Мудрый Юрист

Правотворческая политика российского государства

Золотухина Т.А., кандидат юридических наук, преподаватель Ростовского филиала Российской академии правосудия.

Право не может существовать без государства, как и государство не существует без права, поскольку правовые формы организации жизни общества присущи только государству. Решающей и завершающей стадией формирования права является правотворчество, выступающее одновременно одним из признаков, отличающих государство от других видов организаций, функционирующих в государственно-организованном обществе. Характер, качество, эффективность правотворческой деятельности государства напрямую зависят от его "правотворческой политики", роли государства в ее осуществлении. Столь тесная связь права и государства в области правотворчества определяет важность исследования категории правотворческая политика, признания ее ведущей формой реализации правовой политики.

Правовая политика современной России, с точки зрения А.В. Малько и К.В. Шундикова, которую разделяет автор настоящей публикации, должна складываться из следующих основных направлений, которые вместе с тем могут считаться формами ее реализации: 1) правотворческая; 2) правоприменительная; 3) правоинтерпретационная; 4) доктринальная; 5) правообучающая <1>. Хотя этот список не является исчерпывающим: он может изменяться, корректироваться, дополняться <2>.

<1> См.: Малько А.В., Шундиков К.В. Правовая политика современной России: цели и средства // Государство и право. 2001. N 7. С. 16; Матузов Н.И., Малько А.В., Шундиков К.В. Правовая политика современной России: предлагаем проект концепции для обсуждения // Правовая политика и правовая жизнь. 2004. N 1. С. 22.
<2> См.: Малько А.В. Современная российская правовая политика и правовая жизнь // Правовая политика и правовая жизнь. 2000. Ноябрь. С. 18; Рыбаков О.Ю. Формы реализации правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. N 2. С. 6.

Правовая политика - это политика, основанная на праве. Будучи осознанной, консолидированной, эта политика воплощается прежде всего в законах, конституциях, кодексах, других основополагающих нормативно-правовых актах. В литературе отмечается, что правовая политика при всем многообразии характеристик и определений этого явления понимается и воспринимается в обществе именно как политика правотворческая <3>. Это в конечном итоге и побудило автора к работе над настоящей публикацией, поскольку, как справедливо отмечает О.В. Шопина, сегодня, в период формирования единого правового пространства, законодательная власть пристальное внимание обращает на необходимость выстраивания правовой политики в нормотворческой сфере <4>.

<3> См.: Поленина С.В. Правотворческая политика // Российская правовая политика: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 2003. С. 180.
<4> См.: Шопина О.В. Система правовых актов: проблемы выстраивания // Правовая политика и правовая жизнь. 2002. N 2. С. 76.

Современные научные разработки проблемы правовой политики даже на уровне общей теории права ориентируются прежде всего на правотворческий процесс, на возможность воплощения теоретических идей в жизнь в ходе соответствующих изменений нормативно-правовых актов. Проблема правотворческой политики - одна из актуальных проблем юридической теории.

Правотворчество представляет собой составную часть правотворческой политики, которая вместе с тем шире по объему и включает в себя не только процесс собственно создания, изменения и отмены правовых норм, но и деятельность по формированию и управлению правотворческим процессом (она немыслима без использования государственного воздействия), выработку концепции, идеи правотворчества, приоритетов, целей, задач правотворческой политики. Такая деятельность носит осознанный, рационально-волевой характер, следовательно, в ее основе должна лежать определенная концепция, предполагающая представления о целях правотворческого процесса и методах воздействия на него. Она должна быть направлена на совершенствование системы правовых средств, формирование эффективной системы правовых актов.

Субъектом правотворческой политики может быть как государство, так и различные общественные силы, прежде всего политические институты. Можно говорить о правотворческой политике какого-либо государственного органа - Государственной Думы, Президента РФ, Правительства РФ, о политике партии или лоббистской группы. Государственная правотворческая политика - это не что иное, как государственное воздействие на правотворческий процесс, которое должно быть осмысленным и систематизированным.

Правотворческая форма реализации правовой политики во многом характеризует направленность, стратегические основы правовой политики. Однако абсолютизировать, выделять ее в качестве самой главной формы реализации правовой политики, по мнению О.Ю. Рыбакова, вряд ли обоснованно. Ибо известно, что любые, самые правильные, справедливые, выверенные решения в области правотворчества останутся не реализованными в полной мере, если не будут подкреплены сильной политикой в области правоприменения. Именно в сфере применения права, считает О.Ю. Рыбаков, реализуется содержание, потенциал законодательства, именно здесь наиболее ярко обнаруживается как правовая культура, так и правовой нигилизм, юридическое бескультурье <5>.

<5> См.: Рыбаков О.Ю. Формы реализации правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. N 2. С. 8, 9.

Однако следует признать, что правоприменение возможно только и единственно при наличии сформированной правотворческой базы, т.е. правотворчество, а равно правотворческая политика имеют первенство во времени по отношению к правоприменению и правоприменительной политике. Без нормативно-правовой базы, созданной в результате правотворческого процесса, сформировавшегося под влиянием правотворческой политики, существование правоприменения даже при должной правоприменительной политике невозможно. В любом случае правотворческая политика предшествует и определяет политику правоприменительную, а поэтому считаем, что лидерство в системе существующих направлений правовой политики Российского государства принадлежит правотворческой форме, которая реализуется, воплощается в научно обоснованном принятии, изменении и отмене уполномоченными субъектами нормативно-правовых актов и нормативных договоров, в формировании внутренне согласованного массива юридических норм, образующих регулятивную основу правовой политики. По справедливому утверждению ученых, основная проблема здесь заключается не в количестве юридических документов, а в том, чтобы они были увязаны в единую систему <6>. А для этого потребуется решение задач правотворческой политики, соблюдение ее принципов и учет приоритетов.

<6> См.: Малько А.В., Шундиков К.В. Правовая политика современной России: цели и средства // Государство и право. 2001. N 7. С. 16; Малько А.В., Шундиков К.В. Цели и средства в праве и правовой политике. Саратов, 2003. С. 217; Шопина О.В. Система правовых актов: проблемы выстраивания // Правовая политика и правовая жизнь. 2002. N 2. С. 76 - 77; Матузов Н.И., Малько А.В., Шундиков К.В. Правовая политика современной России: предлагаем проект концепции для обсуждения // Правовая политика и правовая жизнь. 2004. N 1. С. 22.

Совершенствование механизма согласования воли государства и народа при формировании правотворческих решений является одной из задач правотворческой политики. Гласность и демократизм - это принципы, на которых должен строиться правотворческий процесс.

Сохранение единой системы нормативно-правовых актов РФ, предотвращение правовых конфликтов между РФ и ее субъектами - важнейшая стратегическая цель правотворческой политики. Эффективное правотворчество, первичным структурным элементом которого выступает эффективная правовая норма, - один из приоритетов правотворческой политики.

Представляется, что одним из приоритетов правотворческой политики должна стать разработка проблемы ответственности за правотворчество. В действующем регламенте Государственной Думы есть положение о том, что "в представленных материалах указываются фамилии депутатов Государственной Думы, являющихся инициаторами разработки законопроекта, государственные органы, общественные объединения, учреждения, организации, а также отдельные лица, принимавшие участие в их подготовке" (ст. 96). Названное положение можно рассматривать как начало регламентирования ответственности за правотворчество. Однако объективно назрела потребность в дальнейшей научной разработке и практической реализации механизма ответственности законодателей за принимаемые ими решения, дабы их деятельность была осознанной и продуманной. Этим качествам законотворческой деятельности не в последнюю очередь служит реальность наступления ответственности за непродуманные действия. Более того, аналогичный институт остро необходим и применительно к разработчикам и создателям подзаконных нормативно-правовых актов.

Ревизия и систематизация российского законодательства и всей системы нормативно-правовых актов должны стать еще одним приоритетом правотворческой политики РФ.

Учитывая, что эффективным при определенных обстоятельствах может быть и антидемократическое, антисоциальное законодательство, основными приоритетами правотворческой политики должны выступать общечеловеческие ценности, в первую очередь провозглашенные в Конституции РФ, в том числе принцип высшей юридической силы и прямого действия Конституции РФ, принцип верховенства закона (ч. 1 и ч. 2 ст. 15), принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10).

Проблема укрепления безопасности граждан - один из приоритетов правотворческой политики. Безопасность человека заключается во всесторонней защищенности и гарантированности гражданско-правового состояния человека в обществе.

Еще одним приоритетом правотворческой политики Российского государства должно стать правовое воспитание, специфика которого заключается в обучении праву так, чтобы сформировать у обучаемого уважительное отношение к закону, непримиримость к его нарушениям.

Эффективная правотворческая политика существует только при условии интегрированности, сбалансированности, взаимодействия, сопряженности усилий и федеральных, и региональных органов.

С качеством правотворчества, подготовкой нормативно-правовых актов связан принцип профессионализма субъектов правотворчества. К такого рода деятельности должны привлекаться специалисты, обладающие глубокими правовыми знаниями и опытом в моделировании проектов нормативно-правовых актов, - юристы, политологи, социологи, другие специалисты. Существующие разработчики нормативно-правовых актов, к сожалению, не всегда имеют такие знания. Это также пагубно сказывается на возможности эффективного контроля правотворческих инициатив, исходящих от исполнительной власти, иных субъектов, обладающих правом инициировать разработку и принятие нормативно-правовых актов, а также становится причиной принятия нормативно-правовых актов, преследующих латентные цели. Независимая научная экспертиза, указание размеров и источников финансирования разработки нормативно-правового акта, сведения об их авторах позволили бы избежать многих ошибок при осуществлении правотворческой деятельности.

Учитывая, что как на федеральном, так и на региональном уровне субъекту правотворческой деятельности нередко не хватает необходимых знаний и опыта в выработке стратегических моделей развития государственной власти, целесообразно поддержать предложение А.В. Малько и К.В. Шундикова о привлечении к правотворческой работе наиболее авторитетных крупных научных центров. Именно в подобных учреждениях и должны разрабатываться или как минимум проходить обязательную экспертизу проекты юридических документов концептуального характера. Ведь накопленный и не утраченный еще российской фундаментальной наукой юридический потенциал, к сожалению, в последнее время во многом оставался невостребованным <7>.

<7> См.: Малько А.В., Шундиков К.В. Правовая политика современной России: цели и средства // Государство и право. 2001. N 7. С. 19.

Планирование правотворческих работ не только на краткосрочную, но и на долгосрочную перспективу с учетом стратегических целей развития государства и общества позволяет минимизировать импульсивное влияние интересов отдельных заинтересованных субъектов на правотворческий процесс. Правотворчество должно быть своевременным, чтобы предотвратить образование пробелов в регулировании общественных отношений.

Для решения задачи наиболее оперативного и адекватного реагирования на проблемы правотворчества целесообразно наряду с планированием осуществлять мониторинг системы действующих нормативно-правовых актов. Это позволило бы установить, насколько эффективен тот или иной нормативно-правовой акт, достиг ли он поставленных социальных, экономических и иных целей; соответствует ли поведение адресатов нормы права необходимым требованиям; как часто нарушаются права граждан, юридических лиц представителями власти при его применении. Для контроля за состоянием системы нормативно-правовых актов РФ, ее пробелами, слабыми местами целесообразно создать службу мониторинга.

Основной формой правотворчества в нашей стране выступает законотворчество, а потому не вызывает сомнения, что центральное место в вопросах правотворчества занимают законодательные органы федерального и регионального уровня, так как: во-первых, деятельность, связанная с законотворчеством, составляет подавляющую по объему часть функций парламента; во-вторых, нормативные акты, издаваемые другими органами государственной власти (указы Президента РФ, правительственные постановления и ведомственные акты), носят в отличие от законов подзаконный характер <8>.

<8> Поленина С.В., Гаврилов О.А., Колдаева Н.П., Лукьянова Е.Г., Скурко Е.В. Некоторые аспекты развития правотворчества в современной России // Правовая политика и правовая жизнь. 2006. N 1. С. 7.

Правотворческая политика по содержанию шире, чем законотворческая, поэтому включает последнюю. В то же время характер сформированной в государстве законотворческой политики определяет сущность всей правотворческой политики государства, а через нее - и всей правовой политики.

Итак, оценить качество правотворческой политики России позволяет ее законотворческая политика, уровень принимаемых законодательных актов. Однако провозглашенный курс на социализацию российского законодательства нередко оборачивается принятием в лучшем случае "неработающих", а возможно, и прямо асоциальных законов.

Такие нежелательные последствия породил, например, Федеральный закон "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации", хотя от миграционной политики государства зависят эффективность экономики и спокойствие граждан России.

Явные просчеты нового Закона очень верно выделил мэр г. Москвы Ю.М. Лужков <9>, утверждающий, что уведомительная система миграционного учета - серьезнейшая ошибка, поскольку на практике миграция продемонстрировала свою бесконтрольность, нацеленность на разрушение рынка труда, подрыв социальной солидарности, угрозу национальной безопасности. В конечном счете, чтобы обеспечивать безопасность города и страны, необходима единая информационная система, которая должна отражать реальную ситуацию по соблюдению иностранными работниками миграционного законодательства.

<9> См.: Лужков Ю.М. Москва - не проходной двор // Российская газета. 2007. 16 окт.

Первоочередной государственной задачей в области миграционной политики должна стать разработка программы, которая вобрала бы в себя не только работу с соотечественниками и иностранными трудовыми мигрантами, но и демографические программы государства, вопросы национальной и конфессиональной политики.

Таким образом, изначально правильная постановка вопроса на разрешение существующей проблемы, не получив надлежащей правовой регламентации, не только оказалась не способной к ее решению, но и повлекла рост числа новых проблем. И такая ситуация характерна для многих современных законов.

Поддерживая позицию Председателя Совета Федерации Федерального Собрания РФ С. Миронова, считаем, что необходимо принципиально изменить подход к организации законотворчества, отказаться от практики, ориентированной на принятие отдельных законов, и перейти к методологии формирования системы законодательства, создать постоянно действующие механизмы как общего характера, дающие системные ориентиры для всего законодательства, так и обеспечивающие системность каждой стадии жизненного цикла законов <10>.

<10> См.: Миронов С. Правовое поле у страны едино // Парламентская газета. 2002. 22 янв.

Итак, в нынешних условиях очевидна активизация проблемы совершенствования правотворческой, и в том числе законотворческой, политики государства, что, в свою очередь, требует полномасштабного и комплексного изучения данного института, формирования его теоретической базы и основ практического использования накопленных знаний. Колоссальный объем работы в этом направлении уже проведен, однако это вскрыло и подняло на поверхность новые не решенные пока проблемы, разрешение которых является первоочередной задачей юридической науки.