Мудрый Юрист

Проблемы понятия "политическая реклама" и некоторые подходы к его законодательному определению

Мыльников В.В., студент IV курса юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова.

Политическая реклама уже в течение девяти лет регулярно появляется в эфире и на полосах средств массовой информации, а с юридической точки зрения это понятие совершенно не определено. Тем более что в июле - августе 2007 г. прошли взаимные консультации антимонопольного ведомства и Центральной избирательной комиссии, в ходе которых была впервые предпринята реальная попытка (а не просто громкие заявления) решить этот вопрос в рамках действующего законодательства через внесение нескольких изменений. Дать оценку и анализ этим изменениям, указать на последствия и несоответствия, выявить все pro et contra и есть наша задача.

  1. В первую очередь необходимо отметить, что российское законодательство упоминает один раз термин "политическая реклама", и то в рамках отрицания факта регламентации данного вопроса в Федеральном законе от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ "О рекламе" <1>. Согласно п. 1 ч. 2 ст. 2 данного Закона он не распространяется на: "1) политическую рекламу, в том числе предвыборную агитацию и агитацию по вопросам референдума". На наш взгляд, складывается странная ситуация; при практическом осуществлении деятельности по распространению информации (имеющей многие признаки агитационной, но распространяемой как вне рамок избирательных кампаний, так и внутри них и с помощью методов, присущих обычной рекламе) она законодательно не урегулирована. Сложность в отграничении политической рекламы от любой иной носит чисто смысловой характер, хотя по способу распространения они в принципе идентичны. Реклама может идти и посредством телерадиовещания, наружного размещения (так называемые билборды), информационно-коммуникационных сетей (сотовая связь, sms-служба коротких текстовых сообщений, mms-служба мультимедийных сообщений, Интернет и иные компьютерные сети). Нужно отметить, что наиболее простым в регулировании, вероятно, представляется вариант осуществления рекламирования на радио и ТВ, потому что эта схема регулирования достаточно известна и отработана, единственной сложностью станет определение непосредственно вида рекламы, а именно политической, и соответственно выделение ее специфических особенностей. Что касается остальных способов распространения, то здесь сложность не только в определении самой политической рекламы и выделении специального способа ее регулирования, но и непосредственно в технической стороне ее размещения. Например, если рассматривать службы sms и mms, то необходимо сказать, что, прежде чем приступить к регулированию рассылки политической рекламы, нужно технически осуществить и законодательно закрепить сам способ распространения. И только потом определить, что именно будет являться политической рекламой и как следует регулировать данный вопрос. Сложности касательно сети Интернет и иных компьютерных сетей пока рассматривать не будем. Обратим внимание на наружную рекламу, потому что ежегодное применение данного способа размещения увеличивается, а проблемы, возникающие в связи с ее использованием, не разрешаются из-за пробела в законодательстве.
<1> СЗ РФ. 2006. N 12. Ст. 1232.

Отметим, что как законодатели, так и сами правоприменители уже давно осознали важность данного пробела, но по какой-то причине принятие Федерального закона "О политической рекламе" постоянно тормозится. В последний раз он был вынесен на обсуждение Государственной Думы еще в апреле 1996 года, но до сегодняшнего дня не прошел даже первого чтения <2>. Может, проблема заключается в сложности определения этого понятия, имеющего очень скользкие моменты, а может, это нежелание органов власти внести ясность в данный вопрос.

<2> См.: http://www.medialaw.ru.
  1. Такая ситуация неопределенности летом 2007 г. привела к переговорам Федеральной антимонопольной службы и Центральной избирательной комиссии РФ, предметом которых стал вопрос, а можно ли размещать на рекламных конструкциях (билбордах) информацию о деятельности политических партий и о самих партиях (эту деятельность и назвали политической рекламой) на условиях социальной рекламы. К переговорам, которые шли сложно и неоднозначно и меняли выводы с точностью до наоборот, добавилось то, что партии во многих регионах заключили договоры на аренду рекламных конструкций, а в некоторых уже разместили такую информацию. Этот период с лета по середину-конец сентября широко освещался и традиционными СМИ, и в новостных интернет-порталах <3> и получил название войны билбордов. Конечно, история вопроса размещения информации о политических партиях на рекламных конструкциях началась не перед выборами депутатов в Государственную Думу V созыва. Еще на региональных выборах 8 октября 2006 г. во Владивостоке использовались всевозможные билборды и "растяжки" в таком масштабе, что аналитики предполагали, учитывая высокую стоимость подобного рода размещений: на это количество рекламы заявленного избирательного фонда любой партии может просто не хватить <4>.
<3> См.: http://www.lenta.ru, http://www.gazeta.ru, http://www.kommersant.ru.
<4> Бюллетень Национального центра мониторинга демократических процедур. Выпуск N 1. М.: Независимый институт выборов, 2006. С. 56.

В июне ЦИК обратился в ФАС РФ за разъяснениями, можно ли использовать объекты наружной рекламы в политических целях, на что антимонопольное ведомство однозначно дало отрицательный ответ <5> в пояснительном письме: размещение политической информации от партий на рекламных конструкциях даже в форме социальной рекламы невозможно, так как приходит в противоречие с ч. 2 ст. 19 Федерального закона "О рекламе" (пока речь идет о редакции Закона от 12 апреля 2007 г.), гласящей, что "рекламная конструкция должна использоваться исключительно в целях распространения рекламы". ФАС также подчеркнул, что под действие Закона подпадает только реклама как информация, связанная с предпринимательской деятельностью, призванная формировать интерес к товарам, работам и услугам в целях их продвижения на рынке <6>. За данным разъяснением последовал, например, демонтаж всех 46 билбордов партии "Справедливая Россия" в Курске, санкционированный местной администрацией <7>. Центризбирком счел такое положение дел могущим повлечь нарушение избирательных прав граждан и права на участие в референдуме, которые гарантированы Конституцией. 20 июня прошли первые переговоры, на которых в п. 1 Протокола N 1 <8> было отмечено: "Указать на неоднозначность трактовки части 2 статьи 19 Федерального закона "О рекламе", запрещающей размещение политической рекламы на рекламных конструкциях, в совокупности с положениями... статьи 54 Федерального закона "Об основных гарантиях...". Указанные нормы говорят, что рекламная конструкция может использоваться ИСКЛЮЧИТЕЛЬНО В РЕКЛАМНЫХ ЦЕЛЯХ (выделено мной. - Авт.), а также то, что при соблюдении требований к агитационному материалу в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <9>, указанных в приложении к названному Протоколу, "размещение агитационных материалов на рекламных конструкциях допускается в период проведения агитации по вопросам референдума и предвыборной агитации". Основанием подобного размещения является обращение к организациям (индивидуальным предпринимателям) со стороны кандидатов и избирательных объединений - п. 9 ст. 54 Федерального закона "Об основных гарантиях...": "Организации, индивидуальные предприниматели, оказывающие рекламные услуги, обязаны обеспечить кандидатам, избирательным объединениям равные условия для размещения агитационных материалов". Однако в документе отмечено, что "за пределами агитационных периодов... размещение на рекламных конструкциях агитационных материалов не допускается", за исключением информационных материалов избирательных комиссий. Таким образом, ФАС и ЦИК признали "необходимость применения положений рекламного и избирательного законодательства Российской Федерации в части размещения политической рекламы на рекламных конструкциях, в соответствии с приложением" - п. 2 Протокола N 1. По окончании данных переговоров ФАС внесла в Думу законопроект, который вносил поправки в Федеральный закон "О рекламе" <10>.

<5> См.: http://www.gazeta.ru/politics/elections2007/articles/1820609.shtml.
<6> См.: http://pkc.ru//index.php?option=com_content&task=view&id=118&Itemid=1.
<7> См.: http://www.gazeta.ru/politics/elections2007/articles/1870715.shtml.
<8> См.: http://fas.gov.ru/adcontrol/14570.shtml.
<9> СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.
<10> См.: http://www.kommersant.ru/doc.aspx?DocsID=775942&NodesID=0.

Выводы, сделанные в июне, поставили политическую рекламу только в рамки агитационной кампании и фактически приравняли к агитационным материалам, поскольку размещение политически значимой информации на рекламных конструкциях невозможно согласно ч. 2 ст. 19 Федерального закона "О рекламе". Результатом стал полный демонтаж политической "наружки" в столице в июле 2007 г. по решению мэрии, которая таким образом отреагировала на выводы ФАС и ЦИК, поставившие политическую рекламу в узкие рамки предвыборных агитационных кампаний <11>.

<11> См.: http://www.kommersant.ru/doc.aspx?DocsID=781602.

Для решения сложившейся проблемы с билбордами Федеральным законом от 21 июля 2007 г. N 193-ФЗ были внесены поправки в Закон о рекламе, которые среди прочего дополнили ч. 2 ст. 19 словами "социальной рекламы", т.е. в ныне действующей редакции эта норма звучит так, что рекламная конструкция используется "исключительно в целях распространения рекламы, социальной рекламы". Так законодательно произошло отождествление политической рекламы не только с предвыборной агитацией, но и, по сути, с рекламой социальной, которая согласно п. 11 ст. 3 Федерального закона "О рекламе" является информацией, распространенной любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, адресованной неопределенному кругу лиц и направленной на достижение благотворительных и иных общественно полезных целей, а также обеспечение интересов государства.

6 августа прошли вторые переговоры, в которых были даны руководящие разъяснения, что "в период до начала и в ходе избирательной кампании информация, включающая сведения о политических партиях и иных избирательных объединениях, отдельных политических деятелях, не содержащая признаков предвыборной агитации, допускается к размещению на рекламных конструкциях на условиях социальной рекламы" - п. 2 Протокола N 2 совещания по вопросам, связанным с возможностью размещения предвыборной агитации на рекламных конструкциях <12>. При этом на вопрос о финансировании был дан однозначный ответ: "Оплата рекламы не связанной с выборами деятельности политических партий и иных избирательных объединений, отдельных политических деятелей с использованием фамилии или изображения кандидата, наименования, эмблемы, иной символики избирательного объединения, выдвинувшего кандидата, список кандидатов, в период избирательной кампании осуществляется только за счет средств соответствующего избирательного фонда" <13>. Пункт 3 Протокола указывает, что "материалы, содержащие призывы голосовать за либо против кандидатов, списка кандидатов или политические партии в целом до начала агитационного периода, не допускаются к размещению на рекламных конструкциях" <14>.

<12> См.: http://fas.gov.ru/adcontrol/14570.shtml.
<13> Там же.
<14> Там же.

На наш взгляд, произошла небольшая путаница в определениях. Во-первых, и ФАС, и ЦИК пытались подвести новое понятие, взятое из практики, под уже существующую законодательную базу, не учитывая тот факт, что у него есть свои собственные отличительные черты, которые и определяют его статус. Фактически уравняв в статусе политическую рекламу, предвыборную агитацию и социальную рекламу путем внесения изменений в ч. 2 ст. 19 Федерального закона "О рекламе" и издания разъяснений, не привели их в соответствие со ст. 10 указанного Закона, в которой говорится о требованиях, предъявляемых к социальной рекламе. Даже если допустить тот факт, что политическая реклама подпадает под определение социальной и цели их совпадают, а именно: направленность на "достижение благотворительных и иных общественно полезных целей, а также обеспечение интересов государства", она должна отвечать предъявляемым к ней требованиям. Так, не допускается в соответствии с ч. 4 ст. 10 Федерального закона "О рекламе" упоминание о "конкретных марках (моделях, артикулах) товаров, товарных знаках, знаках обслуживания и об иных средствах их индивидуализации, о физических лицах и юридических лицах". Исключение из этого закрытого перечня составляют органы государственной власти, государственные органы, органы местного самоуправления, муниципальные органы, которые не входят в структуру органов местного самоуправления, а также спонсоры. Совершенно очевидно, что упоминание на рекламном материале такого юридического лица, как политическая партия, противоречит прямому законодательному запрету. А все материалы политической рекламы, которые были выпущены в конце августа и начале сентября в регионах, содержали наименование одной из партий и партийную символику, что еще раз свидетельствует о прямом нарушении Закона <15>. Отсюда можно сделать вывод о том, что либо следует привести Закон о рекламе в соответствие, чтобы ликвидировать указанные противоречия, либо не приравнивать политическую рекламу вне рамок избирательной кампании к рекламе социальной, а урегулировать ее как-то иначе.

<15> См.: http://lenta.ru/articles/2007/09/28/boards.
  1. На сегодняшний день можно выделить несколько устоявшихся подходов к пониманию понятия "политическая реклама".

Первый подход, так называемый маркетинговый или рекламный, исходит из той предпосылки, что "реклама кандидата в принципе не отличается от рекламы любого другого товара" <16>. В таком подходе под политической рекламой понимается вся деятельность по завоеванию голосов избирателей на выборах. Не выделяется понятие ни предвыборной агитации, ни информирования, они просто заменяются маркетинговыми терминами, такими, как "позиционирование", "положительное позиционирование", "создание положительного образа", "создание положительного общественного мнения". Такой подход очень гибок в своей сути - можно использовать любые формы и методы предвыборной борьбы, лишь они отвечали общим условиям информационного обмена (запрет унижения оппонентов, запрет клеветы и др.) и правилам финансирования <17>. Маркетинговый подход получил наибольшее развитие в США.

<16> Малкин Е., Сучков Е. Основы избирательных технологий и партийного строительства. M.: SPSL "Русская панорама", 2003. С. 82.
<17> См.: Панарин И.Н. СМИ и выборы: Действия средств массовой информации // http://www.panarin.com.

Второй подход основан на практике Великобритании. Главной особенностью в регулировании является полный запрет платной политической рекламы на радио и телевидении (ст. 75, 90А Акта о народном представительстве 1983 г.; ст. 8, 92 Акта о вещании 1990 г.) как до, так и во время избирательной кампании. Политическая реклама находится за гранью законодательного регулирования и описывается в так называемых кодексах рекламирования, которые разрабатываются общественными объединениями, регулирующими рекламу на телевидении, в сфере торговли и т.п. Нет легального определения политической рекламы, термин не отражен в законодательстве, однако неоспорим факт его употребления на практике, что подтверждается его регулированием нормативными актами общественных организаций <18>. Действия партий в целях привлечения электората осуществляются по двум направлениям: 1) через затраты средств кандидатов и партий (на проведение публичных мероприятий, печатную рекламу и печатные СМИ и т.д. - ст. 75 Акта о народном представительстве 1983 г.); 2) партийное политическое вещание, которое представляет собой отдельный бесплатный (за счет государства) информационный блок без комментариев на радио или ТВ, где партии доносят до населения свои программы и сведения о деятельности <19>.

<18> См.: Political advertising. October 2003 // http://www.electoralcomission.org.uk.
<19> См.: Party political broadcasting - consultation paper. 2002, 2003 // http://www.electoralcomission.org.uk.

Третий подход выделяет политическую рекламу как самостоятельный институт информационной деятельности. При таком подходе следует отграничить его и от социальной рекламы, и от предвыборной агитации, определить его принципиальное отличие от этих понятий, а также предложить свой метод регулирования. И наконец, дать четкое определение, например, такое, как у А.И. Соловьева: "Форма направленного безличного обращения к человеку, которая в условиях свободного и конкурентного выбора информации нацелена на создание у него позитивного образа... и мобилизующего человека на соответствующую поддержку" <20>. Речь идет о поддержке политических сил. Существует еще одно определение, его приводят С.В. Большаков и А.Г. Головин: "Политическая реклама - это информация, распространенная любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, в том числе в период избирательной кампании, кампании референдума в режиме предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума; информация, направленная на привлечение внимания к объекту рекламирования, формирование или поддержание интереса к нему, имеющая целью побудить или побуждающая граждан выразить свою поддержку объекта рекламирования в установленных законом формах" <21>. Разработка статуса политической рекламы и ее законодательное отражение значительно уменьшат количество возникающих проблем в связи с неясностью его положения и схожести с другими, подобными ему (перечисленными выше). По части избирательного процесса это поспособствует отграничению его от предвыборной агитации, а также перестанет создавать спорные практические моменты еще до начала выборов, а именно отделит его от социальной и любой другой рекламы.

<20> Соловьев А.И. Политология. М., 2006. С. 522.
<21> Большаков С.В., Головин А.Г. Информационное обеспечение выборов и референдумов в РФ. М.: "Весь Мир", РЦОИТ, 2007. С. 205.

Четвертый подход заключается в полном запрещении политической рекламы как таковой, кроме предвыборной агитации, которая осуществляется в строго ограниченный период. Подход основан на том, что в условиях продолжительной политической борьбы, одним из методов которой является политическая реклама, "избиратели находятся под постоянным воздействием конкурирующих политических сил" <22>, оказывающих воздействие на волеизъявление граждан на выборах, что делает его в определенной мере несвободным.

<22> Современные избирательные системы. Вып. 2: Аргентина, Германия, Швеция. М.: РЦОИТ, 2007. С. 149.

Подводя итоги, следует сказать, что принятие закона о политической рекламе является очевидным. "Отсутствие норм, регулирующих общественные отношения, связанные с производством, распространением и потреблением политической рекламы, а также с предупреждением злоупотреблений... является очевидным пробелом, требующим устранения", - отмечают С.Е. Заславский и З.М. Зотова <23>.

<23> Заславский С.Е., Зотова З.М. Организационно-правовые основы участия политических партий в выборах. М.: РЦОИТ, 2007. С. 103.

Какими отличительными чертами обладает политическая реклама? В первую очередь - целями. Если учесть, что коммерческая реклама имеет целью продвижение товаров и услуг на рынке, а социальная - достижение благотворительных и иных общественно полезных целей, а также обеспечение государственных интересов, то политическая реклама, по нашему мнению, может иметь целью как информирование населения о своей деятельности, программе, политических взглядах, членах партии, так и положительное позиционирование в глазах общественности путем применения рекламных и PR-технологий. Также целью политической рекламы, несомненно, может являться подготовка к предвыборной борьбе для достижения максимального результата на выборах, которая осуществляется только в период между избирательными кампаниями и характеризуется отсутствием прямых призывов к голосованию и отсутствием агитационной цели, так как в противном случае на население оказывалось бы огромное воздействие, которое могло бы помешать свободному волеизъявлению. Тем более что политическая пропаганда вкупе с современными PR-технологиями, психологическими приемами будет оказывать вредное воздействие на общественное и индивидуальное сознание граждан. Естественно, что подобная деятельность должна осуществляться свободно в связи с закрепленными принципами о свободе и независимости партий, поэтому материалы политической рекламы должны проходить обязательную экспертизу с применением методов психологии, социологии, политологии, лингвистики, психолингвистики для определения характера воздействия на людей. Учитывая возможную высокую степень воздействия политической рекламы, следует ограничить ее количество (определенная печатная площадь, эфирное время и пр.), что также будет способствовать ее регулированию, так как меньший объем информации подвергается более качественному слежению. Подобный контроль должен осуществляться не только со стороны государства, но и со стороны институтов гражданского общества.