Под юридическими гарантиями в литературе принято понимать содержащиеся в нормах права средства и способы защиты прав и свобод личности, правомерную деятельность государства, правоохранительных органов, а также местного самоуправления, правозащитных организаций, направленную на их обеспечение <8>.

<8> См.: Калашников С.В. Система конституционных гарантий обеспечения прав и свобод граждан в условиях формирования в России гражданского общества // Гос. и право. 2002. N 10. С. 19; Червонюк В.И. Конституционное право России: Учеб. пособие. М., 2003. С. 174.

Однако непосредственными юридическими (правовыми) гарантиями являются лишь правовые нормы, определяющие средства и способы, при помощи которых достигаются беспрепятственное пользование правами и исполнение обязанностей, защита прав и восстановление их в случае нарушения <9>.

<9> См.: Куракин А.В. Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации и роль органов внутренних дел в его обеспечении: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000. С. 74.

Необходимо отметить, что конституционно-правовой статус иностранных граждан обеспечен в основном теми же юридическими гарантиями, что и статус граждан России, так как иностранные граждане пользуются в нашей стране правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации (ч. 3 ст. 62 Конституции Российской Федерации).

Все множество этих юридических гарантий можно разделить на определенные группы по различным основаниям. Например, с точки зрения формы закрепления - конституционные и отраслевые <10> (выделяются уголовно-правовые, административно-правовые, гражданско-правовые гарантии и т.д.).

<10> См.: Комаров С.А. Общая теория государства и права: Курс лекций. Саранск, 1994. С. 123.

Однако исходным началом для всех категорий обеспечения прав и свобод личности являются нормы и принципы, содержащиеся в международно-правовых документах <11>, поскольку они представляют собой международный стандарт прав и свобод человека, имеют приоритет над внутригосударственным правом, ориентируют национально-правовые системы на регулирование взаимоотношений личности и государства.

<11> См.: Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.; Международные пакты об экономических, социальных и культурных правах, о гражданских и политических правах, принятые 16 декабря 1966 г. и вступившие в силу в 1976 г., и др.

В преамбуле Декларации записано, что Генеральная Ассамблея ООН провозглашает Всеобщую декларацию прав человека в качестве задачи всех народов и государств, выполняя которую они должны содействовать уважению и обеспечению прав и свобод человека (ч. 8 преамбулы) <12>.

<12> См.: Международные акты о правах человека: Сб. док. 2-е изд., доп. М., 2002. С. 38.

Политическое и моральное требование Всеобщей декларации нашло отражение в двух международных договорах - Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах <13> и Международном пакте о гражданских и политических правах <14>.

<13> См.: Международные акты о правах человека: Сб. док. 2-е изд., доп. М., 2002. С. 43 - 52.
<14> См.: Международные акты о правах человека: Сб. док. 2-е изд., доп. М., 2002. С. 52 - 68.

В ч. 1 ст. 2 Пакта об экономических, социальных и культурных правах записано, что "каждое участвующее в настоящем Пакте государство обязуется в индивидуальном порядке и в порядке международной помощи и сотрудничества, в частности в экономической и технической областях, принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспечить постепенно полное осуществление признаваемых в настоящем Пакте прав всеми надлежащими способами, включая, в частности, принятие законодательных мер".

Более категорично и конкретно звучат положения ст. 2 Пакта о гражданских и политических правах. В ч. 1 ст. 2 сказано, что каждое участвующее в Пакте государство обязуется обеспечивать всем находящимся в пределах его территории и под его юрисдикцией лицам гражданские и политические права. Часть 2 указанной статьи обязывает каждое государство - участника Пакта трансформировать права, признаваемые Пактом, во внутригосударственное право, т.е. принять такие законодательные меры (если они еще не приняты), которые могут оказаться необходимыми для осуществления гражданских и политических прав.

В соответствии с п. 3 ст. 2 указанного Пакта Россия как страна-участница обязана:

а) обеспечить любому лицу, права и свободы которого нарушены, эффективное средство правовой защиты, даже если это нарушение было совершено лицами, действующими в официальном качестве;

б) обеспечить, чтобы право на правовую защиту для любого лица, требующего такой защиты, устанавливалось компетентными судебными, административными или законодательными властями или любым другим компетентным органом, предусмотренным правовой системой государства, и развивать возможности судебной защиты;

в) обеспечить применение компетентными властями средств правовой защиты, когда они предоставляются.

По конституционным гарантиям можно судить о реальности провозглашенных прав, об их субъективном, личностном, действующем характере, обеспеченности не только и не столько индивидуальными возможностями отдельной личности, сколько всем существующим строем.

Основы конституционного строя - экономические, социальные, политические, духовно-идеологические - конкретно, объективно обеспечивают те права и свободы человека и гражданина, которые самым прямым и непосредственным образом относятся к этим сферам общественной жизнедеятельности. Но это первый уровень гарантирования. Ко второму уровню относят такое понимание взаимодействия, включающего в себя и гарантирование, когда в качестве конституционного гаранта каждого конкретного права или свободы выступает вся система основ конституционного строя в целом, в своем содержательном и функциональном единстве <15>.

<15> См.: Иванов В.И. Основы государственной гарантии прав и свобод личности в системах основ конституционного строя и статуса Российской Федерации: Лекция. М., 2003. С. 4.

С данной позицией нельзя не согласиться, так как именно в гл. 1 Конституции РФ содержится основополагающий принцип и одновременно основная конституционная норма-гарантия, положенная в основу правового регулирования прав и свобод человека и гражданина, взаимоотношений личности и государства в Российской Федерации, закрепленная в ст. 2 Конституции РФ и провозглашающая человека, его права и свободы высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защиту - обязанностью государства.

Логическое продолжение вышеназванный принцип-гарантия находит в системе других конституционных принципов, содержащихся в гл. 1 Конституции РФ (ст. 1, 3, 4, 7, 8, 9, 10, 12, 14, 15).

Однако необходимо отметить, что характерной чертой всех конституционных принципов-гарантий, содержащихся в гл. 1 Конституции РФ, является наличие предлагаемой конституционной ответственности государства в лице государственных органов власти и их должностных лиц, включая Президента России, перед личностью и обществом в целом, а также международно-правовой ответственности перед мировым сообществом за нарушение или ненадлежащее обеспечение прав и свобод человека и гражданина на территории страны. Именно поэтому принципы конституционного строя России могут рассматриваться в качестве конституционных норм-гарантий прав человека и гражданина.

Общим конституционным нормам-принципам (гарантиям), закрепленным в гл. 1 Конституции РФ, логично соответствуют другие общие нормы-гарантии, содержащиеся в гл. 2 Конституции РФ. Сюда же относится положение ст. 80 Конституции РФ, закрепляющее статус Президента РФ как главы государства, гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина.

К особой группе конституционных гарантий прав и свобод человека и гражданина относятся судебные (конституционно-процессуальные <16>) гарантии, применяемые при осуществлении гражданского, административного, уголовного и конституционного судопроизводства (ст. 45 - 56), в число которых входят: гарантия государственной защиты прав и свобод человека и гражданина (ст. 45), гарантия судебной защиты прав и свобод человека и гражданина (ст. 46), право на получение квалифицированной юридической помощи (ст. 48), презумпция невиновности (ст. 49), право защищать свои права и законные интересы всеми способами, не запрещенными законом (ч. 2 ст. 45), право на обращение в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека (ч. 3 ст. 46), право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 53).

<16> См.: Калашников С.В. Система конституционных гарантий обеспечения прав и свобод граждан в условиях формирования в России гражданского общества // Гос. и право. N 10. С. 20.

Также необходимо отметить, что свое логическое продолжение конституционные нормы-гарантии защиты прав и свобод человека и гражданина находят в федеральном законодательстве, в законодательстве субъектов Российской Федерации и нормативно-правовых актах местного самоуправления - это своего рода уровни закрепления гарантий в нашей стране. В связи с этим считаем целесообразным рассмотреть каждый из них.

Так, Федеральной закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" закрепляет права и свободы иностранных граждан в России, подробно регламентирует общественные отношения, главным субъектом которых выступают иностранные граждане (передвижение иностранных граждан в пределах Российской Федерации; отношение иностранных граждан к избирательному праву, к государственной или муниципальной службе, к отдельным видам деятельности; условия участия иностранных граждан в трудовых отношениях и т.д.).

Однако нормы, закрепляющие права и свободы иностранных граждан, содержатся и в других федеральных законах <17>.

<17> См.: Федеральные законы "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию"; "О свободе совести и о религиозных объединениях"; "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"; "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации"; "О производственных кооперативах"; "О связи"; "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" и т.д.

Уголовный кодекс РФ содержит целый раздел "Преступления против личности", который находится в Особенной части Кодекса и стоит на первом месте по значимости охраны объекта - личности, что является принципиально новым конструктивным положением в уголовной политике нашего государства. Это подтверждает и то, что в предшествующем уголовном законодательстве первое место занимал раздел, связанный с собственностью. В частности, ст. 152 Гражданского кодекса РФ закрепляет: "Гражданин вправе требовать по суду опровержения порочащих его честь и достоинство сведений". За оскорбительное приставание к гражданам предусмотрена административная ответственность (ст. 20.1 КоАП РФ).

Субъекты Российской Федерации, в свою очередь, в законодательстве закрепляют права и свободы человека и гражданина, в том числе и иностранных граждан, в пределах своей компетенции и на определенной территории.

Анализируя законодательство города Москвы, можно сказать, что иностранные граждане обладают правами и обязанностями, например, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в городе Москве <18>; иностранные граждане, законно находящиеся на территории города, имеют право на обращения <19>; правом доступа к недвижимым памятникам истории и культуры обладают иностранные граждане <20> и т.д.

<18> См.: п. 13 ст. 4 Закона г. Москвы от 11 июня 2003 г. N 36 "Избирательный кодекс города Москвы" (в ред. от 26 ноября 2003 г.).
<19> См.: ст. 1 Закона г. Москвы от 18 июня 1997 г. N 25 "Об обращениях граждан" (в ред. от 21 июня 2000 г.).
<20> См.: ст. 19 Закона г. Москвы от 14 июля 2000 г. N 26 "Об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры" (в ред. от 14 ноября 2001 г.).

В ст. 3 Устава города Москвы закреплено, что иностранные граждане пользуются на территории города Москвы правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, за исключением случаев, установленных федеральным законом и международным договором Российской Федерации. В городе Москве признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права в соответствии с Конституцией Российской Федерацией и законодательством <21>.

<21> См.: п. 4 ст. 3 Устава города Москвы от 28 июня 1995 г. (в ред. Законов г. Москвы от 13 июля 2001 г. N 32, от 6 ноября 2002 г. N 54, от 19 марта 2003 г. N 17, от 22 октября 2003 г. N 61, с изм., внесенными Определением Верховного Суда РФ от 27 ноября 2001 г. N 5-г01-149).

Таким образом, Российское государство гарантирует права и свободы иностранных граждан наравне с гражданами Российской Федерации путем их признания, соблюдения и защиты. В Российской Федерации формируется многоуровневая система гарантий прав и свобод иностранных граждан, состоящая из норм международного законодательства, Конституции Российской Федерации, федерального законодательства и субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления.