Мудрый Юрист

Отраслевые и комплексные кодексы как основа законодательной системы России: признаки и сущность

Рузанова В.Д., доцент, кандидат юридических наук, заведующая кафедрой гражданского и предпринимательского права Самарского государственного университета.

Центральное место в законодательной системе современной России занимают кодификационные акты. По своей правовой принадлежности они могут быть как отраслевыми, так и комплексными. Проведение разграничения между указанными видами кодификационных актов имеет существенное значение для понимания принципов функционирования законодательной системы в целом и отдельных ее отраслей, поскольку вид акта (отраслевой или комплексный) влияет на его юридическую силу и, следовательно, определяет соподчиненность (иерархию) различных кодексов. Каждый из названных актов имеет свои признаки и особенности, которые позволяют определить их общие и отличительные черты.

В литературе выявление сущности отраслевого кодификационного акта осуществляется путем формулирования его признаков. Причем нередко эти признаки ставятся в один ряд, т.е. рассматриваются в качестве однопорядковых, что не позволяет увидеть "истоки" системообразующего регулирующего воздействия кодификационного акта. В связи со сказанным представляется важным проследить связь между кодификацией и кодификационным актом. "Кодификация, - писал А.Ф. Шебанов, - является наиболее совершенной формой систематизации нормативных актов, которая ставит целью систематическое изложение всего накопленного нормативного материала по определенной отрасли права" <1>.

<1> Шебанов А.Ф. Нормативные акты Советского государства. М., 1956. С. 37.

Кодификация как правотворческий процесс, имеющий определенное содержание, как бы "сообщает" своему результату - кодексу свои собственные свойства (качества, признаки), которые преобразуются (переходят из состояния динамики в состояние статики), превращаясь в свойства (качества, признаки) самого кодификационного акта. Такой подход позволяет не только выделить квалифицирующие признаки кодификационного акта, но и оценить указанные признаки с точки зрения их влияния на юридическую силу этого акта. Прежде всего, необходимо отметить, что создание кодекса - это и есть конечная цель кодификации как процесса. "Кодекс издается для того, - верно отмечает Е.А. Юртаева, - чтобы систематизировать, кодифицировать (при накоплении "критической" массы норм в какой-либо сфере законодательного регулирования) совокупность норм, которая институирует данную группу норм в качестве отрасли законодательства" <2>.

<2> Юртаева Е.А. Закон о нормативных правовых актах и практика российского правотворчества // Журнал российского права. 2006. N 5. С. 16.

В юридической литературе неоднократно высказывалась мысль о влиянии кодификации на качества (признаки, свойства) отраслевого кодекса как результата кодификации. Так, А.С. Соминский рассматривал отличительные черты кодификационного акта через признаки кодификации как формы упорядочения законодательства и способа создания первого. В частности, он отмечал, что основными признаками кодификации являются, во-первых, переработка действующего законодательства, создание нового акта, вносящего те или иные существенные изменения в регулирование общественных отношений, и, во-вторых, то, что в результате создается сводный акт, регулирующий ту или иную значительную область общественных отношений. Последнее свойство кодификации, по мнению автора, позволяет привести нормы, связанные внутренним единством, в стройную систему, основанную на общих принципах <3>. Изложенный взгляд интересен тем, что здесь четко прослеживается указанная выше взаимосвязь: кодификация как процесс (динамика) - кодификация как результат (статика).

<3> См.: Соминский А.С. Понятие и формы систематизации советского законодательства (Тезисы сообщения). Научная сессия, посвященная теоретическим вопросам систематизации советского законодательства (Тезисы докладов и сообщений). М., 1961. С. 12 - 13.

В.В. Тишенко, например, считал одним из обязательных требований для признания нормативного акта кодификационным то, что он должен являться итогом кодификационной работы, в особенности такой ее важнейшей стороны, как систематизация юридических норм. Однако выделяемые автором другие признаки (свидетельствующие о новизне и сводном характере) также являются отражением (проявлением) качеств кодификации. По мнению автора, кодификационный акт должен вносить существенные изменения в содержание правового регулирования и систему нормативных актов; с достаточной полнотой регулировать правовые отношения, охватываемые отраслью советского законодательства либо одним или несколькими ее институтами <4>.

<4> См.: Научная жизнь (информация об обсуждении доклада В.В. Тишенко "Некоторые теоретические проблемы кодификации советского законодательства") // Ученые записки ВНИИСЗ. Вып. N 18. М., 1969. С. 203.

Безусловно, каждый признак кодификационного акта в той или иной мере является отражением (непосредственным или опосредованным) сущности кодификации, однако это не мешает их рассматривать в качестве "собственных" свойств данного акта. Так, А.В. Мицкевич выделяет следующие признаки кодификационных законов: 1) их сводный характер, позволяющий с наибольшей полнотой и правильностью сформулировать общую часть, содержащую принципы и общие начала регулирования в данной отрасли права или отрасли законодательства; 2) закрепление общих начал приобретает наибольшую стабильность и наибольшее влияние на всю систему норм в данной области советского права вследствие наивысшей юридической силы основ законодательства и кодекса законов как акта фундаментального и принимаемого на длительный срок <5>. Анализируя содержание Основ законодательства как кодифицированного акта, С.В. Поленина определяет такие его характерные черты: "1) в нем закрепляются общие положения соответствующих подотраслей и институтов законодательства; 2) содержится общая часть (имеет место в основах отраслей законодательства, адекватных отраслям права); 3) содержатся принципы права; 4) содержатся дефинитивные и коллизионные нормы" <6>. Обобщая имеющиеся в литературе определения кодификационного акта, Т.Н. Рахманина формулирует два наиболее важных, с ее точки зрения, признака, на которых обычно акцентируется внимание ученых (сводный характер и новизна акта), и предлагает расширить их перечень <7>. Данный акт описывается автором с различных точек зрения: масштабов сферы его действия, места в системе нормативных актов отдельной отрасли законодательства, объема, новизны его содержания, форм существования и др. На основе анализа всех заявленных признаков Т.Н. Рахманина делает следующий вывод: "...кодификационный акт представляет собой упорядоченную совокупность (систему) нормативных предписаний, регулирующих на основе единых принципов определенную сферу относительно однородных и достаточно стабильных общественных отношений. Это - сводный, систематизированный нормативный акт, отличающийся, как правило, большим объемом, сложной структурой и высокой степенью обобщенности нормативного материала" <8>. Раскрывая проблему преемственности между кодексами, В.А. Рыбаков увидел ее проявление в сохранении особенностей кодекса как юридического акта, для которого характерны: "а) полнота регулирования отношений; б) единообразие регулирования; в) закрепление основных юридических принципов, понятий и конструкций; г) отражение крупных юридических теорий и концепций; д) лидирующее место среди иных законов и особое воздействие на все правовые акты и процесс применения" <9>.

<5> См.: Систематизация хозяйственного законодательства / Отв. редактор С.Н. Братусь. М.: Юридическая литература, 1971. С. 18 (автор гл. 1 - А.В. Мицкевич).
<6> Поленина С.В. Теоретические проблемы системы советского законодательства. М., 1979. С. 93 - 94.
<7> См.: Рахманина Т.Н. Кодификационный акт в системе нормативных актов Советского государства // Проблемы совершенствования советского законодательства. Труды ВНИИСЗ. N 13. М., 1978. С. 18.
<8> Там же. С. 18 - 26.
<9> Рыбаков В.А. Преемственность в праве и кодификация права // Журнал российского права. 2007. N 7. С. 45.

Связь качеств кодификации и юридической силы кодификационного акта весьма убедительно показана С.С. Алексеевым. "Кодифицированные акты - это не просто результат систематизации юридических норм, - подчеркивает автор, - но прежде всего результат одного из важнейших видов правотворчества, существенной отличительной чертой которого являются нормативные обобщения, формулирование общих норм. Общие нормы, выраженные в кодифицированном акте, закрепляют юридические особенности данной отрасли, подотрасли, правового института. А это и придает особую юридическую силу кодификационным актам" <10>.

<10> Алексеев С.С. Проблемы теории права. Курс лекций в двух томах. Свердловск, 1973. Т. 2. С. 55.

Подводя итог вышесказанному, можно сделать вывод о том, что кодификационный акт как результат кодификации обладает следующими признаками: 1) он носит сводный характер; 2) является новым; 3) содержит нормативные обобщения. Именно эти качества отраслевого кодекса сообщают ему определенный уровень регулирующего воздействия (юридической силы), свидетельствующий о его приоритете (определенном месте в системе горизонтальной иерархии) над другими (некодифицированными) законами <11>. В связи с этим уместно вспомнить позицию Конституционного Суда РФ относительно приоритета отраслевого кодекса (применительно к ГК РФ и УПК РФ). Конституционный Суд РФ, в частности, отметил, что кодекс не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой, не имеет преимущества перед другими федеральными законами с точки зрения установленной Конституцией РФ иерархии нормативных актов, в то же время кодекс имеет приоритет с точки зрения его регулирующего воздействия <12>. Таким образом, Конституционный Суд, выделив иерархический и регулирующий приоритеты, по сути, противопоставил их. Следствием и логическим продолжением такого подхода является необоснованное противопоставление регулирующего воздействия и юридической силы нормативных актов.

<11> Подробное обоснование идеи существования горизонтальной иерархии см.: Рузанова В.Д. Гражданский кодекс Российской Федерации: Теоретические основы приоритета // Цивилист. 2007. N 3. С. 6 - 7.
<12> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 5 ноября 1999 г. N 182-О // СЗ РФ. 2000. Ст. 1532; Постановление Конституционного Суда РФ от 29 июня 2004 г. N 13-П // Российская газета. 2004. 7 июля.

Перечисленные признаки отраслевого кодификационного акта являются конститутивными, именно в них выражается сущность отраслевого кодекса как итога кодификации. Другие же признаки, на которые обращается внимание в юридической литературе, с нашей точки зрения, либо детализируют названные признаки, либо отражают иные (непосредственно не основанные на свойствах кодификации) качества данного акта. В связи с этим вызывает интерес исследование особенностей кодексов в так называемом структурно-формальном аспекте: через описание признаков отраслевого кодификационного акта с точки зрения его структуры (содержания и расположения в нем статей). В юридической литературе неоднократно подчеркивалось, что кодификационный акт, как правило, отличается большим объемом и сложной структурой. Характеризуя внутренние структурные особенности отраслевого кодекса, Л.С. Галесник, в частности, пишет: "Кодекс является единственным законодательным актом и одновременно сборником законов по определенной отрасли права, нормы, образующие кодекс и изложенные в его статьях, должны быть расположены в строгой последовательности по тщательно продуманной системе, отражающей внутреннюю структуру данной отрасли права, каждая статья кодекса имеет самостоятельное значение и в то же время есть составная часть, звено в общей цепи норм, образующих кодекс..." <13>. Теоретические разработки в этом направлении в первую очередь касались принципиальных вопросов формирования общей и особенной частей отраслевых кодексов <14>. Именно наличие общей части является характерной чертой отраслевого кодекса, отличающей его от комплексного кодекса. Поскольку отраслевой кодекс должен отражать внутреннюю структуру своей отрасли права, то в указанном аспекте особенно плодотворным является изучение особенностей конкретных отраслевых кодексов. В цивилистической литературе, например, применительно к различным этапам кодификации гражданского законодательства весьма активно обсуждались проблемы структуры (системы) основополагающих кодификационных актов гражданского законодательства (основ, гражданских кодексов), в том числе вопросы их общих и особенных частей <15>. В настоящее время в России завершен значительный этап кодификационных работ. Однако дискуссии относительно содержания и структуры отраслевых кодексов (или отдельных их частей) продолжаются <16>. Структурно-формальный аспект изучения отраслевых кодексов имеет также важное значение, поскольку позволяет увидеть многоаспектность их юридических проявлений.

<13> Галесник Л.С. Теоретические вопросы кодификации советского законодательства // Вопросы кодификации советского законодательства. Сборник статей. Свердловск, 1957. С. 7.
<14> См., например: Алексеев С.С. Советское право как система: Методологические принципы исследования // Советское государство и право. 1974. N 7. С. 15; Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975. С. 63; Иоффе О.С. Общая часть и систематизация хозяйственного законодательства // Советское государство и право. 1974. N 10. С. 82 - 83.
<15> См., например: Красавчиков О.А. Вопросы системы особенной части ГК РСФСР // Вопросы кодификации советского законодательства. Сборник статей. Свердловск, 1957. С. 121 - 122; Иоффе О.С. Указ. соч. С. 82 - 83; Садиков О.Н. Общие и специальные нормы в гражданском законодательстве // Советское государство и право. 1971. N 1. С. 38; Система советского законодательства / Под ред. И.С. Самощенко. М., 1980. С. 68 и др. Интересно отметить, что А.В. Венедиктов выступал против включения в состав кодификационного акта, в частности Гражданского кодекса СССР, Общей части, считая, что нормы кодекса "должны быть сгруппированы так, чтобы обращающийся к кодексу получил ответ на интересующий его вопрос по возможности в главе, регулирующей определенную группу отношений" (Венедиктов А.В. О системе Гражданского кодекса СССР // Советское государство и право. 1954. N 2. С. 38 - 39).
<16> См., например: Мозолин В.П. О дальнейших путях развития гражданского права // Журнал российского права. 2007. N 3. С. 23 - 25. Характеристику современного этапа кодификации законодательства в сфере экономики см.: Яковлев В.Ф. Совершенствование экономического законодательства и его правоприменения // Хозяйство и право. 2005. N 7. С. 4 - 9.

Сказанное в полной мере относится именно к отраслевым кодификационным актам. Комплексные кодификационные акты обладают также определенными признаками, которые отличают их от актов отраслевых. Прежде всего, необходимо отметить, что комплексность кодификационных актов может носить различный характер. В литературе в основном под комплексными понимаются нормативные акты, содержащие нормы различных отраслей права. Именно в этом значении в дальнейшем мы будем использовать данное понятие. Однако следует подчеркнуть, что о комплексном характере акта можно говорить и тогда, когда в нем содержатся нормы различных институтов одной отрасли права. Например, Жилищный кодекс Российской Федерации можно отнести к категории комплексного внутриотраслевого кодекса с элементами межотраслевой комплексности. Можно утверждать, что положение в области кодификации современного гражданского законодательства значительно усложняет проблему выстраивания иерархии кодификационных актов различных видов. Дело в том, что рассматриваемая сфера в настоящее время характеризуется "войной приоритетов" между различными видами кодексов. Достаточно сказать, что приоритеты легально закреплены как за ГК РФ (отраслевым кодексом), так и за ЖК РФ (комплексным внутриотраслевым кодексом).

Между отраслевыми и комплексными кодификационными актами имеются существенные различия, основанные соответственно на особенностях того или иного вида кодификации <17>. Проблема комплексной кодификации нашла освещение в юридической литературе в различных аспектах. Вопрос о возможности и необходимости комплексной кодификации в юридической литературе в целом решен положительно <18>. Идея о том, что кодификация должна быть только отраслевой, не нашла поддержки и дальнейшего развития. Так, Д.М. Генкин считал, что между отраслями права и создаваемыми кодексами не может и не должно быть различия <19>. В то же время существовала и промежуточная позиция, сторонники которой полагали, что кодификация законодательства тем совершеннее, чем больше она соответствует действующей системе права. На основе этого тезиса признавалась возможность создания для практических нужд специализированных и комплексных кодексов, однако считалось целесообразным при комплексной кодификации подразделять весь нормативный материал по отраслям права. Такого рода систематизация, по их мнению, была бы более совершенной и значительно облегчила пользование кодификационными актами <20>.

<17> В юридической литературе выделяются виды кодификации по различным критериям. См., например: Блинкова Е.В. Кодификация энергетического законодательства в России // Цивилистические записки: Вып. N 5: Проблемы кодификации гражданского законодательства в Российской Федерации / Под науч. ред. В.А. Рыбакова, А.Я. Гришко. М.: Издательская группа "Юрист", 2004. С. 46.
<18> В литературе советского периода в качестве типичного примера комплексной кодификации приводились кодификационные акты законодательства о транспорте. В частности, отмечалось, что Кодекс торгового мореплавания, Воздушный кодекс, Устав железных дорог, Устав внутреннего водного транспорта, республиканские уставы автомобильного транспорта являются комплексными кодификационными актами, основой самостоятельной комплексной отрасли законодательства. В этих кодексах и уставах содержатся главным образом нормы административного и гражданского права (см.: Система советского законодательства / Под ред. И.С. Самощенко. М.: Юридическая литература, 1980. С. 58 - 59 (автор гл. II - С.Н. Братусь)).
<19> См.: Генкин Д.М. К вопросу о системе советского социалистического права // Советское государство и право. 1956. N 9. С. 91.
<20> См.: Теоретические вопросы систематизации советского законодательства / Под ред. С.Н. Братуся и И.С. Самощенко. М.: Госюриздат, 1962. С. 241, 257.

С нашей точки зрения, разделение в таких актах нормативного материала на части соответственно отраслевой принадлежности правовых норм противоречит самому смыслу комплексной кодификации, целью которой является объединение в одном (или нескольких) нормативном акте разноотраслевых норм, образующих некое логическое единство, основанное не на специфике отраслевых норм, а на их интеграционных возможностях. Поэтому строение такого нормативного акта должно определяться потребностями обеспечения единства регулирования группы отношений (сфер деятельности), являющихся предметом его (акта) правового воздействия.

Интересно отметить, что необходимость и возможность комплексной кодификации признается учеными независимо от их отношения к проблеме существования комплексных отраслей права. Так, Д.А. Керимов, отрицательно отвечая на данный вопрос, считал вполне допустимым проведение единой кодификации тех или иных правовых норм, входящих в различные отрасли и институты права <21>.

<21> Автор считал, что такая кодификация окажется тем успешнее, чем яснее будет понимание отличий между системой права и его систематикой. См.: Керимов Д.А. Кодификация и законодательная техника. М.: Госюриздат, 1962. С. 60.

Подчеркивая различия между отраслевыми и комплексными кодификационными актами, С.С. Алексеев, в частности, пишет: "Кодифицированному акту основной отрасли права свойственна "полнокровная" общая часть, глубокая интеграция всего нормативного материала, его прочное юридическое единство. Комплексной же отрасли соответствует кодифицированный акт, нормативные обобщения которого не идут дальше формулирования некоторых принципов, отдельных общих понятий и приемов регулирования" <22>. В целом такой подход с той или иной степенью детализации нашел поддержку в литературе. Так, Т.Н. Рахманина подчеркивает, что отраслевые основополагающие акты кодификационного характера концентрируют в себе, как правило, полный "набор" признаков и черт, выражающих юридическое своеобразие данной отрасли как сложившейся, самостоятельной отрасли права. Комплексные же кодификационные акты, по справедливому замечанию автора, хотя и содержат определенные общие аспекты правового регулирования крупной сферы общественных отношений, но не достигают такой полноты и такого уровня обобщения этой специфики, которые свойственны отраслевым кодификационным актам <23>. Соглашаясь с такими оценками, считаем необходимым заметить, что значение комплексной кодификации нельзя принижать. В юридической литературе высказывается справедливая критика позиции, сторонники которой полагают, что "комплексная кодификация - более низкая форма систематизации, нежели отраслевая", что комплексные кодексы вызываются только нуждами практики, потребностями применения норм в практике. Как верно отмечают Ю.С. Васильев и М.П. Евтеев, тем самым отрицается существование особой системы законодательства, отличной от системы права, комплексному кодексу придается как бы значение технического способа комплектования норм. В действительности комплексные кодексы - это нормативные акты, составляющие основу соответствующей сферы законодательства <24>. Они играют свою роль и занимают свое (собственное) место в законодательной системе, находясь в определенном соотношении с отраслевыми кодексами.

<22> Алексеев С.С. Структура советского права. М.: Юрид. лит., 1975. С. 63.
<23> См.: Рахманина Т.Н. Актуальные проблемы комплексной кодификации // Проблемы совершенствования советского законодательства. Труды ВНИИСЗ. N 25. М., 1983. С. 12. См. также: Она же. Основные этапы кодификации общесоюзного законодательства // Проблемы совершенствования советского законодательства. Труды ВНИИСЗ. N 23. М., 1982. С. 47. В то же время важно видеть, что вопрос об общей части комплексного кодификационного акта не так однозначен. По-видимому, могут быть различные решения в зависимости от степени интегрированности нормативного материала. Ретроспективный взгляд на проблему позволяет обнаружить интересный опыт комплексной кодификации транспортного законодательства. В свое время разработчики проекта Транспортного кодекса СССР предложили включить в него Общую и Особенную части. В Общей части должны были содержаться нормы, закрепляющие то общее, что "свойственно правовому регулированию деятельности различных видов транспорта". Проект предусматривал отражение в Особенной части "специфического нормирования для отдельных видов транспорта". Как следует из проекта, предполагалось урегулировать широкий круг вопросов деятельности транспорта, а не только договор перевозки. Таким образом, по мысли авторов проекта, Транспортный кодекс должен был носить комплексный характер, однако это не исключало наличие солидной общей части (см.: Научная жизнь. Обсуждение проекта Транспортного кодекса СССР // Ученые записки ВНИИСЗ. Вып. N 9. М., 1966. С. 208, 209, 215).
<24> См.: Васильев Ю.С., Евтеев М.П. Кодификация и систематизация законодательства // Советское государство и право. 1971. N 9. С. 16.

В юридической литературе преобладающим является мнение о том, что основополагающие отраслевые кодификационные акты по отношению к комплексным играют роль первичных. Так, О.С. Иоффе отмечал, что нормы комплексных кодифицированных актов, кроме прямо установленных ими изъятий, следует применять и толковать в соответствии и в сочетании с нормами того отраслевого кодифицированного акта, к которому он примыкает по своему содержанию <25>. В другом ракурсе, но в принципе аналогичную мысль высказывал А.В. Мицкевич. В частности, он писал: "Отрасль права имеет свои общие положения, в отличие от комплексных областей законодательства и комплексных актов, применяемых в сочетании с общими нормами различных отраслей права" <26>. С нашей точки зрения, изложенный выше подход заслуживает поддержки, поскольку формулирует ключевое правило о соотношении отраслевых и комплексных кодексов. Он может послужить, в частности, основой для дальнейших теоретических разработок в сфере выстраивания иерархии различных кодификационных актов, содержащих нормы гражданского права. В условиях стабилизации экономической ситуации в России совершенствование правовой составляющей ее функционирования приобретает первостепенное значение. Поэтому формулирование принципов взаимодействия различных кодексов как основы российской законодательной системы является важнейшей задачей современной правовой науки.

<25> См.: Систематизация хозяйственного законодательства / Отв. ред. С.Н. Братусь. М.: Юридическая литература, 1971. С. 54 (автор гл. 2 - О.С. Иоффе). См. также: Рахманина Т.Н. Указ. соч. С. 16; Мицкевич А.В. Свод законов Советского государства. Теоретические проблемы. М., 1981. С. 95.
<26> Мицкевич А.В. Соотношение системы советского права с системой советского законодательства // Ученые записки ВНИИСЗ. Вып. 11. М., 1967. С. 17 - 18.