Мудрый Юрист

Государственное регулирование предпринимательской деятельности при помощи финансово-правовых средств

Половникова Н.В., соискатель кафедры предпринимательского права УрГЮА.

Характерной особенностью проводимой административной реформы в Российской Федерации является законодательно закрепленная тенденция возрастания роли государственного, в том числе и финансового, регулирования предпринимательской деятельности. Экономические преобразования рыночного типа привели к необходимости изменения системы государственного регулирования, приведения ее в соответствие с новыми функциями государства в сфере предпринимательства. Об этом свидетельствует тот факт, что если ранее регулирование предпринимательской деятельности являлось только государственным полномочием, то сегодня это и полномочие органов местного самоуправления. Приведенный пример указывает на то, что государство придает важное значение развитию предпринимательской деятельности.

В условиях рыночной экономики проблема развития предпринимательской деятельности, совершенствования предпринимательского законодательства, налогового и бюджетного регулирования вызывает интерес у представителей как экономической, так и юридической науки. В связи с этим возникла необходимость в комплексном рассмотрении предпринимательской деятельности с позиций предпринимательского и финансового права, а именно в исследовании воздействия государственного финансово-правового регулирования на функционирование субъектов предпринимательской деятельности.

Государственное финансово-правовое регулирование охватывает практически все экономические сферы жизни страны. Его важнейшая роль заключается в том, что оно (регулирование, воздействие) обеспечивает единые и общие для всех субъектов предпринимательской деятельности правила хозяйствования, не вмешиваясь при этом во внутренние дела предпринимателей.

Для понимания степени влияния финансово-правового регулирования (воздействия) на отношения, связанные с осуществлением предпринимательской деятельности, необходимо четко определить, что вкладывает законодатель в понятие "финансовое регулирование" и какие средства финансового регулирования нашли свое отражение в нормативных правовых актах.

Ст. 71 Конституции РФ относит к исключительному ведению Российской Федерации финансовое регулирование, однако данный термин не получил легального закрепления, хотя достаточно часто употребляется как в федеральном, так и региональном законодательстве <1>. Полагаем, что к финансовому регулированию можно отнести бюджетное и налоговое регулирование, поскольку п. "ж" ст. 71 Конституции РФ говорит о "финансовом, валютном, кредитном регулировании, денежном обращении и основах ценообразования", следовательно, из понятия "финансовое регулирование" исключены валютные, кредитные отношения и отношения, связанные с ценообразованием, денежным обращением. По сути, включая определение финансового регулирования в Конституцию РФ, законодатель исходил из того, что финансовое право является комплексной отраслью, включающей бюджетное и налоговое право. Бюджетно-правовое регулирование обеспечивает выполнение бюджета публичного образования. Налогово-правовое регулирование направлено на исполнение обязанности налогоплательщика по уплате налога и регулирует отношения между частным и публичным субъектом, в его рамках реализуется компетенция публичного образования по взиманию денежных средств для использования в указанных бюджетом целях. Налогово-правовое регулирование отношений по мобилизации средств в казну не является самоцелью, оно обусловлено необходимостью бюджетно-правового упорядочения публичных финансовых ресурсов и затрат <2>. Государство как властвующий субъект по отношению к субъектам предпринимательской деятельности отчуждает в свою собственность часть денежных средств, принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления (в виде налогов), либо, выступая как собственник, наделяет денежными средствами субъектов предпринимательской деятельности путем бюджетного финансирования и кредитования.

<1> См., напр.: в пп. "г" п. 6 ст. 67 Устава Свердловской области // Областная газета. 1994. 16 декабря.
<2> Миненкова В.Ю. Проблемы применения бюджетного законодательства. Автореф. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 12 - 13.

Необходимость использования налогового регулирования при государственном воздействии на предпринимательскую деятельность была обозначена еще И.Х. Озеровым, отмечавшим, что "вырастает роль налога как реформатора в целях перераспределения имущества, поддержания одних форм промышленности и развития других" <3>. В условиях рыночной экономики налоги и сборы превращаются в мощный рычаг реализации экономической политики государства, становятся не только главным источником его доходов, но и принимают на себя функции регулирования экономических процессов <4>. Как отмечается в правовой литературе, налог - это комплексная категория, имеющая экономико-правовое значение, налогообложение является частью инструментария финансово-правового регулирования <5>. Фактически государство облагает налогом всю легальную деятельность, способную приносить доход.

<3> См.: Озеров И.Х. Основы финансовой науки. Рига, 1923. С. 71.
<4> Грибанов С.Л. Коллизионные вопросы государственного регулирования налогов и налогообложения в РФ. Автореф. ... канд. юрид. наук. СПб., 2006. С. 11.
<5> Петрова Г.В. Финансовое право: Учебник. М., 2006. С. 124 - 125; Налоги и налоговое право: Учебное пособие / Под ред. А.В. Брызгалина. М., 1997. С. 61, 66.

Суть налогового регулирования состоит в том, что государство через законодательство о налогах ограничивает право собственности налогоплательщика на свободное распоряжение им своим имуществом, обеспечивая тем самым пополнение бюджетов; в то же время с позиций субъекта предпринимательской деятельности налоговое регулирование может быть рассмотрено как система перераспределения доходов. Данное утверждение основано на судебной практике: согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 17 декабря 1996 г. "налогоплательщик не вправе распоряжаться по своему усмотрению той частью своего имущества, которая в виде определенной денежной суммы подлежит взносу в казну, и обязан регулярно перечислять эту сумму в пользу государства" <6>. Следовательно, право собственности налогоплательщика на прибыль и доход, полученный в результате предпринимательской деятельности, может быть ограничено в целях удовлетворения публичного интереса. Исполнив обязанности налогоплательщика, субъект предпринимательской деятельности по своему усмотрению расходует оставшуюся часть имущества на удовлетворение своих частных потребностей.

<6> Российская газета. 1996. 26 декабря.

Таким образом, государственное регулирование предпринимательской деятельности с помощью налогов ограничено рамками исполнения налоговой обязанности налогоплательщиком.

Через регулирующую функцию налогообложения государство приводит в действие механизмы стимулирования либо дестимулирования предпринимательской деятельности и обеспечивает воздействие на налогоплательщиков, влияя на процессы производства, обращения и потребления; выполняя фискальную функцию, налогообложение обеспечивает формирование публичных денежных фондов и под угрозой применения правовых санкций обязывает субъектов предпринимательской деятельности уплачивать налоги. Следовательно, как неоднократно подчеркивалось в научной литературе, можно вести речь о взаимосвязи и естественной зависимости бюджетного и налогового регулирования, поскольку финансовая деятельность коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей регламентируется государством под призмой формирования доходов бюджетной системы, уплаты соответствующих налогов и сборов <7>. Государство заинтересовано в финансовой устойчивости и развитии предпринимателей, поскольку денежные средства, отчуждаемые в качестве налогов из сферы частных финансов, являются основным источником пополнения бюджета.

<7> Банк С.В. Финансовые инструменты как важнейшее условие регулирования хозяйственной деятельности в рыночной экономике// Финансы и кредит. 2005. N 9. С. 65; Сисягин С.П. Государственное регулирование рынка. Автореф. ... канд. эконом. наук. Нижний Новгород, 2005. С. 20; Соколова Э.Д. Правовые основы финансовой системы России. М., 2006. С. 79.

Налоговое регулирование включает регулирование элементов налогообложения и установление (а в случае необходимости и применение) мер ответственности за нарушение норм налогового законодательства. Средствами налогового регулирования являются налоговый режим, размер налоговых ставок и их дифференциация, а также виды и размеры налоговых льгот. Кроме того, государство устанавливает порядок определения доходов и расходов для фискальных целей, нормирует часть производимых субъектами предпринимательской деятельности затрат, а некоторые виды затрат и вовсе исключает из прибыли.

Рассмотрим обозначенные выше средства налогового регулирования предпринимательской деятельности.

В настоящее время Налоговым кодексом РФ установлены общий и специальные налоговые режимы (ст. 18 НК РФ). Специальные налоговые режимы могут предусматривать особый порядок определения элементов налогообложения, а также освобождение от обязанности по уплате отдельных налогов. Следует отметить, что понятие специального налогового режима применяется лишь относительно субъектов предпринимательской деятельности. Данный вывод делается нами на основании системного анализа норм НК РФ (ст. 346.2, 346.12, 346.28, 346.36), поскольку в качестве налогоплательщиков в обозначенных статьях указываются только субъекты предпринимательской деятельности - организации и индивидуальные предприниматели.

Кроме того, исследуя вопрос о налоговом регулировании посредством налоговых режимов, необходимо обратить внимание на то, что НК РФ в целях стимулирования предпринимательской деятельности дает возможность одновременного применения нескольких налоговых режимов. Данный тезис имеет практическое значение, поскольку достаточно часто индивидуальный предприниматель либо организация осуществляют несколько видов предпринимательской деятельности.

Рассмотрим иные средства налогового регулирования предпринимательской деятельности, обозначенные нами ранее.

При помощи одного из таких средств - налоговых ставок государство влияет на предпринимательскую деятельность, занятость, спрос. Наиболее наглядно данный тезис можно аргументировать, рассмотрев государственное регулирование предпринимательской деятельности через налог на прибыль.

Налог на прибыль обладает как высокой фискальной значимостью, так и регулирующим потенциалом, что позволяет государству формировать доходную базу федерального и регионального бюджетов, одновременно воздействуя на финансовые интересы субъектов предпринимательской деятельности. Вместе с тем ученые указывают на недостаточную степень реализации возможностей налога на прибыль по стимулированию предпринимательской активности <8>, хотя в настоящее время согласно ст. 284 НК РФ для российских организаций устанавливается пять ставок налога на прибыль, а для иностранных - шесть. Налог на прибыль позволяет государству отследить колебания показателя прибыльности организаций, отдельных отраслей экономики, хозяйства в целом и одновременно является наиболее характерной формой изъятия части прибыли в бюджетную систему. Поэтому ряд ученых предлагают шире использовать регрессивные ставки налога на прибыль, когда при увеличении налогооблагаемой суммы налоговая ставка понижается <9>, что способствует повышению предпринимательской активности и уменьшает случаи сокрытия налогов.

<8> Царгуш Р.В. Налог на прибыль организаций в РФ: финансово-правовые аспекты. Автореф. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 8.
<9> Налоги в условиях экономической интеграции. С. 119.

Воздействие механизма налогового регулирования на предпринимательскую деятельность усиливается при комплексном использовании сразу нескольких элементов налогообложения. Поэтому среди средств налогового регулирования большое значение играют меры стимулирования, под которыми понимают: налоговые льготы; государственные гарантии; отсрочки и рассрочки налоговых платежей <10>. Используя налоги в качестве эффективного экономико-правового регулятора, государство стимулирует или дестимулирует определенный вид предпринимательской деятельности. Поэтому, как неоднократно отмечалось в правовой литературе, одно из средств стимулирования - налоговые льготы выступают в двух ипостасях: как элемент налогообложения и как важнейший инструмент налогового регулирования экономики <11>. При этом целью налоговых льгот является сокращение размера налогового обязательства.

<10> Морозов А.Е. Финансово-правовое регулирование инвестиционной деятельности кредитных организаций. Автореф. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 21 - 22.
<11> Макрушин А.В., Барулин С.В. Налоговые льготы как элемент налогообложения и инструмент налоговой политики // Финансы. 2002. N 2; Карасев М. Налоговые льготы и иные инструменты налоговой политики: правовые аспекты // Финансовое право. 2004. N 5; ИПС "КонсультантПлюс".

Вместе с тем представляется, что применение государственного регулирования предпринимательской деятельности через установление налоговых льгот влечет нарушение принципа равной конкуренции субъектов предпринимательской деятельности, поскольку льготный режим для одних налогоплательщиков означает дополнительное бремя для других; кроме того, расширение льгот неизбежно ведет к потерям доходной части бюджета. В то же время налоговые льготы, являясь рыночным методом регулирования экономики, могут рассматриваться как средство стимулирования предпринимательской активности. Так, ст. 67 НК РФ предусмотрена льгота в виде инвестиционного налогового кредита, под которым понимается изменение срока уплаты налога, когда организации предоставляется возможность в течение определенного срока и в определенных пределах уменьшать платежи по налогу с последующей поэтапной уплатой суммы кредита и начисленных процентов. Инвестиционный налоговый кредит может быть предоставлен организации при осуществлении ею определенного вида предпринимательской деятельности. Следовательно, обозначенная налоговая льгота стимулирует развитие отдельных видов предпринимательской деятельности (например, инновационной), а не просто поддержание их жизнеспособности. Необходимо отметить, что согласно ст. 67 НК РФ правом на получение инвестиционного налогового кредита обладают только организации, индивидуальные предприниматели лишены возможности воспользоваться обозначенной льготой.

Еще одним средством государственного финансово-правового регулирования предпринимательской деятельности является реструктуризация задолженности по налогам перед бюджетом. Государственное регулирование предпринимательской деятельности через реструктуризацию задолженности по налогам является достаточно распространенной мерой и применяется на всех уровнях бюджетной системы на основании ст. 63, 64 НК РФ.

Заметим, что предоставление отсрочек, рассрочек по налогам и инвестиционных налоговых кредитов является взаимовыгодным для государства и субъектов предпринимательской деятельности: предприниматель временно освобождается от уплаты налогов и тем самым получает возможность вовлечь дополнительные ресурсы в оборот; государство же пополняет бюджет за счет начисляемых процентов на сумму задолженности.

Вместе с тем налоговое регулирование предпринимательской деятельности требуется рассматривать не только с позиций стимулирования предпринимательской активности, но и с позиций защиты интересов бюджета. Поэтому в случае неисполнения предпринимателем обязанности по уплате налога налоговое регулирование происходит посредством применения налоговых санкций. Следовательно, можно говорить о том, что, воздействуя на имущественные отношения субъектов предпринимательской деятельности посредством установления налоговых правовых норм, государство определяет правила деятельности данных субъектов, которые содержат в себе обязанность по уплате установленных налогов, обеспеченную принудительными мерами (ст. 75, 114 НК РФ). Не будем подробно останавливаться на вопросе об ответственности за нарушение налогового законодательства, отметим лишь, что глава 16 НК РФ устанавливает одинаковые меры ответственности за налоговые правонарушения для субъектов предпринимательской деятельности независимо от их организационно-правовой формы.

Помимо налогового регулирования, государственное финансово-правовое регулирование включает бюджетное регулирование. Данная позиция основана на ряде решений Конституционного Суда РФ, устанавливающих, что финансовое регулирование распространяется на бюджетные правоотношения <12>. Примечательно, что в первой редакции преамбулы Бюджетного кодекса РФ было предусмотрено, что названный Кодекс "служит целям финансового регулирования", в 2004 г. законодатель совершенно обоснованно исключил данное положение, поскольку понятие "финансовое регулирование", помимо бюджетного, включает в себя и налоговое регулирование.

<12> Постановление Конституционного Суда РФ от 17 июня 2004 г. N 12-П; Определение Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2001 г. N 228-О// ИПС "КонсультантПлюс".

Бюджетное регулирование предпринимательской деятельности носит ограниченный характер и касается лишь вопросов возможности бюджетного финансирования и бюджетного кредитования субъектов предпринимательской деятельности. В новой редакции Бюджетного кодекса РФ законодатель более детально по сравнению с прежней редакцией урегулировал вопросы бюджетного финансирования и бюджетного кредитования субъектов предпринимательской деятельности.

Под бюджетным финансированием предпринимательской деятельности мы понимаем безвозвратное и безвозмездное использование бюджетных средств, предоставленных в распоряжение предпринимателей для осуществления их уставной деятельности. Полагаем, что бюджетное финансирование можно разделить на государственное (за счет средств федерального либо регионального бюджета) и муниципальное. В рамках этих отношений происходит перемещение денежных средств от государства и муниципальных образований к субъектам предпринимательства в виде субсидий (ст. 78, 78.1 БК РФ). Бюджетное финансирование носит строго целевой характер и закреплено в нормативно-правовых актах, например в соответствующем законе о бюджете. Кроме того, возможно оказание финансовой помощи и поддержки путем финансирования отдельных затрат организации (так называемое селективное санирование). В качестве примера селективного санирования можно рассматривать возмещение из бюджета части затрат на уплату процентов по кредитам.

Бюджетное регулирование предпринимательской деятельности происходит через кредитование. Под бюджетным кредитованием мы понимаем целевое предоставление на возвратной и возмездной основе в собственность субъектов предпринимательской деятельности бюджетных средств. Примечательно, что правом на получение бюджетного кредита обладают только юридические лица (ст. 93.2 БК РФ), не имеющие задолженности перед бюджетом и предоставившие гарантии по исполнению обязательств о погашении данного кредита.

Необходимо отметить, что бюджетное регулирование предпринимательской деятельности в отличие от налогового в меньшей степени ограничивает права субъектов предпринимательской деятельности. Определенным ограничением предпринимательской деятельности со стороны государства при бюджетном регулировании является то, что органы бюджетного контроля наделены правом проведения проверки целевого использования субъектами предпринимательской деятельности бюджетных средств, а также правом проверки соблюдения предпринимателями правил совершения финансовых операций. Поэтому нами разделяется позиция А.Н. Козырина о том, что "государственный финансовый контроль в определенной степени касается частнопредпринимательской деятельности" <13>.

<13> Козырин А.Н. Публичные финансы: взаимодействие государства и общества. М., 2002. С. 27.

Таким образом, проведенный анализ законодательства и судебной практики позволяет сделать вывод о том, что государство при помощи финансово-правовых средств оказывает значительное влияние на предпринимательскую деятельность субъектов, и дать дефиницию государственного финансово-правового регулирования предпринимательской деятельности.

Под государственным финансово-правовым регулированием предпринимательской деятельности следует понимать нормативное установление государством правил отчуждения и движения имущества (денежных средств) субъектов предпринимательской деятельности с целью реализации публичного интереса - пополнения доходной части бюджета для удовлетворения социальных и иных нужд, а также возможное наделение бюджетными средствами субъектов предпринимательской деятельности.