Мудрый Юрист

Участие прокуратуры в нормотворческой деятельности на региональном и муниципальном уровнях

Тихомиров Ю., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ.

Андриченко Л., доктор юридических наук.

Для законодателей субъектов Федерации приоритетная задача - создание эффективной, непротиворечивой законодательной базы субъекта, отвечающей потребностям развития региона и интересам населения.

Органы государственной власти субъектов Федерации ответственны за эффективную реализацию в правовых рамках тех установок, которые определены в основных стратегических документах страны в целом и каждого субъекта в отдельности. При этом, безусловно, важно, чтобы действия основных конституционных партнеров при осуществлении нормотворчества были четко согласованы.

Прокуратура - один из субъектов конституционного партнерства в процессе нормотворчества на уровне субъектов Федерации и на муниципальном уровне. Участие прокуроров в правотворческой деятельности рассматривается в соответствии с Законом о прокуратуре как ее самостоятельная функция, тесно связанная с надзорной. У такого участия важное профилактическое значение, поскольку оно позволяет предотвратить принятие правовых актов, нарушающих права граждан, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству.

Следует указать, что в настоящее время в субъектах Федерации по-разному регламентируется право законодательной инициативы прокуратуры в их законодательных (представительных) органах государственной власти. В отдельных субъектах это право предоставлено органам прокуратуры субъектов Федерации; в других - прокурорам субъектов Федерации <1>. Вместе с тем в соответствии с ФЗ от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" право законодательной инициативы в их законодательных (представительных) органах власти принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации), представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта РФ право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, членам Совета Федерации Федерального Собрания РФ - представителям от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти этого субъекта РФ, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории этого субъекта Федерации (ст. 6). Таким образом, исходя из этой статьи, право законодательной инициативы в региональных парламентах может быть предоставлено только органам прокуратуры, действующим в субъектах Федерации; непосредственную же реализацию этого права от имени прокуратуры субъектов Федерации будут осуществлять прокуроры субъектов Федерации.

<1> В настоящее время в 56 из 83 субъектов Федерации органы прокуратуры субъектов Федерации (прокуроры субъектов Федерации) наделены таким правом. Прокуроры Республики Саха (Якутия), Красноярского края, Амурской, Ивановской, Ярославской областей обратились в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации с просьбой предоставить им такое право.

Что касается местного самоуправления, то, к сожалению, в уставах муниципальных образований далеко не всегда закрепляется право законотворческой инициативы прокуроров в представительных органах местного самоуправления в основном здесь речь идет о депутатах, главах муниципальных образований и гражданах.

Вместе с тем анализ работы органов прокуратуры показывает, что прокуроры неактивно пользуются этим правом.

Более заметно участие прокуроров в правотворческой деятельности проходит в других формах. В частности, на региональном и муниципальном уровне это:

Системный подход к развитию законодательства и муниципальных правовых актов на сегодняшний день обеспечивается с помощью планирования правотворческой деятельности.

По сути, планирование выступает и как принцип качественной законопроектной и иной правотворческой деятельности, и как фактор, способствующий упорядоченному развитию законодательства и формированию полноценной правовой базы муниципального уровня. В этой связи участие прокуроров в планировании нормотворческой деятельности на региональном или муниципальном уровне особенно актуально.

Именно на этапе планирования определяются долговременные цели правотворческой деятельности, формируются перечень и согласованные концепции законопроектов и иных нормативных правовых актов, которые предполагается внести в качестве правотворческой инициативы.

В последнее время в отдельных субъектах Федерации готовятся ежегодные доклады о состоянии развития законодательства, в которых вырабатываются подходы к концепции законопроектной деятельности субъектов Федерации.

Наиболее актуальные направления развития законодательства субъектов Федерации в настоящее время - земельное, экологическое, бюджетное, миграционное законодательство, законодательство о социальной защите отдельных категорий граждан, о государственной и муниципальной службе, о системе и структуре органов исполнительной власти и др.

На первый план выдвигаются вопросы, связанные с утверждением схем территориального планирования субъекта РФ; резервированием земель; противодействием коррупции; защитой прав несовершеннолетних; поддержкой малого и среднего бизнеса; организацией и осуществлением региональных научно-технических и инновационных проектов и программ, а также межмуниципальных инвестиционных проектов и программ; дорожной деятельностью в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения; содержанием, развитием и организацией эксплуатации аэропортов и аэродромов гражданской авиации, находящихся в собственности субъекта Федерации; осуществлением государственного контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда и др. Эти вопросы были поставлены перед субъектами Федерации некоторыми принятыми в последнее время федеральными законами, в том числе и ФЗ от 18 октября 2007 г. "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий".

Проблемы законодательного регулирования на уровне субъектов Федерации следующие:

Большинство из названных недостатков вполне можно устранить на этапе планирования законопроектной деятельности и выработки концепций нормативных правовых актов.

Следует указать, что перечни полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, установленные в региональных законах, подчас недостаточно коррелируют с объемом и содержанием полномочий органов государственной власти субъектов, установленных в федеральных законах.

Часто закрепляемые в законодательстве субъектов Федерации полномочия органов государственной власти недостаточно четко регламентируются по видам и типам полномочий.

В настоящее время существует большое видовое разнообразие полномочий, осуществляемых субъектами Федерации, которое существенно затрудняет их правотворчество. В то же время нередко в законодательных актах субъектов РФ полномочия определяются без четких градаций по типам, а часто вообще не закрепляется их полный перечень и указывается на наличие "других полномочий".

Само по себе это не нарушение федерального законодательства, но влечет формальный подход к осуществлению правового регулирования посредством закона.

Иногда определение полномочий значительно отличается от данного федеральным законодательством. Формулировка "иные полномочия" допустима при условии максимально полного охвата законодательными нормами субъектов РФ полномочий органов государственной власти субъектов РФ, предоставленных им федеральным законодательством.

В связи с многочисленными изменениями законодательства было бы целесообразно, используя зарубежный опыт правотворчества, после внесения в закон трех-четырех изменений принимать новую официальную редакцию текста, облегчая тем самым пользование актом. Особенно это касается двух федеральных законов - ФЗ от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Они претерпели десятки изменений.

Так, в установленный первоначально ФЗ N 184 перечень полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, осуществляемых ими самостоятельно за счет средств бюджетов субъектов Федерации, за четыре года изменения вносились уже около тридцати раз. В ФЗ N 131 внесено уже более 220 поправок, принято 34 федеральных закона о внесении в него изменений, при этом изменены практически все главы. Изменения и дополнения объемны, трудны для восприятия, поэтому нередко как сами законодатели, так и правоприменители пользуются текстами, подготовленными справочно-правовыми системами, что не вполне правильно, поскольку это неофициальные тексты.

Несмотря на масштабы проделанной работы, федеральному законодателю пока не удалось сформировать сбалансированную схему разграничения полномочий, позволяющую находить правильное соотношение между централизацией и децентрализацией. На сегодняшний день так и не решена до конца задача приведения в соответствие с базовыми Федеральными законами в области разграничения полномочий (N 184-ФЗ и N 131-ФЗ) отраслевых федеральных законов, устанавливающих разграничение полномочий в конкретной сфере.

Например, до сих пор не приведен в соответствие с названными актами Закон РФ от 25 июня 1993 г. "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" в части разграничения полномочий по регистрационному учету граждан РФ.

Достаточно быстро и эффективно в субъектах Федерации идет работа по регулированию передачи полномочий с регионального уровня на уровень местного самоуправления, в том числе и в рамках межбюджетных отношений.

В субъектах Федерации приняты некоторые законы по вопросам делегирования государственных полномочий муниципалитетам (например, о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав и наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; об административных комиссиях и наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по образованию и организации деятельности административных комиссий; о наделении органов местного самоуправления всех или конкретных муниципальных районов (поселений) отдельными государственными полномочиями по развитию субъектов малого и среднего предпринимательства и др.).

Вместе с тем перечни передаваемых полномочий и обязанностей органов местного самоуправления по их реализации не всегда определяются исчерпывающим образом, применяется формулировка "и другие полномочия", "и иные обязанности", что недопустимо исходя из положений ст. 19 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Кроме того, в таких законах нередко закрепляется общее положение, согласно которому органы местного самоуправления и их должностные лица несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в соответствии с федеральным законодательством и законодательством соответствующего субъекта Федерации. Однако следует учитывать, что согласно ст. 70 названного ФЗ органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед государством только в соответствии с федеральными законами. Поэтому указание на законодательство субъекта Федерации неверное.

В рамках второго (регионального) этапа административной реформы в субъектах Федерации принимаются некоторые акты, в том числе и по реформированию государственной гражданской службы субъектов Федерации, по дополнительной регламентации отношений, связанных с муниципальной службой.

В соответствии с мероприятиями реформы система исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации выстраивается по аналогии с системой федерального уровня.

Принимаются также нормативные правовые акты о внесении изменений в статутные акты (положения) об исполнительных органах субъектов РФ в части гармонизации подходов к определению их компетенции с определением компетенции федеральных органов исполнительной власти.

Принятие законов субъектами Федерации и Муниципальных правовых актов во многом обусловлено принятием федеральных законов, особенно в сфере совместного ведения. Изменение полномочий субъектов Федерации диктует необходимость изменения законодательства субъектов Федерации и муниципальных правовых актов.

Так, субъектам Федерации в этом году необходимо подготовиться к обеспечению ведения на региональном уровне муниципального правового регистра, формирование которого должно начаться с 1 января 2009 г. Порядок его ведения необходимо урегулировать отдельным нормативным правовым актом субъекта РФ.

Что касается органов местного самоуправления, то цель участия прокуроров в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления - недопущение либо устранение нарушения требований законодательства.

Во многих субъектах Федерации в связи с этим эффективно используется метод подготовки и распространения модельных правовых актов, в разработке которых нередко принимают участие прокуроры.

Вместе с тем органы местного самоуправления иногда рассматривают модельные муниципальные правовые акты не просто в качестве некоего образца, требующего творческой переработки применительно к местным условиям, а как проекты правовых актов, требующие их одобрения.

Необходимо признать, что проблем в области развития муниципального нормотворчества пока достаточно много.

Так, органы местного самоуправления нарушают установленные сроки вступления в силу муниципальных правовых актов, допускают ненужное дублирование правовых норм, излишнее либо недостаточное регулирование. Например, в уставах отдельных муниципальных образований можно встретить целые разделы (главы), в которых закрепляется общий порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, причем их содержание практически дословно повторяет нормы ст. 19 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", устанавливающей этот порядок. Вместе с тем такая регламентация не относится к предмету правового регулирования устава муниципального образования, поэтому такие нормы только загромождают текст устава.

Существенные проблемы возникают в связи с заключаемыми соглашениями между органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления поселений по вопросам передачи отдельных полномочий. К сожалению, федеральное законодательство ограниченно регламентирует эти вопросы, что не позволяет определить права и обязанности сторон при заключении таких соглашений, органы, которые могут их заключать, виды и объем передаваемых полномочий. Тем не менее в Федеральном законе однозначно установлено, что могут передаваться только полномочия, а не сами вопросы местного значения. На практике, особенно в тех субъектах Федерации, в которых во вновь образованных поселениях органам местного самоуправления этих поселений предоставлен весь объем полномочий по вопросам местного значения (подчас при явном недостатке для этого необходимых ресурсов - кадровых, экономических, информационных и др.), эти поселения, не имея возможности реализовать вопросы местного значения, вынуждены передавать на основе соглашений органам местного самоуправления муниципальных районов такой объем полномочий, который, по существу, исчерпывает весь вопрос местного значения. Такая ситуация - скрытое нарушение Федерального закона.

Сейчас, когда до окончательного вступления в силу Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" осталось менее года (с 1 января 2009 г.), субъектам Федерации, в которых пока полномочия органов местного самоуправления вновь образованных поселений осуществляют органы местного самоуправления муниципальных районов, необходимо особенно внимательно подготовиться к окончательному вступлению в силу на их территории этого Федерального закона, чтобы у населения не было проблем с переходом управления от органов местного самоуправления муниципальных районов к органам местного самоуправления поселений.

Для участия прокуроров в нормотворческом процессе, как на уровне субъектов Федерации, так и на муниципальном уровне в такой форме, как подготовка заключений на проекты законов и муниципальных правовых актов, важно, чтобы было налажено их заблаговременное поступление в органы прокуратуры. Хотя органы местного самоуправления могут и не учитывать мнение прокурора при принятии акта, а его заключение носит для них рекомендательный характер (законодательством не предусмотрена ответственность за невыполнение требований прокурора, внесенных до принятия правового акта), тем не менее, если решение принимается вопреки мнению прокурора, у последнего, в случае нарушения закона, есть возможность повлиять на его устранение уже путем внесения представления.

В заседаниях представительных органов местного самоуправления и на коллегиях местных администраций нередко непосредственно участвуют прокуроры либо их заместители. Практика показывает, что в тех муниципальных образованиях, где прокуроры активно используют свое право выступать на заседаниях представительных органов муниципальных образований, местных администраций, количество принятых незаконных правовых актов резко снижается. Одна из проблем, не позволяющая в полной мере влиять на законность решений органов местного самоуправления на стадии их принятия, - отдаленность и труднодоступность некоторых поселений. Это не позволяет прокурорам не только присутствовать на заседаниях, но и изучать проекты правовых актов.

Важнейший элемент организации работы прокурора по выявлению незаконных актов - сбор информации о принятых правовых актах органов и должностных лиц местного самоуправления. Безусловно, когда будет действовать ст. 43.1, дополняющая ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с 1 января 2009 г.), устанавливающая создание муниципальных правовых регистров субъектов Федерации, эта проблема будет решаться проще. Сейчас же важно, чтобы органы местного самоуправления направляли в прокуратуру свои муниципальные правовые акты.

Органы прокуратуры проверяют соответствие принятых ранее муниципальных правовых актов федеральному или региональному законодательству, в случае его изменения, на предмет внесения в них соответствующих поправок. Например, нередко такие изменения касаются уставов муниципальных образований, которые закрепляют вопросы местного значения. Внесение актов прокурорского реагирования на незаконные правовые акты (либо их отдельные нормы) по результатам проверок побуждает органы местного самоуправления к нормотворчеству.

Однако прокурор, наделенный правом опротестования незаконных правовых актов, порой не в силах повлиять на органы местного самоуправления, чтобы побудить их принять необходимый акт, урегулировать те или иные отношения. В связи с этим он уже должен использовать более жесткую форму реагирования и обращаться в суд с заявлением о признании незаконным бездействия органа местного самоуправления, не желающего принимать необходимый для регламентации соответствующих отношений правовой акт.