Мудрый Юрист

Миграционная политика России на дальнем востоке в дореволюционный и советский периоды: историко-правовой аспект

Семенова Е.В., доцент кафедры конституционного права Амурского государственного университета.

Актуальность проблем, связанных с пребыванием и деятельностью иностранных граждан в России, обусловлена открытием границ и ростом иммиграции, а также необходимостью привлечения иностранных капиталов и рабочей силы для подъема экономики страны. При значительном потоке иностранцев государство должно проводить комплексную и последовательную миграционную политику, в которой надо также учитывать и историко-правовой аспект.

Особенно сильное влияние внешняя миграция оказывает на регионы России с неустойчивым экономическим развитием, недостаточными трудовыми ресурсами и сравнительно малозаселенные. В этом отношении приграничные районы Дальневосточного региона (в частности, Амурская область, Хабаровский и Приморский края) характеризуются как субъекты, недостаточно развитые в экономическом плане, с небольшой плотностью населения и потребностью в рабочей силе.

Здесь злободневным фактором выступают обстоятельства, связанные с существенным влиянием нелегальной миграции. Значительная часть мигрантов прибывает в Российскую Федерацию в качестве туристов или на учебу, но остается на территории России и занимается коммерцией. Особенно характерно это для граждан Китайской Народной Республики, пересекающих государственную границу якобы с туристическими целями, но использующих различные возможности, чтобы остаться в пределах РФ.

Регулирование миграции выходит за пределы отдельных стран, приобретает международное значение, требуя формирования регулирующих механизмов не только на национальном, но и на международном уровне.

Включаясь в подобный механизм, государства должны решать такие основные задачи, как предотвращение возможных конфликтов, зарождающихся на основе усиления миграционных процессов; защита национальных интересов с помощью административно-ограничительных мер, не противоречащих нормам демократических государств; создание механизмов интеграции мигрантов в принимающую социальную среду.

Дореволюционная история России имела немало примеров государственного регулирования миграционных процессов с учетом интересов и государства, и иностранцев.

Иностранцами признавались все подданные других держав, не вступившие в подданство России. Они рассматривались в качестве отдельной группы населения Российской империи, имевшей особое юридическое положение <1>.

<1> См.: Свод законов Российской империи (СЗРИ). Законы о состояниях. СПб., 1899. Ст. 1. С. 5; Ст. 817. С. 164.

Так, при Александре II был издан Указ "О правах пребывающих в России иностранцах" <2>. В соответствии с этим Указом занимающимся торговлей, земледелием и промышленностью иностранцам даровались такие же права, которыми пользовались российские подданные. Можно сказать, что это была попытка уравнять в правах и обязанностях иностранцев и русских подданных.

<2> См.: Петров А.И. Корейская диаспора на Дальнем Востоке России. 60 - 90-е годы XIX века. Владивосток, 2000. С. 94; Полное собрание законов Российской империи (ПСЗРИ). Собр. 2-е. Т. 39. СПб., 1867. С. 107 - 110.

На них распространялось действие российских законов. С одной стороны, они пользовались их защитой и покровительством, но, с другой стороны, были обязаны эти законы соблюдать <3>. В случае совершения преступления иностранцы подвергались судебному преследованию и несли наказание наравне с российскими подданными (каторга, ссылка, поселение). После отбытия наказания они подлежали высылке на родину.

<3> См.: Свод законов Российской империи (СЗРИ). Законы о состояниях. СПб., 1899. Ст. 1. С. 5; Ст. 817. С. 164.

Подданные иностранных государств обладали правом владения в России движимым имуществом и свободой распоряжаться им, т.е. передавать по наследству, продавать и т.п.

В отличие от российских подданных иностранные подданные не привлекались к воинской службе.

В Российской империи до 1917 г. не было систематизирующего иммиграционного законодательства, поэтому юридические нормы относительно въезда и проживания иностранных подданных на территории России содержались в разных актах.

Так, порядок въезда и проживания регламентировался Уставом о паспортах. Иностранный подданный обязан был зарегистрироваться в местных административных органах, на основании национального паспорта и личного заявления получить вид (билет) на жительство, в котором указывались имя, возраст, семейное положение, приметы владельца, страна, из которой прибыл, место и время выдачи национального паспорта и производились отметки о перемещениях в пределах России. Выдача видов на жительство входила в компетенцию губернатора области, в которой проживал или в которую прибыл иностранный подданный. Билет выдавался на год, по истечении которого нужно было получать новый <4>.

<4> См.: Собрание законов Российской империи. Устав о паспортах по продолжению 1863 и 1868 гг. Т. 14. Ст. 436.

В Дальневосточном крае миграция имела особенности по сравнению с европейской частью России. Сначала государство брало на себя все расходы по переселению, но с 1862 г. переселение проводилось за счет самих мигрантов. Естественно, решиться на переезд могли только те, кто имел необходимые финансовые ресурсы. А таких российских подданных было немного. Тогда царское правительство пошло другим путем: было разрешено переселяться иностранным гражданам, которым до этого времени было запрещено селиться на приграничных землях. В марте 1861 г. были изданы Правила для поселения русских и иностранцев в Амурской и Приморской областях <5>. В основе этого документа лежал принцип добровольного льготного переселения с правом приобретения земли в собственность. В частности, предписывалось: "1) всем желающим селиться в Амурской и Приморской областях отводить свободные участки казенной земли во временное владение или в полную собственность; 2) желающим поселиться целым обществом, которое должно состоять не менее как из 15 семейств, отводить сплошной участок земли на пространстве не более 100 десятин на каждое семейство; 3) на пространстве от вершин реки Уссури и по его течению к морю такие участки представлять в вечное и постоянное пользование всего общества. Общество имеет право продавать участок другому обществу, состоящему не менее как из 15 семейств; 4) во всех других местностях отведенные крестьянским обществам участки предоставлять в пользование на 20 лет бесплатно, однако последние ни продавать, ни отчуждать права не имеют".

<5> См.: Кабузан В.Н. Как заселялся Дальний Восток (вторая половина XVII - XX в.). Хабаровск, 1973.

Это привело к тому, что иностранные граждане, а на Дальнем Востоке это китайские граждане, стали обрабатывать большие территории земли, так как российских граждан здесь было мало.

"Правила", разрешавшие иностранцам селится в Амурской области и Приморских областях, не отменяли действия российских законов о въезде и пребывании иностранных подданных в Дальневосточном регионе. Иностранные подданные, прибывшие в регион, обязаны были иметь национальный паспорт и зарегистрироваться в местных административных органах.

Правовое положение китайских подданных было зафиксировано Айгуньским договором, который был заключен между Россией и Китаем в 1858 г. Согласно его условиям "зазейские маньчжуры", оставшиеся на российской территории на левом берегу Амура, от Зеи на юг до деревни Хормолдизин, не только могли оставаться "вечно на прежних местах их жительства с тем, чтобы русские жители обид и притеснений им не делали", но получили право экстерриториальности, так как находились под юрисдикцией китайского правительства <6>.

<6> См.: Российско-китайские отношения. 1689 - 1912: Официальные документы. М., 1958. С. 29; Международные отношения на Дальнем Востоке. М., 1973. Кн. 1. С. 96.

После присоединения Уссурийского края по условиям Пекинского договора, заключенного между Россией и Китаем в 1860 г., китайские подданные, в основном охотники, промысловики, земледельцы, находившиеся на территории края, могли оставаться на прежних местах и заниматься "рыбным и звериными промыслами" <7>.

<7> Нестерова Е.И. Управление китайским населением в Приамурском генерал-губернаторстве (1884 - 1897 гг.) // Вестник ДВО РАН. Владивосток, 2000. N 2. С. 43.

Вопрос с подданством китайцев, родившихся и постоянно проживавших на территории России, так и не был решен. Все попытки договориться о разделении китайцев на русских и китайских подданных успехом также не увенчались. В конце концов было принято деление на имеющих право постоянного проживания на российской территории и прибывших сюда на заработки. Приамурский генерал-губернатор в 1898 г. сообщал, что ежегодно в Амурский край на заработки прибывает около 20 тыс. китайцев, "и только весьма малое количество из сих последних решается расстаться со своей родиной навсегда и прочно водвориться в пределы России".

За все время существования Приамурского генерал-губернаторства поступило всего 59 ходатайств о принятии в подданство России, из которых удовлетворено лишь 15. Случаи перехода китайцев к русскому образу жизни были еще более редкими <8>.

<8> ЦГАРДВ. Ф. 702. Оп. 1. Д. 158. Л. 5.

Надо отметить, что русские власти и общество не прилагали никаких усилий наладить отношения с китайскими подданными, не учитывались интересы, запросы китайцев. В администрации не было русских, знающих китайский язык и культуру, не издавалось газет и книг для китайцев, православная церковь не занималась миссионерской деятельностью. Русских, похоже, устраивала отчужденность китайцев. Характерно мнение военного губернатора Приморской области Чичагова, который в 1900 г. докладывал: "Китайцы и корейцы могут до поры до времени быть терпимы в Крае, но лишь постольку, поскольку деятельность их может облегчить прочное основание в Крае русской народности" <9>.

<9> Там же. Л. 23.

Игнорирование китайцами российских законов особенно наглядно проявлялось в том, что они находились в России фактически вне паспортного контроля. Тайный переход границы считался обычным делом, и многие китайцы жили в стране на нелегальном положении. По некоторым данным, в 1881 г. в Приморской области таких нелегалов среди китайцев было не менее 30%. Нередко китайцы жили по чужим паспортам <10>.

<10> См.: Куропаткин А.Н. Русско-китайский вопрос. СПб., 1913. С. 177.

Такое положение достаточно свободного существования китайской общины создавало у русского населения Дальнего Востока устойчивое представление о "китайском засилье". Вместе с тем нужно отметить, что в некоторых городах местные власти пытались создать условия для того, чтобы иностранные подданные могли влиться в местную жизнь. Так, в 1862 г. в Благовещенске открылась первая в Приамурском крае типография с двумя шрифтами - русским и маньчжурским (для предполагавшегося издания газеты "Друг маньчжур") <11>.

<11> См.: Памятная книжка Амурской области. Издание Амурского областного статистического комитета. 1901. С. 115.

Позиция тогдашнего Министерства иностранных дел России по поводу наплыва мигрантов была следующей: "Наплыв не опасен политически". Тем не менее китайская община управляла китайскими подданными, китайцы подчинялись распоряжениям общины, а распоряжения местной администрации игнорировали. Российская администрация попыталась изменить такое положение, в 1889 г. был принят Закон, который запрещал китайцам селиться в приграничных местностях, в 1892 г. - Закон, который запрещал приобретать китайским подданным земли в Амурской и Приморской областях, в 1910 г. был запрещен наем китайских рабочих на казенные работы.

В сезон 1911 г. казенные работы уже на 3/4 выполнялись российскими рабочими. Более 40% приехавших на сезон русских рабочих осталось в Приамурье на зиму <12>.

<12> АВП РИ. Ф. Китайский стол. Д. 2755. Л. 76.

Довольно отчетливое, на наш взгляд, понимание Правительством царской России миграционных проблем на Дальнем Востоке позволило регулировать миграцию на комплексной основе: Правительство России того времени умело сочетало поощрительные и ограничительные меры.

В начале XX в. Комитет по заселению Дальнего Востока поддержал требования генерал-губернаторов краев Унтербергера и Гондатти о введении жестких антииммиграционных правил. Министерство внутренних дел выступало с собственным пакетом ограничительных мер, среди которых - возможность впускать только трудоспособных иммигрантов.

С известными издержками и отступлениями, но тогдашнее Правительство, по нашему мнению, осуществляло целевой подход к регулированию миграционных процессов, подчиненный геополитическим и экономическим требованиям развития российского Дальнего Востока.

Именно в силу геополитических мотивов, направленных на укрепление безопасности страны, на Востоке начиная с 1913 г. была отменена 50-верстная полоса вдоль границы, в пределах которой подданные обоих государств имели право беспошлинной торговли.

Что касается советской миграционной политики в отношении иностранных граждан, то ее можно разделить на два этапа: первый, когда Советское государство поощряло въезд иностранных граждан, и второй, когда был введен запрет на въезд иностранных граждан. В первые послереволюционные годы политику советской власти в отношении иностранных граждан определяли политические и идеологические факторы, прежде всего - классовый подход к самой проблеме.

Иммиграционные законы того времени несли печать идеологии, что проявлялось в разделении населения на два враждебных лагеря по классовому признаку - пролетариат и буржуазию. Такой подход нашел отражение в первом советском иммиграционном Законе, принятом в декабре 1917 г., им был разрешен въезд в РСФСР только политическим эмигрантам, получившим личные удостоверения от созданных за границей эмиграционных комитетов и разрешение на въезд от представителей СНК, и въезжающим по дипломатическим паспортам, выданным Советским правительством. Из иностранцев же в РСФСР допускались лишь дипломаты нейтральных или союзных России государств, но только в том случае, если их паспорта были заверены в советском полпредстве <13>.

<13> СУ РСФСР. 1917. N 18. Ст. 163.

Наличие постоянных жителей - иностранцев не удовлетворяло Советское правительство, стремившееся к созданию монолитного общества, где ни одна из групп населения не имела бы таких обязанностей, как освобождение от службы в армии или право на эмиграцию. Так как Советская Россия нуждалась в трудящихся иностранцах, Советское правительство с апреля 1918 г. пошло на то, чтобы сделать процедуру получения российского гражданства необыкновенно легким. Российским гражданином мог стать теперь любой иностранец, проживающий в РСФСР. Для этого стоило только подать заявление в местный Совет. В заявлении указывались сведения анкетного характера, в том числе не подвергался ли проситель арестам за уголовные преступления, а если да, то за какие. Личность иностранца в случае отсутствия документов подтверждали свидетели - граждане РСФСР. Правда, за ложные сведения иностранец мог быть привлечен к уголовной ответственности или лишен предоставленного ему ранее российского гражданства.

Таким образом, первоначально вопрос о приеме иностранцев в советское гражданство решался довольно просто и в низовых властных инстанциях.

Особо следует сказать о дальневосточной иммиграции. Ликвидировав в 1922 г. искусственно созданную Дальневосточную Республику и объявив всех ее жителей советскими гражданами, Правительство получило огромное число иммигрантов, въехавших в Дальневосточный и Сибирский края и в Бурят-Монгольскую Республику или еще до 1917 г., или уже позднее. В 1926 г. на этих территориях было зарегистрировано 169035 корейцев, 77223 китайца и 988 японцев (последние проживали в Дальневосточном крае). Добровольно или в силу сложившихся обстоятельств все эти люди так и остались в СССР, причем многие из них в 1930-е годы были репрессированы.

Расширение контактов с иностранными державами в годы нэпа (1921 - 1928 гг.) заставило Советское правительство позаботиться о создании общих правил въезда в СССР иностранцев и изменить изданные до этого постановления по данному вопросу. Согласно новым правилам единственным документом для въезда в РСФСР признавался паспорт с фотографией, визированный советским полномочным представительством за границей. К заявлению о желании въехать в РСФСР прикладывались копии документов и заполненные анкеты НКИД.

От получения специального разрешения не освобождались и иностранцы, прибывшие законным порядком на территорию другой советской республики (например, Украины), но желавшие теперь приехать в Советскую Россию. Проникшие же в РСФСР без разрешения предавались суду революционных трибуналов или народному суду и карались лишением свободы.

В 1926 г. иностранцы, проживавшие в СССР, были разделены на две категории: имевшие постоянное жительство в СССР, т.е. пробывшие в стране не менее полутора лет и занимающиеся не запрещенной деятельностью, и временно пребывающие - все остальные.

На Дальнем Востоке иммиграционная политика имела свои особенности, поскольку здесь большая часть иммигрантов была представлена китайскими подданными. После революции и гражданской войны численность китайцев на Дальнем Востоке значительно уменьшилась (до 50 тыс. человек). Но уже к 1926 г. их количество снова возросло почти до 72 тысяч. В 1926 г. доля китайцев среди общего числа городских рабочих Приморского края составляла 35,2% <14>.

<14> Рассчитано по: Дальневосточное краевое статистическое управление. Статистический ежегодник. 1923 - 1926. Хабаровск, 1926. С. 38.

Результаты исследований А.Г. Ларина свидетельствуют, что во взаимоотношениях иммигрантов и местного населения советского Дальнего Востока существовали толерантность и дружелюбие. В случаях неуважительного отношения к иностранцам виновные наказывались. Поощрялось взаимное изучение языков и культуры. В России выходило не менее 20 газет на китайском языке (в Москве, Ленинграде, Чите, Владивостоке, Благовещенске, Хабаровске, Иркутске, Артеме, Киеве). Во Владивостоке в те годы на китайском языке издавалось пять газет. На наш взгляд, одним из наиболее важных достижений комплексной миграционной политики того времени было то, что китайцы, благодаря массовому обучению русскому языку, стали понимать советские законы. Это было одно из наиболее важных достижений миграционной политики того времени. Правда, обстоятельством, препятствующим обучению китайских иммигрантов, была кратковременность их пребывания в нашей стране.

В 1930 г. при дальневосточных исполкомах были учреждены должности уполномоченных и группы содействия, которые занимались наблюдением за реализацией национальной политики органами советской власти и вели, говоря современным языком, мониторинг экономического и правового положения корейского и китайского населения на российском Дальнем Востоке.

В сегодняшней ситуации нам представляется весьма полезным использовать советский опыт регулирования адаптационных процессов между иностранными мигрантами и принимающей стороной. В частности, практический интерес представляет опыт массового обучения иммигрантов русскому языку, что сегодня могло бы способствовать снятию межнационального напряжения на приграничных территориях Дальнего Востока, а также интеграции иностранных мигрантов в российское общество.

Изучение исторического опыта государственного регулирования миграционных процессов на Дальнем Востоке позволяет констатировать, что миграционная политика, проводимая Российским, а затем Советским государством в регионе, требует тщательного изучения.

Заметим, что сегодня, несмотря на еще более обостренную геополитическую ситуацию в дальневосточном приграничье, региональная власть стимулирует развитие экстерриториальных торгово-промышленных комплексов. В современной миграционной политике на Дальнем Востоке отсутствует реально действующая дифференцированная система регулирования иностранного труда. В дореволюционный период такая система была разработана и успешно применялась на практике.

Но и советский период дает примеры успешной национальной и миграционной политики, что является основанием для использования накопленного в те десятилетия опыта в сегодняшней практике.