Мудрый Юрист

Пробелы в правовом регулировании административного расследования

Щеколодкин А.Н., начальник отдела правового обеспечения Управления Россельхознадзора по Чувашской Республике, кандидат юридических наук.

Правовой институт административного расследования является новеллой действующего уже почти пять лет Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ). Видимо, по этой причине должностным лицам административных органов при производстве по делам об административных правонарушениях, проводимом в форме административного расследования, приходится сталкиваться с пробелами - отсутствием в законодательстве правовых механизмов для достижения целей административного расследования. Как известно, административное расследование проводится, когда после выявления административного правонарушения в области антимонопольного, патентного законодательства, законодательства о естественных монополиях, о рекламе, о выборах и референдумах, о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования, законодательства о защите прав потребителей, об авторском праве и смежных правах, о товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров, в области налогов и сборов, таможенного дела, экспортного контроля, государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги), охраны окружающей среды, производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, пожарной безопасности, дорожного движения и на транспорте, несостоятельности (банкротства), размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат.

Что касается проведения экспертизы в ходе производства по делам об административных правонарушениях, то в целом этот институт урегулирован нормами административно-процессуального права достаточно полно. Хотя и здесь встречается ряд неоднозначностей в формулировках норм, а также пробелов, правда, не относящихся к теме настоящей статьи.

"Иные" же процессуальные действия, требующие значительных временных затрат при проведении административного расследования, нуждаются в легальном толковании. И толкование было дано в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" <1>: административное расследование представляет собой комплекс требующих значительных временных затрат процессуальных действий, направленных на установление всех обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование, юридическую квалификацию и процессуальное оформление. Проведение административного расследования должно состоять из реальных действий, направленных на получение необходимых сведений, в том числе путем проведения экспертизы, установления потерпевших, свидетелей, допроса лиц, проживающих в другой местности.

<1> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. N 6.

В соответствии с приведенным толкованием целью проведения экспертизы является получение сведений, необходимых для установления обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование и процессуальное оформление. Однако экспертиза лишь одно из ряда действий, направленных на получение необходимых сведений. Как видно из текста данного Постановления Пленума Верховного Суда РФ, в ходе расследования требуется установить потерпевших, свидетелей, провести допросы лиц, проживающих в другой местности (разумеется, если перечисленные участники производства по делу выявлены в ходе расследования).

Однако упоминание о допросе лиц, проживающих в другой местности, сразу же наводит на вопросы: на основании чего и каким образом проводить эти допросы? В действующем КоАП РФ нет не только процессуальных норм, определяющих порядок проведения допросов, но ни разу не упоминается и само понятие "допрос". Лишь дважды встречается понятие "опрос" применительно к процедуре опроса несовершеннолетнего свидетеля. При этом по смыслу статьи 25.6 КоАП РФ опрос свидетелей проводится субъектами административной юрисдикции на процессуальных стадиях рассмотрения дела либо рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении. Хотя (и это следует подчеркнуть особо) существует насущная потребность в более детальном правовом регулировании как нормами процессуального, так и нормами материального права института допроса лиц, являющихся участниками производства по делу об административном правонарушении, осуществляемого в форме административного расследования. Необходимо ввести это понятие в действующее административное законодательство и тщательным образом урегулировать взаимосвязи процессуальных норм, направленных на реализацию этого административно-правового института.

Рассматривая пробелы административно-процессуального законодательства применительно к проведению административного расследования, нельзя обойти стороной очень важный из них - отсутствие действующих правовых механизмов истребования сведений, необходимых для установления обстоятельств административного правонарушения. Институт истребования сведений предусмотрен действующим административным законодательством. В статье 26.10 КоАП РФ указан перечень субъектов права, уполномоченных выносить определения об истребовании сведений, необходимых для разрешения дела, а также определен механизм исполнения вынесенных определений. Из пункта 2 ч. 1 ст. 29.4 Кодекса следует, что определение об истребовании сведений может быть вынесено субъектом административной юрисдикции, уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях, на стадии подготовки к рассмотрению дела. Истребование дополнительных материалов по делу может быть назначено как на стадии рассмотрения дела (подп. "в" п. 7 ч. 1 ст. 29.7), так и при подготовке к рассмотрению жалобы на постановление по делу об административном правонарушении (п. 2 ст. 30.4). Тождественность понятий "сведения" и "дополнительные материалы" подтверждается разъяснениями Верховного Суда РФ, данными в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за третий квартал 2005 года <2>. Так, отвечая на вопрос, может ли отсутствие водительского удостоверения в материалах дела об административном правонарушении, наказание за которое предусмотрено в виде лишения права управления транспортным средством, быть основанием для возвращения протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган, должностному лицу, составившим протокол, ввиду неполноты представленных документов в соответствии с пунктом 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ, Президиум Верховного Суда РФ разъясняет, в частности: "В случае возникновения необходимости в изучении подлинника водительского удостоверения судья, в производстве которого находится дело об административном правонарушении, вправе в соответствии со статьей 26.10 КоАП РФ вынести определение об истребовании сведений, необходимых для разрешения дела". Таким образом, само по себе водительское удостоверение (т.е. документ) истребуется лицом, уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях, в общем процессуальном порядке, установленном для истребования сведений. Это вполне логично, так как очевидно корреспондирует с нормами частей 1 и 2 ст. 26.7 КоАП РФ: документы могут содержать сведения, зафиксированные как в письменной, так и иной форме; документы признаются доказательствами, если сведения, изложенные или удостоверенные в них организациями, их объединениями, должностными лицами и гражданами, имеют значение для производства по делу об административном правонарушении.

<2> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2006. N 3.

Рассматривая "получение необходимых сведений", на которое должно быть направлено проведение административного расследования, нельзя не обратить внимание на тот факт, что Кодексом РФ об административных правонарушениях не предусмотрены однозначно сформулированные полномочия должностных лиц, проводящих расследование, по истребованию сведений. Как видно из вышеперечисленных норм КоАП РФ, определения об истребовании сведений могут быть вынесены лишь на процессуальных стадиях подготовки к рассмотрению, собственно рассмотрения дела и при подготовке к рассмотрению жалобы на постановление по делу об административном правонарушении. Норма статьи 26.10 о том, что определение об истребовании сведений вправе вынести "судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело об административном правонарушении", не конкретизирует, на какой стадии рассмотрения дела выносится это определение. Поэтому не ясно, вправе ли лицо, уполномоченное возбуждать дела об административных правонарушениях, выносить определения об истребовании сведений на процессуальной стадии проведения административного расследования? Без подобных полномочий весьма проблематично получить "необходимые сведения", содержащиеся в документах, принадлежащих юридическому лицу, если расследование проводится по факту правонарушения, совершенного юридическим лицом.

Более того, если юридическое (или иное) лицо откажется исполнять определение либо не выполнит требование статьи 26.10 о трехдневном (с момента получения определения) сроке направления истребованных сведений в адрес судьи, органа или должностного лица, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, то во многих случаях привлечь лицо, в отношении которого возбуждено дело, к административной ответственности за непредставление сведений (информации) (ст. 19.7 КоАП РФ) попросту невозможно. Дело в том, что диспозицией указанной статьи предусмотрена ответственность за непредставление или несвоевременное предоставление в государственный орган (должностному лицу) сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности, а равно представление в государственный орган (должностному лицу) таких сведений (информации) в неполном объеме или в искаженном виде. Таким образом, если истребованы, но не предоставлены сведения, предоставление которых прямо не предусмотрено законом, наряду с отсутствием действенных механизмов государственного принуждения (в первую очередь мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях) отсутствует и возможность привлечения к ответственности за неисполнение определения об истребовании сведений, если обязанность предоставления этих сведений прямо и однозначно не возложена законом на организацию, в отношении которой оно вынесено.

Предусмотреть в законах все разнообразие документов, содержащих необходимые сведения, которые могут быть признаны доказательствами при рассмотрении дел об административных правонарушениях, практически невозможно.

Квалифицировать неисполнение определений об истребовании сведений как невыполнение законных требований должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении, за что статьей 17.7 КоАП РФ установлена административная ответственность, также весьма непросто. Во-первых, потому что одним из квалифицирующих признаков состава этого правонарушения является вина в форме умысла. Без веских достоверных доказательств умысла правонарушителя, не выполнившего законные требования лица, осуществляющего производство по делам об административных правонарушениях, отсутствует повод для составления протокола об административном правонарушении. При этом, как правило, правонарушитель предпринимает различные действия в целях сокрытия доказательств умышленного невыполнения требований должностных лиц административных органов. Таким образом, возникает реальная потребность в назначении нового административного расследования (в рамках уже проводимого) для осуществления "требующих значительных временных затрат процессуальных действий, направленных на установление всех обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование, юридическую квалификацию и процессуальное оформление". Кроме того, проблемы с обоснованием "законности" требований должностного лица, осуществляющего производство по делу, аналогичны вышеупомянутым проблемам, возникающим при доказывании наличия состава правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 19.7. Ведь в отличие от прокурора, следователя или дознавателя, полномочия которых по предъявлению требований, реализуемые в ходе прокурорского надзора или предварительного расследования, однозначно определены законами, в КоАП РФ прямо не указано, какие сведения (информацию), в том числе документы, вправе истребовать должностные лица административных органов, в производстве которых находится дело об административном правонарушении. Этот пробел дает основания лицам, в отношении которых возбуждаются дела по указанной статье КоАП, подвергать сомнению законность предъявленных требований и в результате уходить от ответственности, так как в силу презумпции невиновности неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

Таким образом, во многих случаях фактически отсутствует возможность привлечения к ответственности за непредставление сведений (информации). В то же время получить эти доказательства в рамках административного расследования в принудительном порядке (подобно тому, как это осуществляется при выемке документов при проведении предварительного расследования) практически невозможно. Несмотря на то что административным законодательством предусмотрен институт изъятия вещей и документов, имеющих значение доказательств по делу об административном правонарушении и обнаруженных на месте совершения административного правонарушения либо при осуществлении досмотров, правовой механизм осуществления подобного изъятия (рассматриваемого как мера административного принуждения, т.е. осуществляемая в ходе административного расследования в принудительном порядке) в законодательстве отсутствует. В то же время выемка как следственное действие урегулирована управомочивающими нормами уголовно-процессуального законодательства, прямо наделяющими следователей и дознавателей полномочиями по принудительному изъятию предметов, ценностей или документов (ч. 5 ст. 183 Уголовно-процессуального кодекса РФ).

Из вышеизложенного видно, что должностные лица, расследующие правонарушения в рамках дел, производство по которым осуществляется в форме административного расследования, фактически не располагают реальными полномочиями по истребованию (получению) необходимых сведений (дополнительных материалов, в том числе документов) для использования их в качестве доказательств по делу. Кроме того, анализ субъектного состава лиц, уполномоченных в соответствии со статьей 26.10 выносить определения об истребовании сведений, необходимых для разрешения дела, приводит к однозначному выводу: определения об истребовании сведений могут быть вынесены лишь на процессуальной стадии подготовки к рассмотрению дела либо на стадии рассмотрения дела об административном правонарушении, так как судьи, будучи уполномоченными осуществлять производство по делам об административных правонарушениях, тем не менее не включены в состав субъектов административной юрисдикции, уполномоченных принимать решение о проведении административного расследования и непосредственно проводить расследование.

Однако несмотря на все вышеперечисленные пробелы и недостатки норм административно-процессуального права, проблему с отсутствием в КоАП РФ механизма истребования сведений в ходе административного расследования можно устранить следующим образом.

Во-первых, включить в перечень субъектов права, уполномоченных выносить определения об истребовании сведений (ст. 26.10), должностных лиц, проводящих административное расследование, так как по смыслу указанной статьи сведения, необходимые для разрешения дела, истребуются, как уже было отмечено выше, на процессуальных стадиях подготовки к рассмотрению, рассмотрения дела и при подготовке к рассмотрению жалобы на постановление по делу об административном правонарушении, а вовсе не на стадии административного расследования. Кроме того, необходимость внесения указанного дополнения вызвана тем, что должностные лица (в первую очередь рядовые инспекторы), обладающие полномочиями по возбуждению дел об административных правонарушениях и проведению расследований, в отличие от судей и других субъектов административной юрисдикции, перечисленных в статье 26.10, как правило, не обладают полномочиями по рассмотрению дел, т.е. не осуществляют производство на стадиях подготовки к рассмотрению, рассмотрения или при подготовке к рассмотрению жалобы на постановление по делу об административном правонарушении.

Во-вторых, во избежание возможных злоупотреблений служебным положением со стороны должностных лиц, проводящих административные расследования, при истребовании сведений, необходимых для разрешения дела, а также в целях недопущения нарушений прав и законных интересов как лиц, в отношении которых возбуждены дела об административных правонарушениях, так и иных организаций, располагающих необходимыми сведениями, включить в нормы статьи 26.10 требование об обязательном мотивировании определений об истребовании сведений.

В завершение необходимо добавить: обозначенные выше правовые проблемы выявлены не в результате научных исследований действующего административного законодательства, а в ходе правоприменительной деятельности и лишь впоследствии были изучены и проанализированы с теоретической точки зрения. К сожалению, формат данной статьи не позволяет включить в нее хотя бы краткие обзоры всех дел об административных правонарушениях, судебные решения по которым однозначно подтверждают необходимость устранения указанных пробелов в правовом регулировании административного расследования.