Мудрый Юрист

Зарождение и развитие государственных органов управления медициной в России

Захарян А.Г., г. Пятигорск.

В условиях, когда страна выбирает путь своего национального возрождения и развития, изучение вопросов становления, совершенствования и управления медицинским делом приобретает не только историческое, но и практическое значение, особенно если идет поиск путей решения этих проблем.

Основой создания эффективной медицинской модели в стране может стать опыт работы государственных и общественных органов в Российской империи периода XVIII - XIX вв.

Государственное управление медицинским делом в России как система начало формироваться с момента учреждения Аптекарского приказа, с 1620 г., а точнее, с Аптекарской избы, основанной еще в конце 1560-х гг. <1>.

<1> См.: Мирский М.Б. Медицина России XVI - XIX веков. М., 1996. С. 13.

Аптекарский приказ в 1707 г. был переименован в Аптекарскую канцелярию, а в 1721 г. преобразован в Медицинскую коллегию. Поскольку управление коллегией было единоличным, в 1725 г. коллегия была переименована в Медицинскую канцелярию. В 1763 г. Медицинская канцелярия была упразднена и вновь образована Медицинская коллегия <2>.

<2> РГАДА. Ф. 346. Оп. 1 - 3. Ед. хр. 515 (содержат дела Медицинской канцелярии и охватывают период с 1722 по 1763 г.).

Медицинская канцелярия состояла в ведении Кабинета Его Императорского Величества и находилась в Петербурге. Она ведала медицинским обслуживанием армии и флота, а также населения; организацией подготовки медицинских кадров при госпитальных школах в России и за границей; службой лекарей, в том числе иностранных; управлением госпиталями и аптеками; организацией сбора и разведения лекарственных растений; борьбой с эпидемиями и отдельными болезнями; снабжением армии и флота, городов, фабрик, заводов кадрами лекарей, медикаментами и инструментами <3>.

<3> РГАДА. Ф. 346. Оп. 1 (настоящая опись содержит материал с 1722 по 1742 г. Однако книга N 1 за 1727 - 1736 гг. сгорела во время пожара в Медицинской канцелярии в 1737 году. В то же время некоторые утраченные материалы за этот период можно восполнить в архиве Синода).

В материалах описи имеются дела о подготовке кадров лекарей при госпиталях и за границей; о комплектовании госпитальных школ; о посылке за границу учеников и приеме в школы иностранцев; об учебных пособиях; дела о службе лекарей; дела об аптеках и об обучении аптекарей; об изготовлении инструментов; о снабжении медикаментами, инструментами и аптекарскими материалами армии и флота, заводов; дела о сборе и разведении лекарственных трав; о борьбе с эпидемиями; об осмотре больных, непригодных к военной службе, и т.п.

10 января 1719 г. состоялся Указ Сената о передаче Аптекарского приказа в ведение доктора Ивана Блюментроста <4>, который выступил с предложениями по улучшению деятельности аптек, организации работы госпиталей, обучения лекарей и др. Доктор Блюментрост в итоге обосновал необходимость учреждения Медицинской коллегии <5>.

<4> РГАДА. Ф. 248. Оп. 3. Ед. хр. 685. Л. 570.
<5> РГАДА. Ф. 248. Оп. 3. Ед. хр. 685. Л. 593 - 619.

В том же году Аптекарский приказ рассмотрел много дел об отправке в госпитали больных унтер-офицеров и солдат, служивших при канцелярии генерал-полицмейстера <6>. 4 февраля 1719 г. были рассмотрены дела об отправке на службу в Петербург хирургов, окончивших обучение в Московском госпитальном дворе у доктора Николая Бидлоо <7>. В 1720 г. Монастырский приказ информировался о присвоении Аптекарским приказом рангов лекарским ученикам, окончившим обучение в московском госпитале <8>. В деле есть именной список лекарских учеников с указанием присвоенных им званий и места службы <9>.

<6> РГАДА. Ф. 248. Оп. 13. Ед. хр. 685. Л. 375 - 379.
<7> РГАДА. Ф. 248. Оп. 13. Ед. хр. 685. Л. 571 - 587 об.
<8> РГАДА. Ф. 248. Оп. 13. Ед. хр. 685. Л. 588 - 592.
<9> РГАДА. Ф. 248. Оп. 13. Ед. хр. 685. Л. 590 - 591.

Военная коллегия обратилась в Коллегию экономии 31 августа 1742 г. с ходатайством за рекрута Богданова Михайловского уезда, который по старости (59 лет) и болезни не мог быть использован на другой службе. Как говорилось в "промемории", Военная коллегия ходатайствует о нем "на усмотрение и способностях отослать в госпиталь для определения в работники" <10>.

<10> РГАДА. Ф. 390. Оп. 1. Ч. 1. Ед. хр. 6358. Л. 1.

Сохранилось донесение Московской гарнизонной канцелярии о наличии в полку солдат, нуждающихся в лечении в госпитале <11>.

<11> РГАДА. Ф. 390. Оп. 1. Ч. 1. Ед. хр. 6365. Л. 1.

3 сентября 1742 г. в прошении Главной полицмейстерской канцелярии, ссылаясь на Указ Его Императорского Величества от 3 сентября 1722 г., ходатайствовали об определении разных лиц в богадельни <12>.

<12> РГАДА. Ф. 390. Оп. 1. Ч. 1. Ед. хр. 6372. Л. 1.

Зафиксированы и другие случаи, когда находящиеся в богадельнях просились отпустить их на вольное пропитание. Так, челобитная императрице Елизавете Петровне гласила: "Доносит бывший капрал Драгунского полка Дмитрий Скуратов о выходе из богадельни. Прошу уволить меня из богадельни на вольное пропитание и дать мне в коллегии Экономии пашпорт" <13>. Просьба бывшего капрала была удовлетворена, и в сентябре 1742 г. ему был выдан паспорт.

<13> РГАДА. Ф. 248. Оп. 13. Ед. хр. 6435. Л. 1.

Значительное внимание со стороны государства уделялось членам семей, в том числе солдатским вдовам. В сентябре 1742 г. вдовы солдата Ивана Крылова, Петра Семенова, Григория Епифанова, Петра Старостина обратились с челобитной на имя императрицы Елизаветы Петровны об определении их в богадельню по старости.

При Екатерине II наряду с другими преобразованиями в стране была проведена и реформа медицины. В 1763 г. взамен упраздненной Медицинской канцелярии была учреждена Медицинская коллегия, которая подчинялась Сенату. Она ведала организацией медицинского обслуживания населения, занималась вопросами подготовки медицинских кадров, медицинским снабжением, медико-санитарным законодательством и развитием медицинской науки <14>. Более лаконично о предназначении Медицинской коллегии было сказано в энциклопедии, ей был поручен "государственный контроль над врачеванием народа" <15>.

<14> РГАДА. Ф. 344. Ед. хр. 1371. Оп. 1. Л. 1 - 5.
<15> Большая советская энциклопедия. Т. 26. М., 1954. С. 632.

Интересно, что в Москве полагалась только контора Медицинской коллегии, которой заведовал штадт-физик <16>.

<16> Энциклопедический словарь. Т. XVIII. "А" (кн. 36). СПб., 1896. С. 887.

После издания законов "Учреждения для управления губерний Российской империи" (1775) в стране была создана новая система общественного призрения и медицинской помощи. Как известно, это были приказы общественного призрения, в задачу которых входило устройство и содержание народных школ, сиротских домов, богоугодных заведений, в том числе больниц, аптек, домов для неизлечимых больных и душевнобольных. Наряду с приказами общественного призрения в 1775 г. были учреждены должности уездных врачей <17>. В 1797 г. в каждой губернии России появились врачебные управы <18>, а в Петербурге и Москве их заменяли физикаты, созданные еще в 1739 г. <19>.

<17> Мирский М.Б. Указ. соч. С. 131 - 133.
<18> ПСЗ. Т. XXIV. N 17743.
<19> Энциклопедический словарь. Т. VII (кн. 13). СПб., 1892. С. 343.

Сохранился доклад действительного тайного советника и главного над Медицинской коллегией директора барона Васильева, отражавший подлинную картину деятельности в области управления медицинским делом в Российском государстве на тот период времени. Данный доклад был представлен государю, где на подлиннике Его Императорского Величества рукой написано: "Быть по сему кроме 7-го пункта, по причине нынешних обстоятельств, заражающих нравственность". И стояла дата и место подписания документа: "С.-Петербург, 12 февраля 1799 года".

Приступая к "всеподданнейшему донесению о состоянии Медицинской коллегии с ее частями, требующими по соображению течения дел нужной перемены, осмеливаюсь предварительно упомянуть о начале и продолжении врачебной науки в Российской империи".

Далее в качестве исторической справки барон Васильев приводит сведения о том, что "введение врачебной науки в Россию принадлежит времени императора Петра I, и что она в начале и продолжении своем хотя и ослабляема была народными предрассудками, но с того времени, когда в Российскую империю стали вводить просвещение, получала приращение посредством вызова из чужих краев искусных по сей части наставников, на проезд и на жалованье которых не щадили знатных издержек". Однако обстоятельства вынуждали посылать исконных, "природных" россиян в иностранные училища для доучивания и достижения высших в медицине степеней знаний. Получалось так, что некоторое время существовала потребность в "выписке чужестранных лекарей для снабжения морских и сухопутных войск, зачастую вовсе не знающих русского языка, да и знания в области медицины у некоторых были весьма посредственными".

В дальнейшем, с постепенным количественным и качественным ростом и распространением медицинского персонала на местах был достигнут определенный результат, поэтому вызов иностранных врачей и посылка россиян для приобретения докторского звания за границу почти прекратились, "но эти средства для умножения нужного числа искусных врачей в Империи еще недостаточны были, так как, с одной стороны, предпринимаемые меры были благонадежными, а с другой, когда служившие долгое времени и усердно при сухопутных и морских войсках врачи, вынужденные по старости оставлять продолжение Врачебной науки, должны были снискать себе пропитание в другом роде служения. К сожалению, Коллегия не могла дать им какую-либо награду за их отличное искусство".

После того как были учреждены врачебные управы и определились суммы для пенсий медицинским чиновникам, а также были приняты решения о вручении им единовременной награды, все это "возбудило великое рвение к изучению медицинской науки молодых людей при врачебных училищах, но и медицинских чинов проявить инициативу находящихся при войсках и по губерниям".

Что же касалось непосредственной работы Медицинской коллегии, то, по высказыванию барона Васильева, "заседание коллегии происходит два дня согласно Высочайшей инструкции по понедельникам и четвергам от 10 до 12 часов, и этого времени не хватает для рассмотрения множества дел, а чиновники бывают еще заняты по своим основным должностям. И другое, что по Коллегии положено годовое жалованье от 200 до 300 рублей в год. Это приносит большие упущения в работе Коллегии и всему Медицинскому факультету".

В связи с вышеизложенным барон Васильев взял на себя смелость просить средства, на которые можно было бы, по его мнению, "устроить твердое основание Медицинской коллегии цельно с ее частями". Переустройство сводилось к следующему: определить членство Медицинской коллегии с условием, что члены ее заняты на одном месте и получают выгодное жалованье; для эффективной работы Медицинской коллегии прибавить еще два дня в неделю для заседания; ввести новые штаты, где предусмотреть доплату опытным преподавателям Медицинской хирургической академии по 200 - 300 руб. в год, проработавшим 10 и более лет, за медицинские труды и пособия, рассмотренные и одобренные Медицинской коллегией к печати; пенсии по старости - выплачивать не только половинное жалованье, но и плюс единовременное вознаграждение от 2 до 3 тыс. руб.; профессору после 25-летнего стажа и прилежной работы по увольнению "до смерти давать положенное в штате жалованье".

На наш взгляд, примечателен ответ императора на доклад барона Васильева: "Господин действительный тайный советник и государственный казначей барон Васильев! Из представленных от Вас Нами утвержденных штатов по всему медицинскому разделу, увидел во всей мере с какою ревностью, усердием и деятельностью исправляете Вы должности на Вас Нашею доверенностью возложенные, в должною награду за труды и усердие Ваше, объявляем вам через Наше Монаршее благоволение и признательность, и уверяясь несомненно в верности и приверженности к Нам Ваших, навсегда прибываем к Вам благосклонны". Подпись на подлиннике: "Павел". На данном документе Павел написал собственноручно "Быть по сему". И стояла дата: "12 февраля 1799 года".

С учреждением министерств Указом от 1803 г. Медицинская коллегия была упразднена. Теперь единого государственного органа управления здравоохранением не существовало. А поскольку Медицинская коллегия ведала вопросами здравоохранения как в гражданском, так и в военном и морском ведомствах, то дела ее были переданы в разные министерства. Так, управление медицинской частью гражданского ведомства перешло в Министерство внутренних дел и сосредоточилось в Медицинском департаменте и Медицинском совете. Подготовка медицинских кадров перешла к Министерству народного просвещения, а управление военной и морской медициной было передано в военные ведомства <20>.

<20> Большая советская энциклопедия. Т. 26. М., 1954. С. 632.

На этом не остановились преобразования в области управления медицинского дела в государстве, о чем свидетельствуют дальнейшие события. Так, 22 декабря 1803 г. был представлен на обсуждение журнал Министерства внутренних дел о новом образовании - Медицинском управлении, или 3-й экспедиции, которая находилась в Петербурге.

Принятие данного документа проходило следующим образом: в высочайшем присутствии Его Императорского Величества министры с товарищами, исключая министра коммерции и товарища министра морских дел, собравшись в Комитете в Зимнем дворце на половине Его Императорского Величества по полудню в 6 часов с половиною, занимались следующим: министр внутренних дел читал доклад о новом образовании Медицинского управления, или 3-й экспедиции Департамента МВД, затем с Высочайшего утверждения Комитетом было положено: всем господам министрам взять копии доклада и сообщить свое мнение по поводу заключающихся в нем обстоятельств.

Но уже 2 января 1804 г. Указ Правительствующего Сената огласил о преобразовании Государственного медицинского управления в Медицинский департамент внутренних дел. На подлиннике Указа подписано собственно Его Императорской рукой: "Александр". Контролировал прохождение данного Указа министр внутренних дел Кочубей.

Медицинский департамент МВД состоял из двух отделений и семи столов, которые занимались вопросами, касающимися личного состава, экзаменов врачей, работы госпиталей и больниц, открытия новых больниц и аптек, утверждением аптекарской таксы, привитием оспы по губерниям, профилактикой эпидемических и других заболеваний, минеральными водами, карантинами, оказанием медицинской помощи государственным крестьянам, судебно-медицинской экспертизой, сбором отчетов врачебных отделений губернских правлений, составлением общих отчетов Медицинского департамента и иными вопросами.

Однако и на этом не закончились преобразования в области управления медицинской частью в государстве. Вначале "для лучшего устройства гражданской медицинской части вообще по воле Его Императорского Величества был учрежден в 1828 г. Особый комитет". А затем по предложению министра внутренних дел "настало время разделить две части, по существу не имеющих ничего общего, а именно: собственно медицинской и хозяйственной".

На этом основании было предложено нынешний Медицинский департамент МВД и Канцелярию гражданского генерал-штаб-доктора заменить двумя новыми департаментами: Медицинским в новом составе под началом генерал-штаб-доктора и Департаментом казенных врачебных заготовлений, "собственно для части хозяйственной сего ведомства".

По представлению государю они были утверждены: "Препровождаемые: 1) учреждения: а) Медицинского департамента МВД; б) Департамента казенных врачебных заготовлений; в) Медицинского совета; г) Типографии МВД. 2) Штаты этих мест привести в действие с 1 января 1837 года". По этому поводу был принят Указ Правительствующего Сената от 17 июня 1836 г., подписанный Николаем I.

В пакете документов было подробно представлено учреждение Медицинского департамента МВД, где расписывались структура и обязанности его.

В 1803 г. в составе МВД был образован Медицинский совет. Главными задачами Совета были: рассмотрение и популяризация новых сочинений и открытий в области медицинской науки, оказание помощи в организации врачебного дела в виде заключений по вопросам санитарии и в сложных случаях медицинской практики, учреждение медицинских школ и хирургических училищ, экзамены лекарей и защита диссертаций, открытие больниц и аптек, утверждение инструкций уездным врачам и врачебным управам, установление карантинов, судебная медицинская экспертиза и др.