Мудрый Юрист

К вопросу о понятии публичной подотчетности

Княгинин Д.К., аспирант Государственного НИИ системного анализа Счетной палаты Российской Федерации.

В действующей Конституции Российской Федерации не содержится формулировок, включающих в себя понятие "подотчетность". Лишь раз в Конституции РФ упомянуто понятие "отчет" (п. "а" ч. 1 ст. 114). Однако если обратиться к законодательству, описывающему взаимодействие органов публичной власти, то мы обнаружим, что понятие "подотчетность" нередко используется для определения связи органов между собой. Можно привести Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации": в ч. 3 ст. 26 сказано, что при осуществлении своих полномочий федеральные министры подотчетны Правительству Российской Федерации, а по вопросам, отнесенным Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами к полномочиям Президента Российской Федерации, и Президенту Российской Федерации <1>. В ч. 1 ст. 5 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" предусмотрено, что Банк России подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации <2>. Единичный пример использования данного понятия для обозначения взаимоотношений между народом (населением) и публичными органами и должностными лицами можно обнаружить, обратившись к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <3>. Вероятно, под осознанным или неосознанным влиянием советского законодательства о местных Советах в ч. 5 ст. 36 этого Закона сказано, что глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

<1> Собрание законодательства РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.
<2> Собрание законодательства РФ. 2002. N 28. Ст. 2790.
<3> Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Однако введение в законодательную терминологию понятия "подотчетность" не сопровождается попытками законодателя наполнить это понятие должным нормативным содержанием. Нечто подобное можно наблюдать и в юридической доктрине. В российской теоретической литературе термин "подотчетность" воспринимается как вполне традиционный, без которого, казалось бы, невозможно обойтись при описании взаимодействия публичных органов и населения, выборных должностных лиц и избирателей, органов друг с другом и т.д. Но достаточно активное использование данного термина в отечественных научных источниках не означает, что за этим стоит какая-то проработанная научная концепция. Как итог, понятие "подотчетность" в нашей юридической действительности воспринимается, скорее, как идеологическое вкрапление в правовую ткань, уместное в политических докладах, публицистике, но в нормативных текстах употребляемое в ритуально-пропагандистских целях и обозначающее некую абстрактную идею, за которой не стоят какие-либо конкретные и "работающие" правовые явления.

Однако, как представляется, юридическое значение термина "подотчетность" очень емко, его научная проработка имеет глубокий теоретический и практический смысл.

В общеупотребительном значении понятие "подотчетность" чаще всего ассоциируется с обязанностью представить отчет о расходовании средств <4> либо определяется через обязанность отчитываться <5>. Самое развернутое определение слова "отчет" приводит С.А. Кузнецов: отчет - 1) официальное письменное или устное сообщение о результатах своей деятельности, работе; 2) сообщение о положении дел, состоянии чего-либо, обычно публикуется в газете или журнале; 3) объяснение или изложение происходящего <6>. Поиск значения термина "подотчетность" в юридических словарях не дает практически никакого результата. Упоминание связанного понятия "подотчетное лицо", то есть должностное лицо, обязанное представлять документально обоснованный отчет об использованных денежных средствах или материальных ценностей, выданных ему для поручения задания, можно найти только в юридическом словаре под редакцией А.Я. Сухарева <7>.

<4> Подотчетный - 1) о денежном авансе: выданный для расходов с последующим предоставлением счетов и оправдательных документов; 2) о человеке: обязанный отчетом в выданных для расходования деньгах. См.: Большой толковый словарь русского языка: Ок. 60000 слов / Под ред. Д.Н. Ушакова. М.: ООО "Издательство АСТ"; ООО "Издательство Астрель", 2004. С. 711.
<5> Подотчетный - 1) выдаваемый с условием последующего отчета; 2) обязанный отчитываться. См.: Толковый словарь русского языка: 80000 слов и фразеологических выражений. 4-е изд., доп. / С.И. Ожегов, Н.Ю. Шведова. М.: Азбуковник, 1999. С. 540.
<6> См.: Большой толковый словарь русского языка / Сост. и гл. ред. С.А. Кузнецов. СПб.: Коринт, 1998. С. 766.
<7> См.: Большой юридический словарь. 3-е изд., доп. и перераб. / Под ред. проф. А.Я. Сухарева. М.: ИНФРА-М, 2006. Т. IV. С. 535.

Имеющихся в российской литературе определений явно недостаточно, чтобы четко сформулировать понятие "подотчетность". Вместе с тем русский термин "подотчетность" является понятием, наиболее полно и адекватно передающим смысл английского термина "accountability". И в современной западной доктрине "accountability" (подотчетность) является одной из основополагающих теоретических и практико-прикладных категорий публичного права. Природу, содержание, формы, механизмы реализации такого признаваемого "реально работающим" явления, как подотчетность, считается необходимым всесторонне исследовать с целью выработки оптимальных моделей организации публичной власти. В теории подотчетность напрямую связывается с воплощением демократии - одного из фундаментальных принципов организации общества и государства. Как отмечает американский исследователь М.И. Юрофски, демократия сама по себе направлена прежде всего на обеспечение подотчетности, а не эффективности управления <8>. Подотчетная власть должна являться неотъемлемым атрибутом любого государства, которое претендует на то, чтобы считаться демократическим и правовым.

<8> См.: Юрофски М.И. Основополагающие принципы демократии // http://usinfo.state.gov/russki/pubs/principles.

Слово "accountability" имеет англо-норманнское происхождение, исторически и семантически оно относилось к терминам, используемым в бухгалтерском учете <9>. Однако постепенно понятие "accountability" избавилось от своего узкобухгалтерского смысла. Со второй половины XX в. бухгалтерский термин трансформировался в широкую концепцию публичной подотчетности <10>. В современном юридическом значении "подотчетность" и "подотчетный" уже ассоциируются не только и не столько с ведением финансовых дел, а с честным, беспристрастным и ответственным властвованием. Более того, отношения подотчетности в англоязычном публично-правовом понимании изменили смысловой вектор. "Подотчетность" не относят только к отчету подданных (любых подчиненных) перед сувереном (иным "начальником"). Наоборот, главным в содержании данного понятия стало то, что должностные лица сами должны быть подотчетны гражданам.

<9> См.: Dubnick M.J. Seeking Salvation for Accountability. Paper presented at the Annual Meeting of the American Political Science Association, Boston, 2002 // http://mjdubnick.dubnick.net/papers/salv2002.htm.
<10> См.: Harlow. Accountability in the European Union. Oxford: Oxford University Press, 2002. P. 19.

Окончательный сдвиг в понимании подотчетности как не только и не столько финансовой категории, по мнению некоторых наблюдателей, произошел в связи с выработкой Новых стандартов публичного управления правительством М. Тэтчер в Великобритании и сходными реформами, начатыми в США администрацией, как ее называют в американских источниках, "Клинтона - Гора". По итогам этих реформ из частного сектора в публичный были привнесены многие средства управления, включая договоры на управление как внутри, так и за пределами публичного сектора, использования методик оценки и сравнения эффективности и целесообразности публичных органов <11>. Активно применяемое в корпоративных отношениях понятие укоренилось и в публичной сфере.

<11> См.: Pollitt Christopher, Geert Bouckaert. Public Management Reform. A Comparative Analysis. Second Edition, Oxford: OUP, 2005.

Такой же сдвиг в понимании подотчетности можно проследить и в теории и практике стран континентальной Европы. Хотя в целом в этих странах менее энергично воспринимают такие корпоративно-ориентированные стили публичного управления, соответственно понятие "подотчетность" медленнее воспринимается юридической теорией и законодательством.

Однако все не так просто и в западной доктрине подотчетности. Анализ западной литературы показывает, что проблема точного определения подотчетности и последующая ее реализация на практике - предмет большого числа дискуссий. В настоящий момент существует множество не разрешенных однозначно теоретических и прикладных сложностей в определении подотчетности.

В современной западной доктрине подотчетность часто рассматривается в виде комплексной или связующей концепции, покрывающей различные самостоятельные концепции или частично заимствующей из них для собственных нужд отдельные конструкции. Она используется как синоним для таких "недостаточно четко определенных политически желаемых явлений, как прозрачность, равенство, демократия, ответственность, честность" <12>. Для Л. О'Конелла подотчетность существует, когда публичная служба имеет высокое качество по низкой цене и исполняется в вежливой манере <13>. Дж. Коппелл различает не менее четырех разных измерений подотчетности: транспарентность, ответственность, контролируемость, "отзывчивость". Каждое это явление есть показатель подотчетности <14>. Сам термин "стал "стандартом", превратился в основное понятие, обозначающее любой механизм, который делает властные институты ответственными за их деятельность" <15>. В англоязычной литературе, прежде всего американской, понятие "подотчетность" вообще часто используется попеременно с понятием "хорошее правление" ("good governance"). Подотчетность в известном смысле оказывается концепцией "без строго определенных окончательных границ" <16>.

<12> Dubnick M.J. Seeking Salvation for Accountability. Paper presented at the Annual Meeting of the American Political Science Association. Boston, 2002 // http://mjdubnick.dubnick.net/papers/salv2002.htm.
<13> См.: O'Connell Lenahan. Program Accountability as an Emergent Property. The Role of Stakeholders in a Program's Field. Public Administration Review. 65(1). 2005. P. 85 - 93.
<14> См.: Koppell Jonathan GS. Pathologies of Accountability. ICANN and the Challenge of "Multiple Accountabilities Disorder". Public Administration Review. 65(1). 2005. P. 94 - 107.
<15> Mulgan R. Holding Power to Account. Accountability in Modern Democracies. Basingstoke: Pelgrave, 2003. P. 8.
<16> Sartori Giovanni. Concept Misformation in Comparative Politics. American Political Science Review. LXIV(4). 1970 // http://www.ukrainianstudies.uottawa.ca/pdf.

Такие широкие и размытые представления об объекте делают затруднительным не только его определение, но и эмпирическое установление его наличия в том или ином случае. Сколько отмеченных выше составляющих подотчетности должно наличествовать, каково должно быть их значение для того, чтобы судить о подотчетности того или иного субъекта? Например, транспарентность - инструмент, имеющий более или менее четкие показатели, безусловно, важный для существования подотчетности. Но, например, важность и значения "отзывчивости" (под ней разумеется наличие институтов, с помощью которых граждане вовлекаются в политический процесс, например, обсуждения, слушания и т.п.) определяется весьма субъективно. Да и вообще спорно рассматривать институты "отзывчивости" в качестве частей механизма подотчетности.

Однако все сказанное не должно восприниматься в качестве призыва к отказу от определения природы и границ подотчетности. Пожалуй, самое часто встречающееся сжатое определение подотчетности можно сформулировать следующим образом: это есть обязанность подотчетного объяснять и оправдывать поведение. Быть подотчетным - значит докладывать, сообщать о своих действиях. Но в данном случае подотчетность включает в себя в лучшем случае право контролирующего субъекта требовать отчета от подотчетного. Более широкое понимание подотчетности включает право этого субъекта на применение каких-то мер к подотчетному. Так, применительно к взаимоотношениям органов и официальных лиц подотчетность предлагается определять как обязанность информировать граждан о своих действиях и право граждан принимать меры против тех органов и должностных лиц, чье поведение они считают неудовлетворительным <17>.

<17> См.: Баркер Р.С. Подотчетность власти и ее пределы // Вопросы демократии - Электронный журнал государственного департамента США. Т. 5. 2000. N 2. С. 6.

Данные определения предполагают, что подотчетность есть отношение между подотчетным, с одной стороны, и лицом (лицами), перед которым подотчетны, - с другой.

Подотчетность обычно включает не просто предоставление информации об исполнении, но также возможность обсуждения, вопросы к подотчетному и его ответы и в конечном счете оценку или даже суд поведения подотчетного субъектом контроля. Оценка также включает возможность наложения формальных или неформальных санкций в случае несоответствия поведения заданным критериям со стороны подотчетного или, в ином случае, награду за адекватное исполнение <18>. Это и есть подотчетность в узком смысле или, как называет ее М. Бовенс, пассивная ответственность <19>. Определение подотчетности через понятие ответственности здесь предлагается, видимо, потому, что в этом ракурсе предполагается подотчетность исполнителя за свое поведение после того, как оно состоялось. Вообще М. Бовенс в своей статье, посвященной проблемам ответственности и подотчетности, фактически различает аспекты подотчетности аналогично известным отечественной теории аспектам ответственности негативной и позитивной. Он явно говорит о позитивном аспекте, когда отмечает, что подотчетность касается в том числе стандартов активного ответственного поведения участников политического процесса <20>.

<18> См.: Pollitt C. The Essential Public Manager. London: Open University Press / McGraw-Hill, 2003. P. 89.
<19> См.: Bovens Mark. The Quest for Responsibility. Accountability and Citizenship in Complex Organisations. Cambridge: Cambridge University Press, 1998. P. 26.
<20> См.: Bovens Mark. The Quest for Responsibility. Accountability and Citizenship in Complex. Organisations. Cambridge: Cambridge University Press, 1998. P. 20. Ценность подотчетности состоит в том, что она, будучи развитой и реально действующей, стимулирует властные субъекты к позитивной ответственности. В то же время "позитивно-ответственное" лицо наиболее полно будет реализовывать механизмы подотчетности. Интересно по данному вопросу высказался Дж. Урр: "Подотчетность служит для минимизации плохого управления, в то время как позитивная ответственность служит для максимизации хорошего" (см.: Uhr J. Clarifying accountability: An ethical theory framework // http://www.ubpages.unh.edu/dubnick/papers/1990s). Но все-таки, как представляется, усматривать у подотчетности так называемый позитивный аспект нет оснований. Понимаемая в таком виде подотчетность рискует превратиться в политическую, если не моральную, ответственность подотчетного, лишенную юридических механизмов.

Важнейшим признаком подотчетности, формулируемым в научных и научно-практических источниках, является вертикальность или властность составляющего ее отношения. Это подчеркивается в некоторых предлагающихся определениях. Так, в Австралии в официальных документах, исходящих от правительственных органов, подотчетность определена как "ситуация, когда существуют прямые властные отношения, в которых одна сторона отчитывается перед лицом или органом за исполнение задач или функций, возложенных (тех, которые могут быть возложены) этим лицом или организацией" <21>. Дальнейшее пояснение: "Важно понимать, что концепция подотчетности не подразумевает просто предоставление информации или ответы на вопросы, но включает установление целей, предоставление и отчеты о результатах, и отчетливые последствия за правильное либо неправильное исполнение" <22>.

<21> Australian Government (June 1991). Accountability in the Commonwealth Public Sector - An exposure drafi, Canberra: Australian Government Publishing Service. N 5. P. 9.
<22> Там же. P. 10.

В процитированном определении, как и в определении, которое дал канадский Генеральный аудитор в докладе Палате Общин 1995 г. ("Подотчетность в своем самом простом значении означает обязанность отвечать за возложенную ответственность. Она предполагает наличие как минимум двух сторон. На одну возложена ответственность (обязанности) и другая, которая принимает их, рассматривает детальный отчет об исполнении обязанностей" <23>), указывается еще на одну важную черту подотчетности: возможность возложения ее только на управомоченное лицо. В марте 1997 г. Генеральный аудитор Канады дал еще одно определение: "Подотчетность - отношение, основанное на обязанности демонстрировать и брать на себя ответственность за получение заранее оговоренного результата" <24>.

<23> Auditor General of Canada. Report of the Auditor General of Canada to the House of Commons, Ottawa: Minister of Supply and Services. Chapter 23. 1995 // http://www.oag-bvg.gc.ca/internet/Englishaud_ch_oag_1995_23_e_5024.html.
<24> Report of the Commissioner of the Environment and Sustainable Development, 1997 // www.oag-bvg.gc.ca/internet/English/aud_parl_cesd_199703_e_8081.html.

Пожалуй, одно из самых кратких, но емких определений подотчетности дает А. Шедлер. По его мнению, "A подотчетен B, когда A обязан информировать B о своих (прошлых или будущих) действиях и решениях, оправдывать их, и претерпевать наказание в случае неправомерного поведения" <25>. Правда, в данном определении отсутствует указание на важный только что отмеченный нами элемент. Речь о том, что институт подотчетности должен применяться только к лицу, на которое возложены полномочия. Лицо, на которое кто-то не возложил предварительно обязанности, нелогично и несправедливо объявлять подотчетным. Кроме того, в этом определении увязаны с подотчетностью только негативные последствия неудовлетворительности отчета.

<25> Schedler A., Diamond L., Plattner M.F. "Conceptualizing Accountability" The Self-Restraining State: Power and Accountability in New Democracies". London: Lynne Rienner Publishers, 1999. P. 13.

На основе уже сказанного представляется возможным дать определение понятию "подотчетность". Для краткости определим лицо, перед которым следует давать отчет, употребляющимся в зарубежной литературе понятием "форум" (по названию площади Древнего Рима, на которой располагались важные государственные учреждения и на которой велись народные обсуждения их деятельности). Итак, подотчетность - отношение между уполномоченным подотчетным и форумом, в котором подотчетный имеет обязанность объяснить и оправдать свое поведение, форум может обращаться с вопросами и вынести суждение (решение), подотчетный может столкнуться с последствиями своих действий.

Это сравнительно простое определение нуждается в некоторых дальнейших пояснениях применительно к так называемой публичной подотчетности.

Подотчетным может быть как индивидуальное лицо, например публичный (государственный или муниципальный) служащий, выборное должностное лицо; так и публичное образование (государственный, муниципальный органы и т.д.). Форумом может быть специальное лицо (например, вышестоящее должностное лицо), вышестоящий орган либо орган со специальными полномочиями, перед которым исполнитель подотчетен (парламент, суд, контрольно-счетный орган и т.д.). Но форумом могут быть население всей страны, субъекта Федерации, муниципального образования, даже какая-то группа граждан, средства массовой информации.

Для некоторых случаев уместно использование аналогии: отношение между форумом и подотчетным имеет природу отношений "принципал - агент". Примером может служить ситуация, когда президент или правительство делегируют определенные полномочия министру (в данном случае министр выступает агентом), который регулярно отчитывается об исполнении. Однако во многих отношениях подотчетности форум не выступает принципалом для подотчетного, например суды в случае осуществления подотчетности, которую принято именовать юридической.

Обязанность объяснять поведение, лежащая на подотчетном, может быть формальной и неформальной. Должностные лица имеют формальную обязанность регулярно отчитываться, например, вышестоящему должностному лицу, аудитору и т.п. В случае административных проступков, ошибок должностное лицо могут принудить явиться на административное или судебное разбирательство или дать показания, например, парламентской комиссии. Неформальная обязанность исполняется подотчетным на пресс-конференции или неформальном совещании, в том числе проводимом с участием общественности или прессы. Наконец, обязанность может быть "самовозложенной", как, например, в случае добровольного аудита.

Как представляется, отношение подотчетности можно разбить на три самостоятельные стадии или элемента.

Во-первых, подотчетный обязан информировать форум о своем поведении, представляя различную информацию об исполнении задач, результатах, процедурах и т.д. Часто, особенно в случаях ошибок и нарушений, возникает стадия представления объяснений и оправданий. При этом необходимо понимать, что представление отчета - несколько большее, чем просто пропаганда или представление информации широкой общественности.

Во-вторых, у форума есть возможность в случае нужды допросить (иногда и в прямом смысле) подотчетного и задать вопросы о полноте и адекватности информации или легитимности его поведения.

В-третьих, форум может судить о поведении подотчетного: одобрить представленный отчет, осудить политику или поведение должностного лица или органа. Выдавая отрицательный "приговор", форум часто налагает "санкции" на подотчетного.

Слово "санкции" поставлено в данном контексте в кавычки не случайно. В зарубежной литературе ведется спор о том, можно ли включать санкции в подотчетность <26>. Однако, как представляется, возможность наложения санкций - это еще не само наложение санкций, и именно эта возможность отделяет неопределенное представлением информации от подотчетности.

<26> См.: Mulgan R. Holding Power to Account. Accountability in Modern Democracies. Basingstoke: Pelgrave, 2003. P. 9 - 11.

Понятие "санкция" имеет достаточно устоявшийся в юриспруденции смысл. Если ввести санкцию как обязательный элемент в понятие подотчетности, мы лишим, тем самым, качеств "форума" таких важных субъектов, как, например, уполномоченный по правам человека, который не имеет в большинстве стран юридической силы принуждения, но который тем не менее обладает правом контроля и анализа действий многих лиц и эффективен в защите и восстановлении прав. Большая роль в осуществлении подотчетности в странах развитой демократии принадлежит различным общественным объединениям, которые реально не могут наложить санкции. Тем не менее они не исключены из отношений подотчетности.

Кроме того, термин "санкция" трактуется как обозначающий меры карательные. Многие мероприятия подотчетности не сфокусированы на поиске управленческих ошибок, форум выносит позитивное решение о поведении подотчетного и даже может его наградить.

По этим причинам при формулировании определения понятия "подотчетность" было использовано многозначное выражение: "подотчетный может столкнуться с последствиями", коими могут быть не только санкции в их узком традиционном понимании.

Последствия могут быть формализованы, например, совпадать с санкциями, в то же время они также могут базироваться на неписаных правилах, например, в случае политической подотчетности министра парламенту, где последствия могут включать призыв к отказу от должности <27>. Часто подотчетность включают только неформальные последствия, такие, как отчет перед средствами массовой информации, который, однако, в стране с соответствующей политической культурой может привести к утрате доверия, краху политической карьеры и т.д. Последствия могут также состоять в использовании право вето форумом.

<27> См.: http://en.wikipedia.org/wiki/Accountability.

Многие социальные взаимоотношения включают элементы подотчетности. Однако в рамках данной работы нас интересует только публичная подотчетность. В связи с этим нужно дополнительно указать на некоторые важные моменты.

Во-первых, и это очень важно, слово "публичный" надо понимать как "открытый". Подотчетность включает принцип открытости широкой публике. Информация, представляемая о подотчетном либо подотчетным, должна быть широко доступной, слушания и дебаты следует раскрывать для публики, все принимаемые решения должны находиться в свободном доступе. Причем специально подчеркивается публичная, общественная природа подотчетности даже тогда, когда она внешне носит внутриаппаратный характер. Указывается, что предполагающиеся в рамках подотчетности объяснения и оправдания должны производиться не келейно, даже если отчет держится не перед населением, но открыто для всего общества.

Во-вторых, слово "публичный" относится к предмету подотчетности. Подотчетность в основном сосредоточена на публичной сфере, например сфере расходования публичных средств, исполнения властных полномочий или деятельности любых публичных образований (государственных, муниципальных органов, должностных лиц). В то же время, как справедливо отмечает К. Скотт, подотчетность не обязательно ограничена публичными организациями, но может распространяться на частных лиц, которые пользуются публичными привилегиями или получают публичные средства <28>.

<28> См.: Scott Colin. Accountability in the Regulatory State. Journal of Law and Society. 27(1). 2000. P. 41.

Наконец, подотчетность подразумевает наличие в деле публичного интереса. В общем, можно сказать, что такая подотчетность находится в публичной сфере и связана с ней.

Подытоживая сказанное, отметим, что смысл подотчетности состоит в том, что она в конечном счете обязывает должностных лиц и ограничивает свободу их усмотрения. Соответствующие механизмы нужны любому обществу и государству, сегодняшним же российским в особенности. Многие формы подотчетности слабо "проработаны" в отечественном законодательстве, не применяются или применяются в усеченном виде на практике. Это требует от отечественной юридической науки усиления внимания к теоретическим и прикладным проблемам публичной подотчетности.