Мудрый Юрист

Роль прокурора и органов дознания в уголовном преследовании

Махов В., доктор юридических наук, профессор кафедры уголовного права и процесса Российского университета дружбы народов.

Представление о содержании функции уголовного преследования и роли в ней отдельных представителей стороны обвинения подверглось корректировке после внесения в УПК изменений и дополнений в июне 2007 г.

Значительно сузилась роль прокурора в возбуждении уголовного дела, а вместе с тем и уголовного преследования. Теперь следователь возбуждает уголовные дела без согласия прокурора. Прокурору отведено лишь 24 часа с момента поступления постановления о возбуждении уголовного дела и прилагаемых к нему материалов, чтобы отменить это постановление, если оно будет признано незаконным или необоснованным.

Сам прокурор лишен права возбуждать уголовное дело. Он, согласно п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК, вправе выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных им нарушений уголовного законодательства, т.е. для проверки сообщения о преступлении и принятия должного решения согласно УПК, которое в такой ситуации принимается по вопросу о возбуждении уголовного дела, но не уголовного преследования.

Создается впечатление, что законодатель стремится приблизить функцию прокурора в уголовном процессе нашей страны к тому, что присуще прокурору в уголовном процессе зарубежных стран, - осуществлять уголовное преследование. Однако в данном случае не получилось должной последовательности: в уголовном процессе зарубежных стран по делам публичного характера только прокурор принимает решение о возбуждении уголовного преследования, никому не перепоручает решить вопрос об этом.

У нас же прокурор теперь не вправе отменить постановление следователя об отказе в возбуждении уголовного дела. Он может только ставить об этом вопрос перед руководителем следственного органа. Но в УПК не обозначены даже сроки рассмотрения этого вопроса прокурора. В такой ситуации возникает предположение о том, что отмеченное в 2007 г. в официальных отчетах общее снижение преступности и отдельных видов преступлений произошло в силу ослабления прокурорского надзора в стадии возбуждения уголовного дела. Такие предположения не лишены оснований.

Если поступила жалоба на отказ следователя возбудить уголовное дело, то формально в этой ситуации полномочия прокурора несколько шире, т.е. прокурор вправе обжаловать постановление о прекращении уголовного дела, а равно иные решения и действия следователя, дознавателя, которые способны причинить ущерб конституционным правам и свободам участников уголовного судопроизводства, затруднить доступ граждан к правосудию.

Однако вряд ли прокурор воспользуется во всех необходимых случаях довольно странным для него правом обращаться по поводу нарушения норм УПК по указанным вопросам не непосредственно к следователю, а в суд.

Получается, что в нашем уголовном процессе прокурор, являясь основным субъектом уголовного преследования, пользуется при этом значительно меньшими полномочиями, чем в уголовном процессе зарубежных стран. В частности, он лишен права возбуждать, прекращать уголовное преследование, уголовное дело.

Такие усеченные полномочия прокурора в нашем уголовном процессе выглядят особо ущербными по сравнению с ролью прокурора в досудебном производстве других стран.

Так, требование прокурора о производстве следственных действий, обращенное к следственному судье во Франции, участковым судам в ФРГ, как правило, обязательно для исполнения. У нас прокурор до окончания предварительного следствия не вправе давать следователям письменные указания.

В порядке отступления заметим, что, учитывая основы зарубежного опыта правоотношений органов дознания и прокурора, УПК РФ сохранил за прокурором ряд полномочий по уголовному преследованию и надзору за органами дознания. В частности, уголовные дела дознаватели вправе возбуждать и прекращать только с согласия прокурора, письменные указания прокурора дознавателю о направлении расследования и производства следственных действий являются обязательными.

Уместно сравнение: в ФРГ для того, чтобы должным образом исполнять функции уголовного преследования, прокуратура согласно УПК ФРГ является органом дознания, а полиция, о полномочиях которой также есть нормы в УПК ФРГ, считается вспомогательным органом при прокуратуре. Подобное соотношение функций прокуратуры и полиции, как органа дознания в уголовном процессе, и в других зарубежных странах.

В этом контексте представляется уместным отметить, что в уголовном процессе зарубежных стран полиция, как орган, уполномоченный осуществлять оперативно-розыскную деятельность, наряду с предупреждением и выявлением преступлений выполняет основную работу по раскрытию преступлений, т.е. установлению лиц, подозреваемых в совершении выявленных ею преступлений. Только после установления подозреваемого полиция направляет собранные материалы в прокуратуру для решения вопроса о возбуждении уголовного преследования.

Полиция собирает не доказательства, а только сведения, которые после возбуждения прокурором уголовного преследования при проверке в суде обретают статус доказательств. От полиции не требуется составления документов, подобных тем, которые составляются согласно УПК РФ при проверке заявлений и сообщений о совершенных преступлениях.

У нас органы дознания предназначены прежде всего для того, чтобы выявлять преступления, действуя при этом в строгом соответствии с формальными правилами, установленными УПК. Чтобы установить основание для возбуждения уголовного дела, необязательно выявить лицо, подозреваемое в совершении преступления, необходимо установить лишь наличие достаточных данных, указывающих на признаки преступления. На установление такого основания органу дознания отведено не более 3 (10) суток, и только если требуется проведение документальных проверок, этот срок может быть продлен до 30 суток.

Проследим судьбу уголовных дел, возбужденных органом дознания по факту совершенного преступления и переданного следователю, - это дела о наиболее тяжких преступлениях. Многие из них тщательно готовились, чтобы не оставить следов. Без оперативно-розыскных мероприятий раскрыть такое преступление крайне сложно - это очевидно. Но следователь и дознаватель лишены полномочий заниматься ОРД (ч. 2 ст. 41 УПК).

Учитывая это обстоятельство, УПК в ст. 157 предусмотрел институт производства неотложных следственных действий органом дознания в срок не более десяти суток. После завершения их производства уголовное дело передается в орган предварительного следствия. Следует особо обратить внимание на ч. 4 ст. 157, в которой указано: в случае направления руководителю следственного органа уголовного дела, по которому не обнаружено лицо, совершившее преступление, орган дознания обязан принимать розыскные и оперативно-розыскные меры для установления лица, совершившего преступление, уведомляя следователя об их результатах.

Но изучение материалов практики, анкетирование следователей свидетельствуют о том, что, передав дело следователю, сотрудники органа дознания, будучи заняты выявлением новых преступлений, не уделяют должного внимания раскрытию преступлений по делам, переданным следователям. К тому же они полагают, что раскрывать эти преступления, прежде всего, задача лиц, в производстве которых находятся уголовные дела, т.е. в данной ситуации следователей. Ведь следователь в ч. 1 ст. 21 УПК назван наряду с прокурорами, дознавателями в числе должностных лиц, осуществляющих уголовное преследование по делам публичного и частно-публичного характера. И хотя, судя по опросам следователей районного звена Следственного комитета при МВД России, они успевают работать в основном по уголовным делам с лицами, т.е. по делам, по которым установлен подозреваемый, им удается раскрывать и некоторые дела, которые оказались в силу указанных выше причин не раскрытыми органами дознания. Известны случаи, когда оперативникам, чтобы отчитаться в конце месяца о раскрытии хотя бы минимума преступлений, приходится упрашивать следователей оформлять по документам факт раскрытия ими, т.е. сотрудниками оперативных служб органов дознания. Речь идет прежде всего о преступлениях, которые были совершены без тщательной подготовки и раскрытие которых поэтому удалось осуществить без помощи оперативников.

В 2007 г., впервые за последние пять лет, количество преступлений сократилось на 7%. Отмечая это в интервью корреспонденту "Российской газеты", Генеральный прокурор РФ обратил внимание на то, что примерно половина выявленных преступлений остались нераскрытыми (1 млн. 800 тыс.)... оперативным путем раскрывается только треть преступлений <1>. Эти официальные данные, по моему мнению, свидетельствуют не только о недостатках в организации оперативно-розыскной деятельности органов дознания, но и о несовершенстве законодательства, регламентирующего деятельность органов дознания в стадии возбуждения уголовного дела.

<1> Ямшанов Б. Под надзором. Генеральный прокурор РФ Ю. Чайка ответил на вопросы корреспондента Российской газеты // Российская газета. 22.02.2008.

По общему правилу в случае обнаружения трупа с признаками насильственной смерти, в ситуациях, когда есть основание полагать, что совершено преступление, требующее предварительного следствия, для осмотра места происшествия выезжает следователь. То, что указано в ч. 1 ст. 157 УПК (о производстве органом дознания неотложных следственных действий), - как бы запасной вариант для ситуации, когда следователь занят производством какого-либо другого следственного или процессуального действия. Итак, выезд следователя на место происшествия, а затем возбуждение им уголовного дела и принятие его к своему производству соответствует УПК. Но изучение материалов практики свидетельствует о том, что после этого орган дознания снижает активность в проведении оперативно-розыскных мероприятий, направленных на раскрытие преступления.

По этому вопросу в качестве вывода хочется отметить следующее. За рубежом нет института следователя, а прибытие на место осмотра следственного судьи во Франции, участкового судьи в ФРГ, прокурора в этих и других странах не означает, что кто-либо из указанных лиц должен принять дело от органа дознания. Везде полиция, как орган дознания, продолжает работу до раскрытия преступления. Норму соответствующего содержания целесообразно внести в УПК РФ применительно к органу дознания.

Основными участниками осмотра места происшествия в уголовном процессе зарубежных стран обычно являются: комиссар полиции во Франции, офицер соответствующего отдела уголовной полиции, коронер в Англии и США, а также сотрудники экспертно-криминалистических служб, выявляющие и фиксирующие следы преступления. Затем они исследуют эти следы и составляют заключение - каждый свое, с учетом сведений об обстановке места происшествия, очевидцами которого они были. В случаях обнаружения трупа с признаками насильственной смерти выезжает судебно-медицинский эксперт, который на месте происшествия делает свои предварительные выводы, а затем представляет письменное заключение. Впрочем, так поступают и эксперты-криминалисты.

Согласно ч. 1 ст. 178 УПК РФ осмотр трупа производится с участием судебно-медицинского эксперта. В этой части УПК приблизился к зарубежному законодателю. В УПК РСФСР было сказано о враче-специалисте в области судебной медицины. Судебно-медицинский эксперт и в настоящее время ведет себя довольно автономно, как правило, он диктует следователю то, что необходимо записать в протоколе осмотра трупа. Как и предлагалось ранее автором статьи, целесообразно, чтобы судебно-медицинский эксперт подписывался и под этой частью протокола осмотра, а не только в конце. В дальнейшем, по нашему мнению, такие записи в форме заключения специалиста (если судебная экспертиза не была назначена на месте осмотра) будут легализованы в УПК.

В свете изложенного возникает вопрос о роли прокурора на начальном этапе уголовного преследования не только по делам о преступлениях, требующих дознания, но и по делам о преступлениях, подлежащих предварительному следствию.

После изменений и дополнений, внесенных в УПК в июне 2007 г., прокурора лишили не только права давать согласие на возбуждение уголовного дела, но и права самому возбуждать уголовное дело.

Прокуроры активно в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 37 УПК, проверяют исполнение закона при приеме, рассмотрении и разрешении сообщений о преступлениях. Исполняя соответствующие указания Генерального прокурора РФ, прокуроры в период с сентября по декабрь 2007 г. вынесли почти 23 тысячи постановлений об отмене постановлений следователей по поводу отказа в возбуждении уголовных дел (судя по тому, что это выступление Генерального прокурора было в СК при прокуратуре РФ, речь идет об отмене "отказов" только по материалам следователей прокуратуры) <2>.

<2> Богданов В. Коррупция по курсу рубля // Российская газета. 07.02.2008.

Главного военного прокурора не без оснований насторожило общее снижение в 2007 г. уровня преступности в Вооруженных Силах РФ на 20%, а за январь 2008 г. даже на уровне 30 - 40% (по сравнению с аналогичным периодом прошлого года). По его предварительному мнению (до окончания проверки) уголовные дела в отношении военнослужащих стали возбуждаться реже после создания военно-следственных отделов <3>.

<3> Мухин В. Военные прокуроры взялись за следователей // Независимая газета. 11.02.2008.

На упомянутом выше совещании в СК при прокуратуре РФ было сообщено, что в период с сентября по декабрь 2007 г. прокуроры почти 5 тыс. раз выезжали на места происшествий для оказания практической помощи следователям. В тех случаях, когда следователи сами не могли выезжать на место происшествия (а таких случаев было почти 200), прокуроры сами выезжали и организовывали процесс расследования. Возвращаясь к проблеме выездов прокуроров на осмотры, отметим, что ни в ст. 37 УПК, посвященной полномочиям прокурора, ни в других статьях УПК не указано право прокурора не только расследовать самостоятельно уголовные дела, но и право проводить осмотры, другие следственные действия и участвовать в их производстве. По нашему мнению, это упущение закона целесообразно восполнить, учитывая отечественный и зарубежный опыт полномочий прокурора по осуществлению уголовного преследования.

Исходя из изложенного, целесообразно вновь обратиться к зарубежному опыту. Согласно § 160 УПК ФРГ, как только прокурору из заявления или другим путем стало известно "о подозрении в совершении уголовно наказуемого деяния", он обязан исследовать обстоятельства дела для решения вопроса о возбуждении публичного обвинения. В § 161 указано, что прокуратура в этих целях вправе требовать от всех публичных властей различных сведений и производить расследование либо самостоятельно, либо с помощью властей и чиновников полицейской службы. Что касается осмотра, то, согласно § 86, если он проводился судьей, то в протоколе указываются установленные обстоятельства и при этом отмечается, какие следы или признаки, о существовании которых можно было предполагать с учетом особенностей данного дела, отсутствуют.

Не отвлекаясь на анализ значения последнего положения, обратим внимание только на то, что в указанном параграфе четко определено, что предварительное следствие в уголовном процессе ФРГ в основе является судебным. Вместе с тем в УПК ФРГ есть ряд норм, свидетельствующих об активной роли прокурора на этапе предварительного судебного следствия, в частности, допрос судьей проводится по ходатайству прокурора, он может присутствовать при производстве этого и других следственных действий в суде.

Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что в отечественном уголовном процессе права прокурора в досудебном производстве целесообразно расширить. И учесть опыт, накопленный в этом отношении в других странах, прежде всего ФРГ и Франции, так как наш уголовный процесс наиболее близок к уголовному процессу этих стран.