Мудрый Юрист

Воздушный кодекс Российской Федерации как методологическая основа формирования нормативной правовой базы деятельности воздушного транспорта и стратегии подготовки авиационного персонала

Елисеев Б.П., доктор юридических наук, профессор, ректор Московского государственного технического университета гражданской авиации (МГТУ ГА).

Свиркин В.А., кандидат технических наук, доцент МГТУ ГА, эксперт ИКАО.

Практика предельно централизованного управления отраслью, реальная монополия государственной собственности, подкрепленная мощным политическим обеспечением, требовали в СССР детальной регламентации всех сторон деятельности всех видов обеспечения полетов, особенно в части организации летной работы и летной эксплуатации. Только для управления летной деятельностью постоянно действовало более 300 нормативных документов.

Правовое регулирование деятельности по подготовке, выполнению и обеспечению полетов проводилось, как правило, не законодательным путем, а изданием локальных (ведомственных) актов, лежащих за пределами массива, охватывающего понятие "законодательство". К числу таких локальных актов относились наставления, положения, руководства, инструкции, программы, технологии, методики, типовые проекты, перечни, памятки и др. документы.

Свободное использование названных документов, часто не отражающее сути содержания, приводило к тому, что в разных нормативных актах определялись конкретные понятия по-разному. Актам, принятым на одном уровне, придавалась различная юридическая значимость.

Субъективный подход, продиктованный в ряде случаев целесообразностью, имел иногда решающее значение. В качестве примера можно привести Устав о дисциплине работников гражданской авиации.

Одним из основных принципиальных изменений в гражданской авиации России сегодня является переход от господствующего принципа целесообразности в системе управления гражданской авиации к принципу соблюдения норм действующего законодательства. Процесс идет достаточно сложно, тяжело, но мы "обречены" уйти от принятой ранее командно-административной системы к системе, ориентированной на безоговорочный приоритет норм права над любым мнением и авторитетом.

Этому во многом способствует интеграция гражданской авиации России в мировую систему гражданской авиации, и, соответственно, необходимо приведение в соответствие национального законодательства России с международными правилами, и прежде всего Правилами ИКАО.

Пути внешней гармонизации (соотнесение нормативной правовой базы Российской Федерации с международными актами и международной практикой) возможны по двум направлениям.

Первое - гармонизация с правилами международных организаций гражданской авиации, членами которых является Российская Федерация или авиакомпании России.

Второе - гармонизация с правилами международных организаций, членами которых Российская Федерация не является, но стремится к вступлению в эти организации, так как исповедует те же принципы и подходы в обеспечении безопасности на воздушном транспорте.

Оба пути связаны с необходимостью установления соответствия норм воздушного законодательства России Правилам Международной организации гражданской авиации ИКАО.

В соответствии с Чикагской конвенцией и Приложениями к ней государства-эксплуатанты и сам эксплуатант несут ответственность за безопасность, регулярность и эффективность осуществления международных полетов. Подробные требования ИКАО к государственному регулированию гражданской авиации приведены в Руководстве по процедурам эксплуатационной инспекции, сертификации и постоянного надзора - Doc. 8335-AN/879".

Ответственность договаривающихся государств вытекает из принятия ими международных стандартов и рекомендуемой практики по безопасности аэронавигации, ссылка на которые содержится в статье 37 Конвенции о международной гражданской авиации.

Эксплуатант несет ответственность за безопасное осуществление полетов и соблюдение любых законодательных нормативных положений, которые должны быть опубликованы государством эксплуатанта.

Следует отметить, что эти законодательные нормативные положения, которые являются средством выполнения государством требований Приложений, сами по себе не могут служить эксплуатанту в достаточной мере в качестве детальных инструкций, на которые бы он опирался в своей повседневной деятельности. Следовательно, ответственность за разработку эксплуатационных инструкций, которые необходимы для обеспечения безопасности полетов, возлагаются на самого эксплуатанта.

Основным же актом, устанавливающим стратегию и методы обеспечения эксплуатационной безопасности и поддержания летной годности в каждом государстве, является основной авиационный закон, как правило, в виде воздушного кодекса.

Следует признать, что Конвенция о международной гражданской авиации не содержит конкретного требования к государству опубликовать "основное авиационное законодательство" в качестве национальной законодательной основы. Однако большинство статей Конвенции содержит требование о необходимости полного соответствия ведомственных актов законам государства, "в котором или над которым производятся полеты".

Кроме того, ИКАО обозначило ряд критических элементов области эксплуатации воздушных судов отдельными государствами. В качестве первого основного элемента определено "наличие действенного основного закона об авиации, соответствующего условиям и сложности авиационного сообщества государства" (Doc. 9734-AN/959).

Несоблюдение этого требования ИКАО в равной степени можно отнести к Российской Федерации, так как на уровне основного авиационного закона - Воздушного кодекса не в полной мере реализована функция государства в части обеспечения безопасности на воздушном транспорте.

Применительно к странам СНГ это также подтверждают результаты проверок, в которых отмечается, что государства не имеют полного первичного авиационного законодательства, на основе которого могла бы быть создана эффективная правовая структура регулирования деятельности воздушного транспорта с учетом национальных интересов и реализации международных обязательств, принятых государствами.

Таким образом, неизбежным первым шагом на пути повышения эффективности деятельности воздушного транспорта является создание эффективной правовой структуры для всех видов деятельности гражданской авиации, и прежде всего адекватного основного авиационного закона - Воздушного кодекса.

Принимая во внимание, что в Российской Федерации действуют другие специальные законы в отношении различных аспектов деятельности гражданской авиации или отдельные положения, включенные в отдельные законы (Гражданский кодекс, Уголовный кодекс и др.), на данной стадии предпочтительнее создавать Воздушный кодекс в кратких общих выражениях. При этом должна быть обозначена прочная структура, где предусмотрены основные принципиальные аспекты деятельности гражданской авиации, которая будет реализовываться во всех деталях вторичным законодательством на уровне Правительства и полномочного органа в области гражданской авиации.

Такой подход обеспечит возможность оперативно вносить изменения на уровне исполнительной власти в воздушное законодательство, не прибегая к частым законодательным поправкам.

В Воздушный кодекс следует включить только необходимые ведущие принципы, требующие правового регулирования всех сторон деятельности гражданской авиации в соответствии с национальным законодательством и в полном соответствии с международными обязательствами России. Международная практика свидетельствует, что подобный подход применен многими странами мирового сообщества.

Анализ действующего Воздушного кодекса России показывает, что многие положения этого закона окончательно устарели как в юридическом, так и в экономическом плане и не соответствуют современной международной практике в области использования воздушного пространства и деятельности авиации. Ряд положений вступает в прямое противоречие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (Гражданским кодексом, Законом "О лицензировании отдельных видов деятельности" и т.д.), а также с нормами международного права (Приложениями к Чикагской конвенции, Международной конвенции по поиску и спасанию на море и т.д.).

С учетом усиления требований международных организаций по обеспечению защиты от терроризма, вступления в силу Закона "О транспортной безопасности", требует существенной переработки глава Воздушного кодекса "Авиационная безопасность".

Следует отметить, что Россия в последние годы присоединилась к ряду международных конвенций, что, естественно, не нашло отражения в Воздушном кодексе. Именно поэтому не удалось разработать на базе Воздушного кодекса адекватные правила использования воздушного пространства и правила расследования авиационных происшествий и инцидентов.

Единая собственность на средства производства в СССР определяла неизменность структур и содержания воздушных кодексов. Они были ориентированы на безусловное подчинение властям государства всех аспектов деятельности авиации. Единственному перевозчику - Аэрофлоту не приходилось конкурировать с другими перевозчиками. Отсюда известный застой в части сервисного обслуживания пассажиров, рентабельности и т.д.

Возможность использования воздушного пространства Российской Федерации на определенных условиях другими авиакомпаниями привела к созданию национального рынка авиаперевозок. Возникла необходимость на уровне закона создать новые правила регулирования деятельности авиаперевозчиков как по горизонтали (с другими субъектами), так и по вертикали (с органами государственного регулирования), которые бы соответствовали одной из основных задач развития законодательства России - выравниванию условий конкуренции.

Воздушный кодекс (ВК) 1997 г. оказался неспособным стать регулятором указанных выше отношений. Отсюда и неадекватность нормативной правовой базы, разработанной на его основе.

Проблема выравнивания условий конкуренции вызывает необходимость упорядочить правовой режим воздушных судов с точки зрения юридической ответственности за нарушение правил эксплуатации. Момент, с которого воздушное судно признается объектом недвижимости, не определен (с момента регистрации или с момента пользования). На уровне ВК недостаточно четко регламентирован порядок передачи гражданских воздушных судов (авиационного имущества) в аренду, лизинг, безвозмездное пользование.

Критерии, используемые для разделения гражданской авиации на коммерческую авиацию и общего назначения (ст. 21 ВК), "за плату" и "на безвозмездной основе" противоречат Гражданскому кодексу, который в ст. 50 устанавливает иной критерий - "систематическое получение прибыли".

Перечень несоответствий Воздушного кодекса Конституции и другим законам можно продолжить и далее. Указанные выше обстоятельства говорят о том, что ВК РФ нуждается в серьезной юридико-технической доработке. В закон необходимо внести такое количество изменений по существу, что возникает необходимость принятия нового законодательного акта с одновременным признанием утратившим силу ныне действующего Воздушного кодекса.

Такому положению дел способствовали вполне конкретные причины, в частности частые перестройки уполномоченных органов в области гражданской авиации требовали изменения нормативной базы из-за несоответствия новой системе управления.

Внесение локальных изменений, попытки приведения в соответствие отдельных позиций Воздушного кодекса международным стандартам, национальной и международной практике приводят к перекосу самой правовой системы регулирования деятельности в области авиации.

Учитывая значимость Воздушного кодекса для последующего формирования отечественной нормативной правовой базы деятельности авиации и использования воздушного пространства, основной задачей следует считать разработку концепции основного авиационного закона России и в последующем разработку и принятие нового Воздушного кодекса РФ с учетом действующего международного воздушного законодательства, международной и национальной практики.

Формирование адекватной нормативной правовой базы - процесс достаточно сложный и долгий. Но это лишь половина проблемы.

Другая половина, не менее значимая для России, - это сформировать механизм реализации этой нормативной правовой базы, в том числе научить авиационный персонал применять нормативные правовые акты на практике.

Снисходительное отношение к праву вообще и отдельным институтам права в частности в СССР создавало основу для формирования структуры и содержания государственных образовательных стандартов, учебных планов подготовки авиационного персонала, где практически не учитывалась необходимость серьезной правовой подготовки. Подобная ситуация складывалась годами.

При подготовке специалистов отрасли в технических вузах, летных училищах право всегда значилось "в пасынках" и по количеству отводимых часов, и по самой методике преподавания.

Современному авиационному специалисту постоянно приходится принимать решения в рамках той ниши, которую он занимает. И в большинстве случаев это сопряжено с применением действующего воздушного законодательства.

При подготовке, обеспечении и выполнении полетов в современных условиях всем операторам авиационно-транспортной системы, в том числе экипажам, приходится принимать конкретные решения, учитывая создавшуюся ситуацию и действующий регламент. К сожалению, не всегда специалисты принимают адекватные решения, особенно в тех случаях, когда различные акты по-разному регулируют один и тот же вопрос. Обращение к юристам, как правило, не дает положительного результата, т.к. последние в большинстве случаев не знают специфики отрасли.

На сегодняшнем этапе необходимо вернуться к такому забытому понятию, как всеобщий правовой ликбез в рамках отрасли.

Применительно к высшей школе это в некоторой степени можно решить путем введения сквозной непрерывной подготовки по праву.

В настоящее время при подготовке будущих специалистов в области эксплуатации и ремонта авиационной техники, радиотехнического, светотехнического обеспечения и т.д. только на 3-м или 4-м курсе предусмотрен ограниченный курс правоведения, который заканчивается зачетом. Как такой будущий специалист, придя в авиационно-техническую базу или любую иную структуру, будет строить взаимоотношения с работодателем, начальником цеха, участка и т.д.?

Требования сегодняшнего дня диктуют необходимость коренной перестройки системы подготовки учебных заведений гражданской авиации по вопросам права. В качестве первого шага можно перенять опыт формирования учебных планов по специальности "Менеджмент организаций".

На младших курсах вместо усеченного курса правоведения необходимо дать классический курс права для технических вузов с обязательным контролем в виде экзамена. Упор должен быть сделан на практические занятия, особенно в части применения действующего законодательства в современных условиях.

На третьем или четвертом курсах, в зависимости от специальности, должен быть прочитан специальный курс трудового, административного или гражданского права, также с контролем в виде экзамена. На выпускном курсе в зависимости от специальности - курс транспортного или воздушного права.

В дипломных проектах следует предусмотреть отдельный раздел, связанный с принятием решения на основе действующей нормативно-правовой базы в контексте тематики дипломного проекта.

Тяга студентов, как показывает практика, к вопросам правового регулирования деятельности авиации и использования воздушного пространства необычайно высока.

В Московском государственном техническом университете гражданской авиации уже началась подготовка к открытию бесплатного для студентов консультационного пункта по вопросам разъяснения политики в области развития гражданской авиации, практического применения действующего законодательства, и воздушного законодательства в частности.

Это только первый шаг по устранению правового нигилизма среди будущих специалистов гражданской авиации.

Что касается подготовки и переподготовки руководящего состава отрасли в рамках Центра по переподготовке и повышению квалификации специалистов при МГТУ ГА, то они также требуют серьезной коррекции. Следует пересмотреть стратегию и все программы с учетом применения новейших методов, связанных с оценкой и управлением безопасностью полетов, оценкой деятельности авиационных компаний, учитывая при этом, что все указанные подходы полностью базируются на необходимости применения норм международного и национального законодательства.

Безусловно, при формировании государственных образовательных стандартов, учебных планов подготовки авиационного персонала следует учитывать квалификационные требования к конкретным специалистам, в основе которых лежат стратегические требования, изложенные в основном авиационном законе - Воздушном кодексе Российской Федерации.

Таким образом, новый Воздушный кодекс явился бы не только методологической основой для формирования национальной нормативной правовой базы гражданской авиации, но и основой для формирования стратегии подготовки авиационных специалистов России в условиях рынка.