Мудрый Юрист

Правовая природа парламентских процедур в Российской Федерации

Окулич И.П., декан юридического факультета, заведующий кафедрой теории государства и права и конституционного права Уральского государственного университета физической культуры, доцент, кандидат юридических наук (г. Челябинск).

Парламентские процедуры являются основным предметом регулирования регламентов парламентов и играют значительную роль в определении места парламента в государственном механизме наряду с компетенцией парламента и его контролем за деятельностью исполнительной власти. Парламентские процедуры способствуют выявлению реальных возможностей представительного органа государства и отдельных депутатов по осуществлению имеющихся у них прав. В то же время вопросы понятия и сущности парламентских процедур, а также их оптимального перечня являются недостаточно разработанными в российском конституционном праве.

На значимость проблем парламентских процедур указывают практически все авторы, исследовавшие сущность общероссийского и регионального парламентов. Так, В.А. Лебедев отмечает, что одним из основных признаков законодательного органа является его выборность, другим - осуществление представительным органом законодательной функции. Эти две отличительные черты позволяют именовать выборный орган парламентом. Типичные характеристики любого парламента - выборность, представительный характер, принадлежность законодательной власти - наиболее полно раскрываются в конституционном статусе законодательных органов субъектов Федерации. К тому же любой парламент действует в системе разделения властей, является профессиональным, работает на постоянной основе при неукоснительном соблюдении парламентских процедур <1>. По мнению В.В. Полянского, публичная власть, будучи явлением системным, отражающим многообразие публичных интересов различных слоев общества, выраженных в деятельности политических партий, в качестве одной из своих организационных форм реализации опирается на парламентские механизмы, которые, в свою очередь, во многом предопределяются парламентскими процедурами <2>.

<1> См.: Лебедев В.А. Проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. М., 2000. С. 112 - 113.
<2> См.: Полянский В.В. Парламентские процедуры и партийно-публичные интересы // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт: Материалы научной конференции. Москва, 21 - 23 марта 2002 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 2003. С. 103.

О.В. Кленкина, подчеркивая роль парламентских процедур в деятельности парламента, отмечает, что актуальность исследований института парламентской процедуры объясняется, помимо прочего, влиянием, которое он оказывает на систему сдержек и противовесов, и ролью в качестве гаранта реализации парламентов своих полномочий. При отсутствии должного процедурного обеспечения представительный орган лишается возможности влиять на деятельность государственных органов и населения <3>.

<3> См.: Кленкина О.В. Соотношение функций парламента и содержания парламентской процедуры // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт: Материалы научной конференции. Москва, 21 - 23 марта 2002 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 2003. С. 79.

В парламентской процедуре необходимо различать форму и содержание. Формой процедуры является ее нормативное закрепление в конституции и регламентах парламентов или в регламентах каждой из палат (в странах с двухпалатной системой). Кроме того, процедурные правила могут содержаться и в специальных законах. Так, например, в Швеции и в ранее действовавшей конституции Финляндии в качестве одного из основных законов выступал Акт о Риксдаге и Акт об Эдускунте соответственно. В Финляндии некоторые процедурные правила содержались также в Акте о праве парламента контролировать законность в деятельности Государственного совета, Канцлера юстиции и Юридического уполномоченного Эдускунты <4>.

<4> См.: Могунова М.А. Государственное право Финляндии. М.: Издательский Дом "Городец", 2005. С. 221.

Необходимо отметить, что поскольку порядок реализации отдельных полномочий законодательного (представительного) органа оказывает непосредственное влияние на независимость парламента при принятии законов и на качество самих законов, вопросы нормативного закрепления парламентских процедур остаются одной из наиболее актуальных проблем современного российского парламентаризма. Анализ конституционно-правовой литературы позволяет сделать вывод, что одни авторы определяют регламент как нормативный акт, устанавливающий внутренний распорядок деятельности палаты Федерального Собрания, способы осуществления конституционных полномочий <5>, как важнейший нормативно-правовой документ, определяющий некоторые важные стороны государственной деятельности <6>; другие - как совокупность правил, устанавливающих порядок осуществления законодательным (представительным) органом своих полномочий <7>. Нам более близка позиция, согласно которой Регламент есть такой нормативный акт, который регулирует отношения, складывающиеся как в процессе законотворчества, так и при осуществлении иных полномочий палат, определенных Конституцией Российской Федерации <8>.

<5> См.: Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М.: Юристъ, 2001. С. 204 - 205.
<6> См.: Колесников Е.В. Источники российского конституционного права: вопросы теории и методологии: Дис. ... докт. юрид. наук. Саратов, 2000. С. 87.
<7> См.: Современный парламент: теория, мировой опыт, российская практика / Под общ. ред. О.И. Булакова. М.: Изд-во "Эксмо", 2005. С. 251.
<8> См.: Систематизация законодательства в Российской Федерации / Под ред. А.С. Пиголкина. СПб.: Издательство "Юридический центр Пресс", 2003. С. 115.

На содержание парламентской процедуры оказывает влияние ряд факторов, среди которых следует назвать избирательную систему, количество палат парламента, партийную систему, характер взаимоотношений органов власти, функции парламента.

Парламентские процедуры определяются в литературе по-разному. Так, например, Л.А. Шарнина определяет парламентские процедуры как установленные нормами права приемы, способы и методы деятельности парламента с целью придания ей юридического значения <9>. По мнению М.А. Могуновой, "парламентская процедура - это не только законодательный процесс, хотя он и занимает львиную долю времени и деятельности парламента, но также и все приемы и способы решения парламентских дел: она включает определение законности сессий парламента; порядок образования и деятельности его комиссий, принятие ими заключений по делам, передаваемым на пленарные заседания; порядок проведения пленарных заседаний, внесения и обсуждения депутатских запросов; порядок внесения и ратификации международных договоров и соглашений и их денонсации; порядок образования внутренних органов парламента и многое другое" <10>.

<9> См.: Шарнина Л.А. К вопросу об обусловленности парламентских процедур формой правления // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт: Материалы научной конференции. Москва, 21 - 23 марта 2002 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 2003. С. 52.
<10> См.: Могунова М.А. Государственное право Финляндии. М.: Издательский Дом "Городец", 2005. С. 222.

Парламентские процедуры достаточно разнообразны и многочисленны, они обеспечивают реализацию законотворческих полномочий парламента, организацию и проведение парламентских слушаний, решение организационных вопросов, таких, как назначение на должности (или дача согласия на назначение) и освобождение от должностей, отрешение высших должностных лиц от их должностей, подтверждение полномочий парламентариев, дача согласия на лишение их парламентского иммунитета.

Для обозначения совокупности парламентских процедур предлагается использовать категорию "парламентский процесс", под которым понимается система парламентских процедур, т.е. совокупность правоотношений и действий, возникающих в ходе реализации субъектами данных отношений своих прав и обязанностей <11>.

<11> См.: Саликов М.С. Парламентское процессуальное право - подотрасль конституционного процессуального права // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт: Материалы научной конференции. Москва, 21 - 23 марта 2002 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 2003. С. 34. См.: Шарнина Л.А. Указ. соч. С. 52.

Парламентские процедуры можно классифицировать по различным основаниям. Например, в зависимости от того, реализация каких полномочий парламента опосредуется конкретной парламентской процедурой, можно выделить законодательные, контрольные, квазисудебные парламентские процедуры, процедуры, обеспечивающие формирование органов и должностных лиц. В зависимости от того, какие приемы являются содержанием процедуры, можно указать процессы (суть этой процедуры состоит в том, чтобы задавать определенную последовательность действий), приемы выражения предложений, приемы обсуждения, приемы голосования, иные приемы принятия решений <12>.

<12> См.: Шарнина Л.А. Указ. соч. С. 52.

Анализ законодательства Российской Федерации и практики деятельности палат Федерального Собрания России и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации позволяет выделить следующие виды парламентских процедур:

Поскольку парламентская процедура включает в себя две группы норм - материального права и процессуального права и при этом большинство норм носят процессуальный характер, ряд государствоведов доказывают необходимость выделения двух самостоятельных отраслей права: конституционного (государственного) права и конституционного (государственного) процессуального права. В.О. Пучин обосновал необходимость и возможность различать материальные и процессуальные нормы конституционного (государственного) права <13>. Т.Д. Зражевская полагает, что в структуре конституционного права следует выделять подотрасль конституционного процесса <14>. По мнению М.С. Саликова, идет формирование новой отрасли отечественного права - конституционно-процессуального <15>.

<13> См.: Лучин В.О. Процессуальные нормы в советском государственном праве. М., 1976; Он же. Конституционные нормы и правоотношения: Учеб. пособие для вузов. М., 1997. С. 83 - 86.
<14> См.: Зражевская Т.Д. Процессуальные гарантии конституционализма // Российский конституционализм: проблемы и решения: Материалы международной конференции. М., 1999.
<15> См.: Саликов М.С. О необходимости создания курса "Конституционно-процессуальное право Российской Федерации" // Совершенствование методики преподавания и организации процесса обучения в юридических вузах России: Материалы Всероссийской учебно-методической конференции (16 - 17 ноября 1999 г.). Екатеринбург, 2000. С. 50 - 54.

Следует согласиться с мнением, высказанным в литературе, что сформировавшаяся в правовой доктрине точка зрения на содержание парламентских процедур исключает из поля деятельности законодателя ряд важных аспектов. Это происходит потому, что при совершенствовании регламентов палат оттачиваются вопросы реализации парламентом конституционных полномочий в ущерб процедурным правилам о качестве законов <16>. Обособление отрасли парламентского процессуального права может способствовать наиболее полной разработке и претворению в жизнь всей совокупности парламентских процедур, обеспечивающих эффективную работу законодательного (представительного) органа.

<16> См.: Кленкина О.В. Соотношение функций парламента и содержания парламентской процедуры // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт: Материалы научной конференции. Москва, 21 - 23 марта 2002 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 2003. С. 82.

Подводя итог, можно сделать вывод, что роль и значение парламентских процедур проявляются в том, что они, во-первых, предоставляют должное процедурное обеспечение деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти и как следствие являются необходимой основой рациональной организации работы парламента или его палаты; во-вторых, являются формой реализации партийно-публичных интересов в парламенте; в-третьих, являются элементом системы сдержек и противовесов, позволяя парламенту осуществлять свою законотворческую компетенцию и контроль за деятельностью исполнительной власти.

Основными направлениями совершенствования парламентских процедур следует назвать: