Мудрый Юрист

О практике "опережающего" правотворчества субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения

Субъекты Российской Федерации - государственно-правовые образования (общности), образующие в совокупности Российскую Федерацию <1>. Конституция Российской Федерации устанавливает шесть видов субъектов Федерации - республика в составе Российской Федерации, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ.

<1> Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева. М.: Инфра-М, 2004. С. 595.

Регион - большая область, группа соседствующих стран или территорий, районы, объединенные по каким-либо общим признакам <2>.

<2> Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка. М.: Азбуковник, 2003. С. 672.

Российская Федерация должна осуществлять регулирование общественных отношений в случаях, если:

Основополагающими при решении вопросов разграничения полномочий Российской Федерации и субъектов Федерации по регулированию жилищных отношений являются положения Конституции РФ.

Согласно статье 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся вопросы регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина; в соответствии со статьей 72 Конституции РФ в ведении субъектов Федерации - защита прав и свобод человека и гражданина.

На основании статьи 72 Конституции РФ жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Нормотворчество субъектов Федерации в сфере жилищного законодательства должно осуществлять в рамках их компетенции, установленной Конституцией РФ и федеральными законами. Нормы гражданского права в законах субъектов Федерации могут детализировать, конкретизировать федеральные гражданско-правовые нормы, но они не могут противоречить им; такие нормы не должны ограничивать права граждан и юридических лиц, установленные федеральным законодательством, если иное не предусмотрено федеральным законом.

В связи с этим представляется необходимым закрепление в федеральных законах по предметам совместного ведения четких полномочий как Российской Федерации, так и ее субъектов.

Для четкого и эффективного разграничения полномочий Российской Федерации и субъектов Федерации по предметам совместного ведения в законодательстве должны быть установлены общие критерии такого разграничения. В юридической литературе отмечается отсутствие единых критериев разграничения. В Конституции РФ используются такие разнообразные критерии разграничения полномочий, как отрасли законодательства, функции органов государственной власти, объекты ведения, полномочия <3>. Статья 72 Конституции РФ, определяющая перечень предметов совместного ведения, использует самые разнообразные формулировки. Так, к совместному ведению относятся: вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п. "в"); общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта (п. "е"); координация вопросов здравоохранения (п. "ж"). Такие формулировки затрудняют их толкование, вносят неопределенность в разграничение полномочий Российской Федерации и ее субъектов. Как правильно указывает И.А. Умнова, "столь существенное разнообразие видов правовых категорий, относимых к предмету ведения, с трудом поддается логическому объяснению" <4>.

<3> Дудко И.Г. Законодательство субъектов Российской Федерации. Проблемы теории и практики. Саранск, 2004. С. 213; Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Отв. ред. В.А. Четвертин. М., 1997.
<4> Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 2000. С. 194.

Основным федеральным законом, регулирующим вопросы разграничения полномочий Российской Федерации и субъектов Федерации, является Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <5>. Приходится констатировать отсутствие достаточных критериев разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов и в данном Законе. Статья 26.1 указанного Закона лишь указывает, какими нормативными правовыми актами определяются полномочия Российской Федерации и субъектов Федерации. Пункт 2 ст. 26.3 данного Закона перечисляет конкретные полномочия, которые осуществляются субъектами Федерации за счет средств своих бюджетов. Пункт 4 данной статьи указывает, что по перечисленным в пункте 2 предметам ведения могут приниматься федеральные законы. При этом не решается главный вопрос: как будут разграничиваться полномочия Российской Федерации и субъектов Федерации, если по одним и тем же предметам совместного ведения могут издаваться как федеральные законы, так и законы субъектов Федерации?

<5> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005; 2000. N 31. Ст. 3205; 2005. N 7. Ст. 608; 2002. N 19. Ст. 1792; N 30. Ст. 3024; N 50. Ст. 4930; 2003. N 27 (ч. II). Ст. 2709; 2004. N 25. Ст. 2484; N 50. Ст. 4950; 2005. N 1 (ч. I). Ст. 17, 25; N 30 (ч. I). Ст. 3104; 2006. N 1. Ст. 14.

Отсутствие подобных критериев приводит к тому, что в вопросе об объеме своих полномочий по предмету совместного ведения субъекту Федерации остается ждать федерального законодателя, поскольку последний определяет в федеральном законе свои полномочия и тем самым решает, что остается субъекту Федерации. Однако согласно пункту 5 ст. 26.3 до принятия федерального закона субъект Федерации может самостоятельно установить свои полномочия по предмету совместного ведения, осуществляемые за счет средств самого субъекта Федерации. Сферы общественных отношений, по которым субъект Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование, можно установить только из содержания федеральных законов по предметам совместного ведения <6>.

<6> Хабриева Т.Я. Разграничение законодательной компетенции Российской Федерации и ее субъектов. Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2003. С. 114.

В связи с этим следует согласиться с И.А. Умновой в том, что пределы правового регулирования целесообразно определить в федеральном законе, издаваемом по предмету совместного ведения. Важно четко обозначить в нем границы правотворчества органов власти Российской Федерации и субъектов Федерации <7>.

<7> Умнова И.А. Указ. соч. С. 222.

Комментируя это явление, В.Б. Исаков отмечает: "При всех возможных оговорках (в том числе связанных с "техническим фактором") данные свидетельствуют о нарастании процесса децентрализации государственной власти и управления в Российской Федерации. Для сверхцентрализованного государства, какими многие годы были Союз ССР и Российская Федерация, этот процесс в определенных рамках полезен. Однако постоянное, в течение ряда лет, "съеживание" федерального центра, сокращение его присутствия, в том числе и на правовом информационном поле, может повлечь (и отчасти уже повлекло) другую крайность - ослабление дееспособности федерального центра, дестабилизацию государственной власти и, как следствие, иную деформацию федеративной структуры российского законодательства" <8>.

<8> Исаков В.Б. Стабильность российского законодательства (попытка количественной оценки) // Концепция стабильности закона. М., 2000. С. 80, 81.

В некотором смысле такой подход к механизму регулирования вопросов совместного ведения "легитимировал" сложившуюся в субъектах Федерации практику и "опережающее" правовое регулирование было возведено региональным законодателем в правовой принцип, который позволил активно развивать отраслевое законодательство <9>.

<9> Данный принцип получил закрепление в уставах ряда субъектов Федерации (Иркутской, Курганской, Читинской областей и др.).

Делая ставку на опережающее правовое регулирование, субъекты Федерации создали многоотраслевое и разноуровневое законодательство. Наиболее яркий пример демонстрирует Республика Башкортостан, принявшая 17 кодексов. Среди них - Земельный, Лесной, Экологический, О средствах массовой информации, Жилищный, О выборах, Семейный, Градостроительный, Трудовой и др. В большинстве субъектов Федерации отрасли формировались на основе региональных "обыкновенных" законов и принятых в их развитие подзаконных актов. Весьма характерно, что преобладающее большинство законов субъектов Федерации издается в сфере совместного с Российской Федерацией ведения. Наряду с конституционным, административным, бюджетным законодательством активно развивается налоговое, муниципальное, экологическое, но в меньшей степени - жилищное законодательство.

Практика "опережающего" правотворчества субъектов Федерации имеет как сторонников <10>, так и критиков <11>. Весьма примечательно, что она получила нормативное оформление в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" <12>. Согласно части 2 ст. 12 "до принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации приводятся в соответствие с принятым федеральным законом".

<10> Боброва Н.А. Некоторые аспекты законодательной деятельности субъектов Российской Федерации // Государство и право. 1995. N 11. С. 44, 45; Бочарникова М.А. Трудовое законодательство как предмет совместного ведения Федерации и ее субъектов // Журнал российского права. 1998. N 12. С. 48.
<11> Правотворчество субъектов Российской Федерации. М., 1998. С. 30; Усе А.В. Актуальные проблемы формирования единого правового пространства Российской Федерации // Законодательные (представительные) органы власти субъектов Федерации. Вып. 2. М., 2000. С. 7.
<12> СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3176.

Однако с позиции стабильности российской правовой системы такой подход вряд ли оправдан, поскольку опыт "опережающего" правотворчества субъектов Федерации породил новые для отечественной юриспруденции проблемы.

К первой из них, на наш взгляд, относится неопределенность пределов правового регулирования, осуществляемого субъектами Федерации. Весьма очевидно, что первичным звеном выстраивания отрасли является установление основных направлений государственной политики, основ правового регулирования, принципов. Обоснованно ли право субъекта Федерации принять закон, в котором закрепляются эти исходные правовые положения? Определенного ответа на данный вопрос не содержал даже Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", который, по сути, закладывал основы "компетенционных" разграничений по вертикали для всех отраслей, относимых к совместному ведению. Так, согласно части 1 ст. 12 вышеуказанного Закона по вопросам, отнесенным частью 1 ст. 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, "издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти" <13>. Казалось бы, прерогатива федерального законодателя определена. Однако цитируемая выше часть вторая той же статьи предусматривает право региона "осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование" в опережение федерального законодателя, что не исключает установление основ, общих принципов.

<13> СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3176.

Региональные законы устанавливают основные начала, принципы, задачи тех или иных отраслей, относимых федеральной Конституцией к совместному ведению. Таковы, например, положения Земельного кодекса Республики Татарстан от 10 июля 1998 г. (ст. 1 "Основные начала земельного законодательства"), Трудового кодекса Республики Башкортостан от 21 декабря 1994 г. (ст. 7 "Государственная политика в сфере трудовых отношений"), Кодекса Свердловской области об административной ответственности от 5 декабря 1997 г. (ст. 2 "Основные задачи Кодекса Свердловской области об административной ответственности"). И все же данный подход региональных законодателей нельзя признать обоснованным и рациональным, поскольку основные положения, принципы, безусловно, имеют универсальное значение для выстраивания каждой отрасли и должны устанавливаться федеральными законами. Как показывает текущая законодательная деятельность, с принятием нового, основополагающего для отрасли федерального закона субъекты Федерации вынуждены существенно изменять, а в ряде случаев приостанавливать действие региональных законов.

Юридическая практика свидетельствует о том, что нельзя недооценивать роль и значение отраслевых принципов, упускать из виду их самостоятельное, ведущее значение. Конечно, правоприменительная практика должна опираться на глубокое знание норм права, регулирующих конкретные отношения. Но в то же время административная, судебная и другая практика не может не учитывать общие положения и принципы отрасли законодательства. Последние не только создают возможность уяснить содержание той или иной нормы, но и способствуют формированию оценки фактов, поступков носителей прав и обязанностей конкретных правоотношений.

Ко второй проблеме, вытекающей из опыта опережающего правотворчества субъектов Федерации, относится неупорядоченность процедуры приведения региональных правовых актов в соответствие с принятыми федеральными законами. В субъектах Федерации сложился совершенно различный порядок как в плане процедуры осуществления, так и по срокам приведения региональных актов в соответствие с федеральными. Причина заключена в отсутствии механизма на федеральном уровне. Поскольку общее положение о "приведении в соответствие" было установлено Федеральным законом "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", именно он должен был определить единый порядок осуществления этого действия. Однако данный Закон прекратил юридическое существование, а Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", приняв эстафету после внесенных в него изменений, так и не установил четкую процедуру по обеспечению верховенства федеральных законов. В новой редакции Закона (п. 2 ст. 3) содержится лишь указание на срок приведения региональных нормативных правовых актов в соответствие с федеральными - "в течение трех месяцев" <14>.

<14> СЗ РФ. 2003. N 27 (ч. 2). Ст. 2709.

Наконец, третья проблема заключена в том, что допускаемое разнообразие правового регулирования в субъектах Федерации до принятия соответствующего федерального закона определяет и особенности правоприменительной, в том числе судебной, практики. Вступление же в силу федерального закона потребует не только унификации регионального законодательства, но и пересмотра всей практики, в том числе разрешенных на основании законодательства субъектов Федерации различных дел <15>.

<15> Усачев В.П. Договорное разграничение полномочий субъектов Федерации в сфере регулирования трудовых отношений // Государство и право. 2002. N 4. С. 30 - 35.

И все же, повторимся, для стабильного развития российской правовой системы ситуация с "опережающим" законодательством субъектов Федерации является нецелесообразной, ибо порождает коллизионность норм федеральных и региональных актов и не способствует упорядочению правоприменительной, в том числе судебной, практики.

Механизм согласования интересов в процессе правотворческой деятельности федеральных и региональных органов власти включает, прежде всего, выявление в различных интересах общезначимого начала, которое может быть положено в основу законодательной политики в той или иной сфере. Субъекты правотворчества должны стремиться к формированию общей воли, определяющей содержание правовых решений. В то же время региональный нормативный правовой акт должен быть не столько дополнительным звеном в комплексном (общем) механизме отрасли, сколько частью механизма, позволяющего снять абстрактность норм федеральных законов, наполняя (развивая) их в соответствии с региональными особенностями. "Выработка концептуального взгляда на развитие федеративных отношений, - пишет Д.Н. Козак, - безусловно, будет иметь позитивное значение. Вместе с тем важно сосредоточиться на решении практических задач, связанных с разграничением полномочий, результаты которого откроют дальнейшие перспективы федеративных отношений. Изложенные принципиальные положения должны найти воплощение в конкретных законодательных механизмах. В ближайшее время необходимо принятие федеральных законов, обеспечивающих надлежащее регулирование вопросов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, наполняющих позитивным содержанием соответствующие положения Конституции Российской Федерации" <16>. Констатация системности законодательства субъектов Федерации в аспекте отраслевого строения означает не только согласованность и взаимосвязанность правовых актов в каждом субъекте Федерации, но и его "встроенность", интегрированность и соподчиненность с федеральным законодательством. Данный концептуальный подход позволяет сформулировать ряд общих требований, предъявляемых к региональному законодательству:

<16> Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2003. С. 15.

во-первых, оно должно регулировать отношения, относимые к ведению субъекта Российской Федерации (правотворческим полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации);

во-вторых, должно соответствовать конституционным и общеправовым принципам;

в-третьих, должно иметь необходимые системные связи с федеральным законодательством;

в-четвертых, должно быть внутренне согласовано в каждом субъекте Федерации, а в необходимых случаях - с законодательством иных регионов;

в-пятых, должно предусматривать организационные, финансовые, правовые и иные средства реализации нормативных положений.